巡察工作效能發(fā)揮的制約因素與提升路徑

呂超 婁義鵬

摘 要：巡察制度是十八大以來中央巡視監(jiān)督向基層縱深推進(jìn)的重要舉措，作為延伸監(jiān)督觸角、凈化政治生態(tài)的有力抓手，巡察工作意義重大。但巡察監(jiān)督還處在摸索前進(jìn)之中，當(dāng)前的巡察實踐在制度構(gòu)建、組織體系、工作機制、成果運用等方面仍存在缺失或不足，制約了巡察工作的開展，影響了巡察工作的實效。應(yīng)當(dāng)通過完善責(zé)任體制、加強制度和組織建設(shè)、努力拓展新思維、健全成果運用機制等方式進(jìn)一步提升巡察工作實效，促進(jìn)新時期巡察工作的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：巡察工作；實踐；提升；制約

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0014-08

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視、巡察監(jiān)督制度的產(chǎn)生是在汲取中國古代廉政文化營養(yǎng)的基礎(chǔ)上，將馬克思主義政黨監(jiān)督理論與我國黨的發(fā)展和建設(shè)實際緊密融合，是馬克思主義政黨監(jiān)督理論在中國的又一重要成果。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，巡察是指黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會按照黨內(nèi)各項法規(guī)的規(guī)定，借鑒巡視監(jiān)督的工作方式及經(jīng)驗，建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡行視察的監(jiān)督制度。①

一、巡察工作懲治和預(yù)防腐敗效能分析

習(xí)近平同志在十九大報告中指出：“巡視利劍作用彰顯，實現(xiàn)中央和省級黨委巡視全覆蓋。堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎‘拍蠅‘獵狐，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。”[1]巡視監(jiān)督是經(jīng)過反復(fù)實踐證明并行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度，是全面從嚴(yán)治黨的重要制度保障。巡察制度實質(zhì)上是由巡視監(jiān)督制度啟發(fā)、衍生而來，是巡視監(jiān)督制度在市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）的延伸和補充。黨的工作最堅實的力量在基層，最突出的問題和矛盾也在基層，而基層組織正是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。因此，建立市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）黨委巡察制度，填補了省級以下巡視監(jiān)督的空白，讓黨內(nèi)監(jiān)督無死角，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。從巡察監(jiān)督的實踐來看，形成巡視巡察上下聯(lián)動新格局，對全面從嚴(yán)治黨向基層延伸打通“最后一公里”起到了重要作用。因此，黨的十九大站在政治和全局的高度，對深化巡視巡察作出重大部署：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”。

截至2017年5月底，31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均部署開展巡察工作，15個副省級城市全部建立巡察制度，336個市（地、州、盟）、2483個縣（市、區(qū)、旗）開展巡察工作。共巡察黨組織14.4萬個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委2.3萬個、占全國總數(shù)57.9%，村（社區(qū)）黨支部8.2萬個、占全國總數(shù)12%。黨的十八大以來，市縣巡察向被巡察黨組織反饋問題33.2萬個，提出需立行立改問題9.2萬條，移交被巡察黨組織所管理干部問題線索6.5萬個，向市縣黨委相關(guān)職能部門提出意見建議6.1萬個。[2]巡察監(jiān)督利劍作用初顯成效，全國協(xié)調(diào)發(fā)展、同步規(guī)范、互為補充的巡視巡察監(jiān)督立體網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)初步形成。

