新時期長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理初探

朱波 馮亦佳 翁月嬌

摘要：黨的十九大以來，水利工作被放在國家基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的首要位置，水利事業(yè)發(fā)展逐漸進(jìn)入保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動重大水利工程建設(shè)的新時期。一系列國家、水利部方針政策表明，水利工程質(zhì)量管理已成為水利事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。本文通過系統(tǒng)總結(jié)長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，從完善長江流域監(jiān)督體制機(jī)制、創(chuàng)新長江流域監(jiān)督工作思路，推進(jìn)長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作進(jìn)行探究與思考。

關(guān)鍵詞：水利工程；質(zhì)量監(jiān)督；長江流域

中圖法分類號： F426.91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0415

在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就、發(fā)展質(zhì)量和效益不斷提升的新形勢下，水利事業(yè)發(fā)展取得了很大進(jìn)步，逐步進(jìn)入保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的新時期。黨的十九大報告對“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”進(jìn)行部署，明確提出“質(zhì)量第一”“質(zhì)量強(qiáng)國”理念?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》中提出，要提升建設(shè)工程質(zhì)量水平，推進(jìn)全面質(zhì)量管理，加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管[1]。水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。長江流域水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作致力于不斷優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)督工作體制機(jī)制，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督管理，創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督工作方式，深入探索和研究長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作未來的發(fā)展方向。

1 長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作現(xiàn)狀

1.1 質(zhì)量監(jiān)督工作總體情況

近年來，水利部172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利項(xiàng)目建設(shè)不斷推動，長江流域共有46項(xiàng)，水利部水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督總站長江流域分站參與直接監(jiān)督的項(xiàng)目已達(dá)近10項(xiàng)。包括江西峽江、浯溪口水利樞紐工程，湖北荊江大堤綜合整治工程、湖南洞庭湖近期治理工程、貴州省夾巖水利樞紐及黔西北供水工程、云南滇中引水工程等。此外，水文設(shè)施監(jiān)督、信息化監(jiān)管也逐漸成為長江流域質(zhì)量監(jiān)督管理的新領(lǐng)域。

1.2 長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作情況

長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督通過多年的監(jiān)督實(shí)踐，逐步構(gòu)建和完善了質(zhì)量監(jiān)督日常檢查、質(zhì)量監(jiān)督巡查和質(zhì)量監(jiān)督抽檢一體化的質(zhì)量監(jiān)督管理體系。

在建設(shè)高峰期開展日常的監(jiān)督檢查工作，對承擔(dān)的每個建設(shè)項(xiàng)目均成立了質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目站，項(xiàng)目站采取了靈活主動的方式開展監(jiān)督工作。對于大型、重點(diǎn)水利水電工程，項(xiàng)目站人員常駐現(xiàn)場，并派駐2至3名質(zhì)量監(jiān)督管理人員負(fù)責(zé)現(xiàn)場的日常監(jiān)督管理工作。

結(jié)合工程建設(shè)進(jìn)展情況，積極開展質(zhì)量監(jiān)督巡查工作，每年年初制定工作計(jì)劃，邀請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家組成巡查組，對監(jiān)督的在建大中型工程，開展1至2次全面的質(zhì)量監(jiān)督巡查工作，對巡查發(fā)現(xiàn)的問題及時提出質(zhì)量監(jiān)督巡查通報，分年度有側(cè)重地對混凝土、金屬結(jié)構(gòu)以及土方等專項(xiàng)施工重要節(jié)點(diǎn)開展巡查。

每年度委托甲級資質(zhì)的質(zhì)量檢測單位對所監(jiān)督工程的原材料和實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督抽樣檢測，提出質(zhì)量監(jiān)督抽樣檢測報告，為質(zhì)量監(jiān)督檢查提供科學(xué)、客觀、有效的數(shù)據(jù)支撐。