在巡察監(jiān)督定位上，各地立足于政治巡察，將基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”作為巡察重點，圍繞加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個根本，重點發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題[3]；緊盯違反八項規(guī)定、“四風(fēng)”以及選人用人上的不正之風(fēng)；嚴(yán)查對“五位一體”“四個全面”的貫徹落實情況；督促“關(guān)鍵少數(shù)”的主體責(zé)任；突出將政治腐敗與經(jīng)濟腐敗并重的巡察方向。在組織上，通過成立巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室、建立巡察人才庫、出臺巡察工作實施辦法等方式組建巡察機構(gòu)，探索建立巡察制度，增強了巡察工作的規(guī)范性。在方式上，在借鑒巡視監(jiān)督經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際探索巡察新措施。在方式方法上，除了常規(guī)的受理信訪舉報、設(shè)立電子信箱、走訪調(diào)研、個別談話、座談等形式外，還進(jìn)行了巡察新方式探索，采取了常規(guī)巡察、交叉巡察、專項巡察等方式，著力發(fā)現(xiàn)深層次問題。在導(dǎo)向上，各地逐步將巡察工作向解決群眾反映最強烈、矛盾最突出的問題聚焦，突出問題導(dǎo)向。除了緊盯政治、組織、群眾、工作、生活紀(jì)律外，還將侵害群眾利益、民生熱點、基層“微腐敗”、扶貧攻堅等內(nèi)容納入巡察監(jiān)督內(nèi)容。各地主要圍繞土地出讓、財政專項資金、扶貧民生項目、惠民工程等人民群眾關(guān)心的問題實施重點巡察，發(fā)現(xiàn)并懲治了一批“微腐敗”官員。十八大以來，各地普遍將中央扶貧攻堅戰(zhàn)略決策部署落實情況作為巡察監(jiān)督的重要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)并解決了一批扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問題，共處理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部9000余名；巡察發(fā)現(xiàn)和推動解決了一批惠民惠農(nóng)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問題，2.2萬名黨員干部受到處分；市縣巡察發(fā)現(xiàn)并推動解決一大批“微腐敗”“小官大貪”“雁過拔毛”等突出問題，處分鄉(xiāng)科級及以下黨員干部4100余人、村居兩委班子成員1.16萬人。[2]

黨的十八大以來，各市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）黨委提高政治站位，把握了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的整體態(tài)勢，通過深化政治巡察，發(fā)揮政治“顯微鏡”和“探照燈”作用，激活了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的神經(jīng)末梢，推動了懲治和預(yù)防腐敗體系向縱深推進(jìn)，凈化了干部隊伍的選人用人環(huán)境 ，解決了一大批群眾反映強烈的問題[4]，增強了人民群眾獲得感，密切了黨群干群關(guān)系，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前制約巡察工作效能發(fā)揮的因素

作為延伸監(jiān)督觸角、凈化政治生態(tài)的重要抓手，巡察工作意義重大。但巡察監(jiān)督全面推進(jìn)還處在摸索前進(jìn)之中，當(dāng)前巡察監(jiān)督工作實踐中仍存在監(jiān)督定位不準(zhǔn)確、組織和制度建設(shè)不完善、工作方式缺乏創(chuàng)新、外部制約因素多、巡察整改落實不到位、巡察成果沒有得到充分運用等問題，影響了巡察工作的深入開展，制約了巡察監(jiān)督實效。

（一）制度化、規(guī)范化建設(shè)水平制約巡察工作效率

建立健全巡察制度機制框架體系是推進(jìn)巡察工作沿著制度化、規(guī)范化軌道運行的重要保障。由于基層巡察的實踐經(jīng)驗有待豐富，對巡察工作組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、隊伍建設(shè)、工作程序、組織紀(jì)律、工作考核、成果運用等方面的制度建設(shè)仍然處于探索階段。很多制度僅是對中央巡視制度的照搬照抄，在工作制度方面還存在一些亟待探索和解決的問題。基層巡察制度設(shè)計往往由地方政府根據(jù)省級巡視工作實施辦法文件中的相關(guān)規(guī)定及借鑒中央和省區(qū)市巡視制度整合而成，各省出臺的巡察工作辦法或意見多為指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件，對于基礎(chǔ)的具體巡察工作仍然缺乏全面、規(guī)范、系統(tǒng)的制度建構(gòu)。在部門定位、職權(quán)設(shè)定、制度構(gòu)成等方面欠缺權(quán)威法律依據(jù)，其合理性也大打折扣。目前，基層巡察制度在全國來看，并無統(tǒng)一的制度規(guī)范和實施細(xì)則，“相對于中央和省區(qū)市的巡視制度較不完善，巡視巡察系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)部分設(shè)置相對較弱，已經(jīng)造成系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)失調(diào)，制度的適應(yīng)性、獲取環(huán)境資源的能力有待提升，進(jìn)而導(dǎo)致其資源分配、動員能力及目標(biāo)協(xié)同等方面的功能需求無法得到較好滿足。這很容易導(dǎo)致各基層巡察部門各自為政、失于統(tǒng)籌，并且基層巡察的權(quán)威性會被削弱，從而導(dǎo)致整體反腐效率下降”[5]。