1.3 新時期長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作的特點(diǎn)分析

與過去傳統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督工作相比，新時期長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作存在范圍更廣泛、監(jiān)督對象更全面、監(jiān)督難點(diǎn)更多、戰(zhàn)線更長、監(jiān)督形式更多樣等諸多特點(diǎn)[2]。其中在監(jiān)督范圍上，項(xiàng)目建筑類型齊全，除以往監(jiān)督的樞紐工程、堤防工程外，新增加了長距離引調(diào)水工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程、信息化工程的監(jiān)督。在監(jiān)督對象上，涵蓋了各種大壩類型、堤防工程以及隧洞、泵站、橋梁、建筑房屋、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備等多類項(xiàng)目，內(nèi)容更加全面。在監(jiān)督難點(diǎn)上，面臨著高壩施工、巖溶地帶隧洞開挖、高大跨橋施工、高邊坡開挖等多項(xiàng)重大施工技術(shù)難題，同時引調(diào)水工程和基礎(chǔ)設(shè)施工程大部分項(xiàng)目均地處山區(qū)，存在點(diǎn)多面廣，專業(yè)性強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)較多且分散、偏遠(yuǎn)，監(jiān)督環(huán)境條件艱苦。在監(jiān)督形式上，傳統(tǒng)意義上的注重實(shí)體工程質(zhì)量監(jiān)督逐步向注重質(zhì)量體系和規(guī)范質(zhì)量行為轉(zhuǎn)變，注重施工階段質(zhì)量監(jiān)督逐步向工程建設(shè)全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，注重事務(wù)性微觀監(jiān)督逐步向綜合性宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變，對監(jiān)督工作的形式轉(zhuǎn)變要求更高。長江流域的質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)因此更加艱巨，監(jiān)督挑戰(zhàn)空前巨大。

1.4 新時期質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展需求

與新時期長江流域監(jiān)督形勢相對應(yīng)的是，質(zhì)量監(jiān)督工作發(fā)展不充分、不平衡等問題凸顯，長江流域監(jiān)督管理存在幾個方面的突出問題，監(jiān)督工作亟待進(jìn)一步發(fā)展：一是體制機(jī)制要進(jìn)一步完善，新時期的監(jiān)督工作對人員數(shù)量、素質(zhì)的要求更高，急需新增一批具備綜合性、專業(yè)性的人才隊(duì)伍投入長江流域監(jiān)督崗位上來，同時制度也需要進(jìn)一步優(yōu)化以適應(yīng)新時期監(jiān)督工作的需要。二是工作方式要逐步創(chuàng)新，對不同類型的工程項(xiàng)目，采取有側(cè)重的方式監(jiān)管，實(shí)行質(zhì)量分類和差別化管理，做到因地制宜。三是監(jiān)管方式要與時俱進(jìn)，對線性工程要采取信息化手段開展監(jiān)控式管理，實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)督。

2 創(chuàng)新流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作思路

新時代長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)致力于不斷完善工作機(jī)制、不斷夯實(shí)質(zhì)量監(jiān)督保障能力、創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督工作思路，對參建各方質(zhì)量行為和工程實(shí)體質(zhì)量開展全面監(jiān)督檢查，督促參建各方建立健全質(zhì)量管理體系并保持有效運(yùn)行，保障流域內(nèi)重大水利工程建設(shè)的順利實(shí)施。

（1）健全質(zhì)量監(jiān)督工作制度。在新時期，質(zhì)量監(jiān)督工作制度需要進(jìn)一步優(yōu)化，以適應(yīng)新時期監(jiān)督工作的需要。長江流域應(yīng)通過深入開展《長江流域水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作檢查辦法研究》《長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作手冊》《長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃》等課題研究工作，及時將理論知識和實(shí)踐工作相結(jié)合，組織專家和人員研究編制長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作手冊和辦法，規(guī)范不同項(xiàng)目不同時間段的質(zhì)量檢查、巡查和抽檢的工作程序，從質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的辦理、對參建各方行為體系檢查、對工程實(shí)體的一般及抽樣性檢查工作出發(fā)，不斷細(xì)化各項(xiàng)工作過程質(zhì)量控制。明確長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作的組織形式、對象和范圍，進(jìn)一步引導(dǎo)、統(tǒng)一、規(guī)范長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作，為質(zhì)量監(jiān)督工作提供有力的制度保障。

（2）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)能力建設(shè)[3]。新時期的監(jiān)督工作對人員數(shù)量、素質(zhì)的要求更高，急需新增一批具備綜合性、專業(yè)性的人才隊(duì)伍投入長江流域監(jiān)督崗位上來，通過開辦一系列質(zhì)量監(jiān)督培訓(xùn)班加強(qiáng)對這類人員的教育，要求監(jiān)督人員熟練掌握有關(guān)政策、法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及混凝土結(jié)構(gòu)、金屬結(jié)構(gòu)、工程地質(zhì)等專業(yè)知識，組織各項(xiàng)專業(yè)齊備的專家巡查組開展巡查工作，并通過選擇合理的第三方抽檢機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督抽檢，逐步使監(jiān)督機(jī)構(gòu)數(shù)量、能力與新形勢下水利建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)，切實(shí)承擔(dān)起水利工程的質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，為長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作提供有力的組織保障。