（二）組織建設(shè)水平制約巡察工作有力開展

巡察監(jiān)督工作往往要由多部門橫向縱向協(xié)作完成，目前各地對巡察工作的管理認(rèn)識不一，導(dǎo)致巡察工作一直處于紀(jì)委主抓的狀態(tài)。但紀(jì)委在巡察工作中一般只是發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和工作方式指導(dǎo)的作用，巡察辦不是紀(jì)委的組成部門，在工作支持上會因人員、經(jīng)費保障等問題趨于弱化，同時容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、管理不到位、決策越位等問題。巡察工作往往工作時間長、工作任務(wù)繁重，但目前尚未建立對巡察工作人員的激勵保障機制，巡察工作人員還可能因長期不在原單位工作影響其個人的發(fā)展，或擔(dān)心在巡察工作中得罪人后由于千絲萬縷的地方性人際關(guān)系，回到原單位后被打壓或閑置，以上這些原因?qū)е铝顺檎{(diào)巡察人員參與工作的意愿不強、工作積極性不高等問題。巡察組的組建均采取專兼職相結(jié)合的辦法，需要很多財務(wù)、審計等具有專業(yè)知識的人員參與，由于抽調(diào)人數(shù)較多，抽調(diào)人員的工作能力無法得到充分保障。此外，抽調(diào)的人員一般都缺乏巡察工作的實踐，對于巡察監(jiān)督過程中的嚴(yán)肅與嚴(yán)格缺乏充分認(rèn)知。部分巡察人員除了巡察工作還要兼顧其本職工作，使他們不能將所有精力集中在巡察工作中，巡察組對其不具有原單位的約束力，在分工和配合上存在一些問題，而這些也恰恰是造成巡察工作隊伍管理難的主要原因。巡察監(jiān)督工作是一項政治性和專業(yè)性都非常高的工作，對工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都有很高的要求。作為一項剛剛起步的工作，必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是組建一支素質(zhì)良好的巡察隊伍的必要條件，但目前大多數(shù)地方都缺乏有效的巡察隊伍培訓(xùn)機制。當(dāng)前的學(xué)習(xí)模式只是開會短時學(xué)、巡察開展中實踐學(xué)、個人臨時自學(xué)，如此簡單的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)根本無法滿足繁重復(fù)雜的監(jiān)督工作要求。

（三）工作機制創(chuàng)新水平制約巡察深度

中國是由人情關(guān)系編織起來的“熟人社會”，區(qū)縣地域是中國“熟人社會”的典型，巡察人員與被巡察對象之間因地緣關(guān)系或多或少地有著牽連。一是部分區(qū)縣在血緣、地緣、業(yè)緣、婚姻等紐帶下形成了地緣性政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種盤根錯節(jié)的社會關(guān)系讓巡察人員常常面臨各種各樣的“人情”壓力，導(dǎo)致他們?nèi)菀桩a(chǎn)生顧慮。二是群眾在協(xié)助巡察工作時也不愿積極配合，擔(dān)心巡察人員與被巡察對象之間通風(fēng)報信，群眾這種對巡察組不信任的社會心理，也起源于地域性社會關(guān)系，對巡察工作的開展形成了干擾。當(dāng)前巡察工作大量借鑒巡視的工作方法，而實踐證明巡視中很多有用的工作方法是不能滿足基層巡察工作的實際需要的，巡視工作方法在巡察實踐中作用并不明顯。巡察的對象是縣級單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，每個被巡察的對象職能不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的具體情況也各有差異，按照巡視的方法開展巡察，往往只是把程序走完，不能深入地發(fā)現(xiàn)被巡察對象的真實情況，深層次信息挖掘不夠。有的地區(qū)在一段時間內(nèi)實行巡察組長固定的方法，同時將被巡察的對象固定于轄區(qū)內(nèi)特定的區(qū)域與相對固定的時間內(nèi)，形成了被巡察對象學(xué)會揣摩巡察組意圖的狀況，不利于巡察目的的實現(xiàn)。由于巡察工作面對的社會關(guān)系更為復(fù)雜，基層單位工作相對缺乏規(guī)范性，因而巡視中采取的個別談話、會議記錄查閱、函詢了解、征求他人意見、問卷式調(diào)查等方式在巡察中實操性不強。當(dāng)前巡察工作主要依靠電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳渠道，但許多農(nóng)村地區(qū)的交通和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍較落后，群眾對微信、微博、電子郵箱這種現(xiàn)代自媒體的運用能力較低，對政府機關(guān)網(wǎng)站關(guān)注度不高，導(dǎo)致群眾對巡察監(jiān)督的知曉途徑不暢，難以形成群眾積極參與的凝聚力，這在一定程度上也對巡察工作深入鄉(xiāng)村、社區(qū)發(fā)現(xiàn)問題、獲得線索形成制約。

（四）成果運用機制水平制約巡察效能

巡察監(jiān)督的核心在于對發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，巡視小組不查辦案件，只有了解權(quán)，沒有處理權(quán)。同樣，巡察工作組也沒有監(jiān)督整改效果的權(quán)力。因此，當(dāng)前巡察工作目光多數(shù)聚焦于問題發(fā)現(xiàn)階段，問題反饋后的整改環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)疲軟現(xiàn)象。截止2017年5月，市縣巡察向被巡察黨組織反饋問題整改辦結(jié)率為84%，移交被巡察黨組織所管理干部問題線索整改辦結(jié)率為75%，向市縣黨委相關(guān)職能部門提出意見建議整改辦結(jié)率為85%。[2]有的整改對象缺乏主動積極的整改意識，沒有真正地抓好落實整改工作，缺乏刀刃向內(nèi)的決心，存在整改推進(jìn)慢、專項整改治理緩、整改態(tài)度浮等現(xiàn)象。有的被巡察對象沒有建立有效的整改措施，有的整改措施不具有解決問題的針對性，形式主義之風(fēng)嚴(yán)重，并未找準(zhǔn)解決問題的關(guān)鍵路徑，實操性不強。有的巡察對象沒有結(jié)合反饋的問題研究切實可行的解決方案，僅停留于簡單的問題整改。對于那些帶有歷史性復(fù)雜性的長時間存在的問題缺乏深層次整改措施，導(dǎo)致出現(xiàn)“疑難雜癥不除，小病纏身不斷”的現(xiàn)象。而巡察成果運用具有重要意義，巡察組進(jìn)駐某個地區(qū)或某個單位后，通常都會用較長的一段時間，針對各地區(qū)各部門的扶貧攻堅、工程建設(shè)、行政審批、專項資金等各種事項進(jìn)行巡察，是對巡察的地區(qū)和部門一次全方位、多角度的“大體檢”。有病治病，無病強身，巡察既是一次看病抓藥的機會，也是一次成績展示的機會。巡察成果是一次寶貴而又客觀的評價，對被巡察的對象而言，完全可以將這筆寶貴的綜合診斷結(jié)論運用于管理創(chuàng)新、干部考核任用、規(guī)范化建設(shè)等事項中。目前，市縣一級沒有具體制定巡察成果運用及其保障的相關(guān)實施辦法，尚未對巡察成果運用轉(zhuǎn)化的產(chǎn)生方式、運用程序、評估反饋、保障機制進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，導(dǎo)致巡察成果資源多處于浪費閑置的境地。

三、進(jìn)一步提升巡察工作效能的路徑

巡察是黨內(nèi)巡視制度的重要組成部分，巡察制度的頂層設(shè)計與優(yōu)化完善不僅關(guān)乎基層的黨建與反腐形勢，更關(guān)系到巡視工作的整體實效與我國反腐工作的進(jìn)展。由于巡察工作的理論制度尚處于初創(chuàng)探索階段，具有較大發(fā)展和提升的空間，可以通過完善責(zé)任體制、加強制度建設(shè)、隊伍建設(shè)、創(chuàng)新巡察工作方法、加強巡察成果運用等方式促進(jìn)新時期推動巡察制度的發(fā)展和完善，提高巡察工作科學(xué)化水平和適應(yīng)復(fù)雜基層工作環(huán)境的能力，推動巡察工作向縱深發(fā)展，全面提升巡察工作實效。