（3）推進(jìn)新型質(zhì)量監(jiān)督模式。長江流域水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督具有很強(qiáng)的綜合性，需要注重參建各方健全質(zhì)量體系和規(guī)范質(zhì)量行為監(jiān)督、注重工程建設(shè)全過程監(jiān)督、注重綜合性宏觀監(jiān)督[4]。在長江流域推行質(zhì)量分類監(jiān)督及差別化監(jiān)督，做到因地制宜。對大型水利樞紐項(xiàng)目、長距離引調(diào)水工程等進(jìn)行重點(diǎn)駐站監(jiān)管，對堤防工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程等工程則采取巡回檢查的方式，合理優(yōu)化各項(xiàng)資源配置。并在此基礎(chǔ)上通過不斷加強(qiáng)對項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督形式研究，提出更為合理的質(zhì)量監(jiān)督模式。另外，新時期質(zhì)量監(jiān)督管理的方式方法也要不斷創(chuàng)新，如研究開發(fā)長江流域質(zhì)量監(jiān)督信息網(wǎng)建設(shè)、拓寬社會監(jiān)督渠道、強(qiáng)化流域內(nèi)“飛檢”措施、建立建設(shè)質(zhì)量評價及預(yù)警機(jī)制、實(shí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制等，為長江流域質(zhì)量監(jiān)督提供有力的方式方法保障。

（4）強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)督工作和社會公眾監(jiān)督。通過合理地借助外力，對部分中央投資、省際交界的流域內(nèi)重大水利工程項(xiàng)目尋求與水利部總站、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）中心站聯(lián)合建站，科學(xué)劃分各級質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)任事權(quán)，使各級質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)充分發(fā)揮，工作優(yōu)勢互補(bǔ)，共同監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、動態(tài)化監(jiān)督，有效保障流域內(nèi)質(zhì)量監(jiān)督水平。通過公布質(zhì)量監(jiān)督舉報電話和電子郵箱，要求參建各方在項(xiàng)目建設(shè)中設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任工作牌，及時將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的工程質(zhì)量問題多且屢查屢犯的典型單位及時反饋給建設(shè)行業(yè)主管部門信用平臺供公眾監(jiān)督，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用，提供有效的外力保障。

（5）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督信息化管理。監(jiān)管方式要與時俱進(jìn)，對工程項(xiàng)目采取信息化手段開展監(jiān)控式管理，實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)督。逐步推動流域內(nèi)水利工程建設(shè)實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感遙測監(jiān)控系統(tǒng)[5]、水利工程質(zhì)量監(jiān)督信息系統(tǒng)等信息化工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與水利部、各省水利工程質(zhì)量信息平臺的互聯(lián)互通和信息共享，按政務(wù)公開相關(guān)規(guī)定發(fā)布質(zhì)量信息。同時與已建成的“全國水利建設(shè)市場信用信息平臺”聯(lián)網(wǎng)，將檢查出的質(zhì)量問題納入各生產(chǎn)經(jīng)營單位信用信息系統(tǒng)，由質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與信用體系評價和管理，為長江流域質(zhì)量監(jiān)督提供信息化科技保障。

3 新時期長江流域建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作的思考

通過不斷創(chuàng)新工作思路和工作方式，能夠促進(jìn)新時代長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作不斷發(fā)展，但過去的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)也反映出監(jiān)督工作本身還面臨著一些實(shí)質(zhì)性問題：質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，性質(zhì)設(shè)置定位不清晰，監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位不明確、權(quán)責(zé)不對等，監(jiān)督信息化科技創(chuàng)新滯后，社會參與度不夠、輿論監(jiān)督不足等，這些問題在一定程度上仍然制約了長江流域質(zhì)量監(jiān)督工作的進(jìn)一步發(fā)展。因此，圍繞如何更加高效全面地開展水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用，值得思考。

（1）強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法屬性。強(qiáng)化執(zhí)法屬性是增強(qiáng)監(jiān)督工作強(qiáng)制性和權(quán)威性的必要手段，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中第四十八至五十條明確提出質(zhì)量監(jiān)督為執(zhí)法行為，水利部發(fā)布的《2010年公告第8號》執(zhí)法目錄表中明確了水利部權(quán)限內(nèi)包括“涉水產(chǎn)品質(zhì)量的項(xiàng)目”。目前流域機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督工作時缺乏效力，對于發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，除了責(zé)令改正或聯(lián)系地方水行政主管部門處理，缺少權(quán)威性的處理手段。合理賦予質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法性質(zhì)，為監(jiān)督管理人員辦理質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法證書，制訂頒布水利質(zhì)量監(jiān)督管理執(zhí)法管理辦法及處罰規(guī)定；或?qū)①|(zhì)量監(jiān)督管理執(zhí)法納入水政執(zhí)法范圍內(nèi)，制訂并頒布具體的執(zhí)法細(xì)則及處罰規(guī)定，從而明確行政執(zhí)法權(quán)，對所有監(jiān)督檢查后發(fā)現(xiàn)的問題，能及時促進(jìn)各參建單位在有效時間內(nèi)整改完成，保證質(zhì)量監(jiān)督工作的合理性和權(quán)威性，從根本上制約不規(guī)范質(zhì)量行為的發(fā)生。

（2）推進(jìn)流域質(zhì)量監(jiān)督管理科技創(chuàng)新。加快推進(jìn)水利工程質(zhì)量管理信息化建設(shè)，圍繞智慧水利建設(shè)，推動信息化、大數(shù)據(jù)化等和質(zhì)量監(jiān)督工作相結(jié)合，建立集合各水利生產(chǎn)經(jīng)營單位工程概況信息、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理、項(xiàng)目劃分、質(zhì)量評定和驗(yàn)收資料備案、質(zhì)量行為以及實(shí)體檢查意見和記錄、質(zhì)量管理黑名單以及社會輿論監(jiān)督等于一體的流域綜合性質(zhì)量監(jiān)督管理信息平臺和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，利用信息化管理手段，共享并及時溝通、傳遞和處理行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督全部信息，并與當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)部門招投標(biāo)等現(xiàn)有系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，將質(zhì)量監(jiān)督情況及時反饋市場，對市場招投標(biāo)給予信息支持，對相應(yīng)企業(yè)招投標(biāo)加分或減分，提高質(zhì)量監(jiān)督管理效率，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用。

（3）有效發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用。在流域各所監(jiān)工程工地現(xiàn)場設(shè)置舉報箱、舉報電話和舉報辦郵箱，及時將舉報的相關(guān)問題通過信息平臺發(fā)布，自覺接受社會公眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，及時在工程項(xiàng)目現(xiàn)場反饋，通過設(shè)置公告信息電子公示牌將發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)布曝光，征求工程各有關(guān)職工群眾員意見。健全新聞媒體和社會公眾廣泛參與的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。不斷擴(kuò)大新聞媒體輿論監(jiān)督的公眾參與范圍，方便社會公眾了解水利工程質(zhì)量監(jiān)督的具體情況，并參與監(jiān)督。引導(dǎo)加強(qiáng)水利行業(yè)企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督，保障職工群眾對質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)，鼓勵職工群眾監(jiān)督舉報各類質(zhì)量、安全隱患。注重總結(jié)推廣其他地區(qū)和單位加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，提高監(jiān)督實(shí)效。

（4）合理建立水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督與市場之間的紐帶關(guān)系。水利作為“國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展”的重要基礎(chǔ)和保障，是現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性。這種性質(zhì)確定了水利離不開政府的主導(dǎo)，為激發(fā)水利事業(yè)發(fā)展與市場化的關(guān)系，進(jìn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，需堅(jiān)持政府主導(dǎo)辦水利，合理劃分中央與地方事權(quán)，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場機(jī)制作用。

水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督作為水行政主管部門的一項(xiàng)法定職責(zé)，強(qiáng)化水利工程質(zhì)量與市場監(jiān)管，是法律規(guī)范確定的工程建設(shè)領(lǐng)域中的一項(xiàng)基本制度，是政府對水利工程建設(shè)環(huán)境進(jìn)行行政監(jiān)管的一項(xiàng)手段，同樣需形成水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督對水利建設(shè)發(fā)展的倒逼機(jī)制，令建設(shè)主體在水利事業(yè)建設(shè)發(fā)展過程中自覺認(rèn)識到質(zhì)量工作的重要性，激發(fā)市場、社會的活力和創(chuàng)造力，進(jìn)一步提高質(zhì)量監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

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Abstract： Since the 19th CPC congress， water resource infrastructure development is given first and foremost piority in the national infrastructure network， the water sector development has entered into the New Era featured with development of major water projects for safeguarding national economy. A series of national and water policies show that the water conservancy project quality management is fundemental to ensure the steady development of water resources.This paper presents a systematical review of water project quality supervision experience in the Yangtze River Basin and discussions on how to improve water project quality supervision through institutional arrangements and innovations in quality supervision.

Key words： Water Conservancy Project； Quality Supervision； The Yangtze River Basin