（一）完善責(zé)任體制和制度建設(shè)，提升巡察工作整體效能

建立巡察制度是落實管黨治黨，推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要舉措。巡察是巡視工作的縱深發(fā)展，必須緊跟中央和省委部署，按照政治巡視的要求來定位巡察工作，督促“關(guān)鍵少數(shù)”，把黨中央賦予的責(zé)任落實到具體的巡察工作中。巡察監(jiān)督由于沒有先例可循，一直在摸索中前進(jìn)，雖然地方黨委在步子上還不夠快，但地方黨委始終是巡察監(jiān)督的司令部，書記就是巡察監(jiān)督工作的第一責(zé)任人。因此，強化地方黨委的主體責(zé)任是開展好巡察監(jiān)督的關(guān)鍵。巡察監(jiān)督是地方黨委做好政治生態(tài)“護林員”的重要抓手，需堅定巡察監(jiān)督是政治監(jiān)督的意識，深刻認(rèn)識“四種形態(tài)”的內(nèi)涵，建立健全各項巡察機制，切實推進(jìn)巡察監(jiān)督工作。各級黨委應(yīng)著力完善基層巡察的工作制度建設(shè)，根據(jù)本地巡察工作的具體實際，參照省級巡視工作實施辦法，規(guī)定并細(xì)化各級基層巡察制度的制度定位、權(quán)責(zé)規(guī)定、工作重點、制度構(gòu)成及相關(guān)保障，明確各級巡察工作的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、配套機制及巡察范圍、內(nèi)容、工作方式 、權(quán)限程序等制度，形成分工合理的權(quán)責(zé)體系和基層巡察實際的工作程序，為巡察工作提供價值引導(dǎo)和根本遵循。

（二）努力拓展新思維，提升巡察工作科學(xué)化水平

1.完善聯(lián)動監(jiān)督機制構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局。當(dāng)前各地主要以各市（地、州、盟）級黨委安排部署巡察工作為主，推動各縣（市、區(qū)、旗）開展巡察工作，對職能部門的巡察由本市（地、州、盟）黨委自行組織開展。建議省級巡視機構(gòu)應(yīng)加大統(tǒng)一安排的力度：一是可以安排各市（地、州、盟）異地巡察或交叉巡察。二是巡視巡察共同發(fā)力，可以由上而下建立省級、各市（地、州、盟）、各縣（市、區(qū)、旗）上下聯(lián)動對某個系統(tǒng)同時開展巡視、巡察、監(jiān)督。三是在各縣（市、區(qū)、旗）的巡察可由各市（地、州、盟）級和本級以上下共同巡察、異地交叉巡察或異地相互巡察等方式開展，這樣可以破解縣域“熟人社會”對巡察工作帶來的人情關(guān)系干擾。通過建立健全聯(lián)動機制，實現(xiàn)巡視、巡察上下左右互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局，并將這一機制運用于專項巡察、常規(guī)巡察、交叉巡察、回訪式巡察、機動式巡察中。

2.運用數(shù)據(jù)庫技術(shù)高效整合巡察資源。擁有規(guī)范全面的數(shù)據(jù)是干好巡察工作的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性直接關(guān)系到中央、省委、省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對巡察工作態(tài)勢的正確研判和統(tǒng)籌謀劃。巡察數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時性和完整性，對推動高效精準(zhǔn)的巡察與節(jié)約巡察資源具有重要作用。目前巡察數(shù)據(jù)在統(tǒng)計口徑、數(shù)據(jù)采集范圍、采集方法上還存在一些問題，導(dǎo)致出現(xiàn)數(shù)據(jù)沖突、數(shù)據(jù)漏報、少報、多報等現(xiàn)象，造成源頭巡察數(shù)據(jù)可信度降低，不能快速反映巡察工作情況，可供各級黨委、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)決策的工具性價值不強。因此，應(yīng)當(dāng)積極探索大數(shù)據(jù)理論和技術(shù)在巡察工作中的實踐運用，以問題的重要性作為量化標(biāo)準(zhǔn)，對省級巡視發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)和其他部門（如：審計、財政、紀(jì)檢、檢察）等發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)據(jù)進(jìn)行分門別類的統(tǒng)一歸類，建立若干巡察參照標(biāo)準(zhǔn)匯總成數(shù)據(jù)，主要圍繞重點人、重點事件和重點問題建立數(shù)據(jù)庫以及黨組織和黨員干部在作風(fēng)、紀(jì)律、資金、項目、選人用人等方面的突出問題建立數(shù)據(jù)庫（見表1）。

通過建立以現(xiàn)代數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)的巡察反腐大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)字巡察，逐漸探索出對黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是針對“一把手”的監(jiān)督模式；根據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)，集中凸顯群眾反映強烈的問題、區(qū)域性共性問題、多種違紀(jì)違法集一人問題；對重要崗位或擬提拔使用的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政情況形成數(shù)據(jù)參考；對“四資一項目”（即資金管理、資產(chǎn)處置、資源配備、資本配置和項目建設(shè)）等重點問題形成巡察精準(zhǔn)發(fā)力，為領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的巡察決策提供重要參考。

3.立足基層力量推動巡察監(jiān)督縱深開展。很多重要的工作都在基層，巡察監(jiān)督的重點和力量應(yīng)向基層延伸，以損害群眾利益的各種問題為巡察導(dǎo)向，通過巡察基層存在的問題，逆向厘清上級歸口單位或領(lǐng)導(dǎo)干部的問題。通過基層的巡察延伸到村級，以“一村五問”（即問黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)、扶貧和信訪）從中發(fā)現(xiàn)損害群眾利益的線索，通過對個性問題的挖掘，發(fā)現(xiàn)共性問題，讓涉及違紀(jì)問題的人和事無處藏身。

（三）加強組織建設(shè)，提升巡察工作保障能力

1.建立獨立編制的巡察機構(gòu)。目前，僅有少數(shù)省份已成立獨立的具有機構(gòu)編制的巡察機構(gòu)，巡察辦大部分仍放在紀(jì)委代為管理，按照“監(jiān)審分離”的理論邏輯，建議將巡察辦作為獨立的機構(gòu)編制單位設(shè)立，直接對同級黨委負(fù)責(zé)，管理巡察人員人才庫，專司巡察監(jiān)督工作。在此基礎(chǔ)上，實行縣（市、區(qū)、旗）級巡察機構(gòu)由上一級巡察機構(gòu)垂直管理的辦法，將涉及縣（市、區(qū)、旗）巡察機構(gòu)的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一歸口到上一級巡察機構(gòu)管理，最大化地避免縣域“熟人社會”人際關(guān)系對巡察工作的影響。

2.制定靈活機動的巡察隊伍組建機制。通過建立健全靈活機動的巡察隊伍組建機制，組建巡察組長庫、巡察專家人才庫、巡察業(yè)務(wù)骨干人才庫。在巡查隊伍組建過程中，要實現(xiàn)“三個不固定”，即巡察組組長、巡察業(yè)務(wù)專家、巡察業(yè)務(wù)骨干不固定；巡察的地區(qū)和單位不固定；巡察組與巡視對象的關(guān)系不固定。所有的巡察工作人員均采取臨時隨機產(chǎn)生的辦法，對巡察組的所有工作人員均實行一次巡察一次授權(quán)的組建方案，有力避免地方復(fù)雜人際關(guān)系產(chǎn)生的外界干擾和利益交換。

3.完善巡察人員管理、考評、培訓(xùn)機制。巡察人員是巡察制度的實際執(zhí)行者，他們的素質(zhì)和能力直接決定了巡察的水平和效果。建立健全巡察人員選拔用人科學(xué)合理的考評機制，是巡察監(jiān)督工作發(fā)展的實際需要。在選人上，列寧曾經(jīng)對如何挑選國家監(jiān)察人員問題上草擬了四個標(biāo)準(zhǔn)：“第一，必須由幾個共產(chǎn)黨員介紹；第二，必須通過國家機關(guān)知識的考試；第三，必須通過國家機關(guān)基本理論、行政管理和公文處理等基本知識的考試；第四，必須同中央監(jiān)察委員和本院秘書處配合工作，使他們能夠信賴整個機關(guān)的全部工作”[6]。以此為鑒，我們的巡察工作人員要有忠誠于黨的事業(yè)的自治性、要有干好巡察工作的知識和技能保障、要有善于處理巡察工作關(guān)系的能力、要有選拔巡察人員的途徑。列寧的這一理論為我們建立巡察人員選人用人考評機制提供了重要的理論參照?？荚u機制可對巡察人員在工作中的實績進(jìn)行量化考核，通過考核讓巡察人員能夠像在原單位一樣享受榮譽和物質(zhì)上的鼓勵，作為其晉升、提拔的依據(jù)；同時也可以相應(yīng)作為對于那些在巡察工作中政治性不強、積極性不高、不安心巡察工作的人員實施懲處和調(diào)離巡察崗位的依據(jù)。為了維護巡察隊伍的良好形象，巡察組也要加強黨建工作，建議把“黨支部建在組上”，不斷強化責(zé)任意識和政治意識。

巡察監(jiān)督對工作人員的政治性、技術(shù)性、專業(yè)性都有較高要求，因此建立巡察監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制，對巡察工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，打造一支政治性強、業(yè)務(wù)精湛的巡察隊伍是保障巡察監(jiān)督順利推進(jìn)的關(guān)鍵。根據(jù)巡察監(jiān)督工作的需要，采取形式多樣靈活的辦法進(jìn)行培訓(xùn)，可以到其他地區(qū)考察學(xué)習(xí)，交流先進(jìn)經(jīng)驗，也可單獨組織巡察業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，還可將巡察人員與紀(jì)檢干部一起培訓(xùn)。

（四）健全巡察成果運用機制，提升巡察工作效能

巡察監(jiān)督的成果是一筆寶貴的資源，但從基層巡察的實際情況來看，當(dāng)前各地尚未建立巡察成果的決策咨詢參考機制，巡察成果沒有得到全面充分地運用。

1.建立健全巡察整改責(zé)任機制。巡察監(jiān)督要將發(fā)現(xiàn)的問題督促落實到位，才能真正體現(xiàn)巡察的意義。巡察機構(gòu)要建立整改落實責(zé)任制度，明確被巡察對象的黨組織書記等“關(guān)鍵少數(shù)”的第一責(zé)任，將整改落實的情況及整改效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)。同時，要督促被巡察單位建立問題針對性較強的整改措施，以實現(xiàn)長效治理。在通過明確“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部整改落實責(zé)任的基礎(chǔ)上，巡察機構(gòu)要根據(jù)被巡察對象所制定的整改措施強化整改監(jiān)督，根據(jù)臺賬梳理的問題嚴(yán)格按照整改時限，整改一項驗收一項，凡不按時限整改到位者將嚴(yán)肅問責(zé)。

2.建立健全巡察與辦案部門移送督導(dǎo)機制。在巡察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)構(gòu)成違紀(jì)違法的線索，要通過建立制度做到巡察機構(gòu)與紀(jì)檢、組織部門、檢察機關(guān)、公安機關(guān)等部門無縫對接，保證每條違紀(jì)違法線索均要有結(jié)論，并對移送的違紀(jì)違法線索按照相關(guān)紀(jì)律和刑事訴訟的程序進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)。各辦案部門也要根據(jù)案件的程序進(jìn)展情況適時報送巡察機構(gòu)備案，保證巡察成果落到實處。

3.建立巡察成果決策咨詢參考制度。每一次巡察都會發(fā)現(xiàn)一些問題，這些問題是被巡察的地區(qū)和部門的癥結(jié)所在，對巡察成果進(jìn)行分析研判并形成若干專題性決策咨詢報告，可以作為被巡察地區(qū)和部門的決策咨詢參考。建立市縣巡察制度是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重大創(chuàng)新舉措，巡察制度的實施有利于拓寬監(jiān)督渠道，打通黨內(nèi)監(jiān)督“最后一公里”，解決群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，提升群眾在正風(fēng)反腐中的獲得感。但目前巡察監(jiān)督工作開展時間較短，在制度構(gòu)建、組織體系、工作機制、成果運用等方面仍處于探索階段，制約了巡察工作的開展，影響了巡察工作的實效。各地方應(yīng)按照中央的部署，在原有探索和經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，更加深入地開展巡察工作，推進(jìn)巡察向基層延伸，通過完善責(zé)任體制、加強制度和組織建設(shè)、努力拓展新思維、健全成果運用機制等方式，將實踐探索得來的經(jīng)驗固化為制度成果，進(jìn)一步推動巡察工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 列寧選集：第33卷[M].北京：人民出版社，1960：443-444.

責(zé)任編校 陳 瑤