基于定額標準強化事業(yè)單位預算管理的探討

覃宇玲

【摘 要】改革開放以來我國經濟得到了迅猛的發(fā)展，為保障各項事業(yè)健康發(fā)展，事業(yè)單位應積極探索科學的預算編制方法，從預算編制、預算執(zhí)行、預算評價等方面，加強預算的管理作用。文章通過對定額標準試行于事業(yè)單位預算管理的效果研究，指出了定額預算管理的重要性，強調以定額標準強化預算管理是更新預算編制方法的基礎與前提。同時分析了當前事業(yè)單位預算管理中存在的問題，最后針對存在問題提出了通過定額標準加強行政事業(yè)單位預算管理工作的對策。

【關鍵詞】定額標準；事業(yè)單位；預算管理；問題與對策

【中圖分類號】F810.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）09-0184-03

0 前言

加強和完善預算管理，使財政收入規(guī)范有據、支出公開透明，提高財政資金使用效率，改革完善預算管理，建立與實現現代化相適應的現代財政制度，是單位預算管理的“重頭戲”。隨著事業(yè)單位改革的范圍越來越廣，對其體制的改革勢在必行。其中預算管理的工作也迎來了新的挑戰(zhàn)與機遇。試行以定額標準來強化預算編制有著以下優(yōu)勢，一是目前一般單位預算審批涉及的范圍非常廣，歷史遺留問題也非常的突出，導致工作量很大，以定額編制預算，可以有效約束預算外支出；二是通過定額標準可以有效地清查自身存在的問題，從而提高預算資金的利用率。

1 定額標準對事業(yè)單位預算審批管理的效果研究

財稅體制的改革，事業(yè)單位財政預算管理制度逐步規(guī)范，預決算公開化水平和透明度日益提高，預算編審質量有所提升。在全面深化改革的進程中，必須進一步改進預算管理，最大限度地適應經濟、社會的發(fā)展需要。需要財務人員創(chuàng)新思路，自上而下地設定預算定額標準來提高預算編制質量，保證預算執(zhí)行不偏離年初預算，有利于項目成本、預決算公開化和透明度，通過定額標準來改進和完善預算管理。實行定額標準，單位的各項項目支出的預算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)管就有了細化和量化依據，才能根本解決預算與實踐不相符的問題。

實行定額標準是一個新概念，對于一般性單位開展預算來說是一項創(chuàng)新工作，只有一些案例借鑒，無先例可循，工作千頭萬緒，難度較大。這幾年在一些大型項目預算管理實踐中探索試行了以定額標準做預算編制，起到了強化前期工作深度、事前有效控制項目進度、提高資金使用效率的實效。在一些部門預算列表中，經常會看到有“其他支出”這個預算項目，且項下數額巨大，在常規(guī)項目預算中尤為明顯，甚至能占本級預算支出的40%左右?？梢娔承╊A算部門花錢的“靈活”性很強。因此，對于基本支出應采用定額標準做預算，以事定費，定項定額補助，按經費定額表將年度支出預算編入部門預算；對于項目支出，在合理立項，通過評審后亦可按項目編報流程將項目支出納入年度預算；剩下突發(fā)和不可預估的，才能在“其他”項目中列報。這樣就能遏制“其他支出”項目的隱身衣效果，杜絕“三公經費”浪費及介于“消費”和“浪費”之間的灰色支出。同時，在預算管理過程中，讓年度預算資金在科目間正?！傲鬓D”，可以有效制止“亂花錢”的行為發(fā)生。例如在實踐中，為管理好學校助學資金，財務部門編制了《學校學生助學金項目財政補助資金標準》（簡稱《標準》），針對學校助學活動中國家財政資金年度撥付額度固定、上級補助與企業(yè)贊助相結合的特點，《標準》中設定項目規(guī)模、資助人數、資助內容控制的建議性指標，同時確立按項目實際需求兼顧具體招生工作實際，進行統一補助資金分配的方式。實施中，助學資金體現了公平原則，并引導校方根據《標準》，從學生實際需要出發(fā)科學合理配套資金。此《標準》已成為學校助學金項目的一個較好案例，該種方法已試行運用到其他科研項目的資金分配與使用當中，取得了合理控制財政投資規(guī)模，提升預算管理規(guī)范化水平的效果。

定額標準是項目支出預算管理的基石，一是可以更科學、更客觀、更系統地管好部門項目預算，切實提高自身財務管理的需要。由于財務管理在日常工作中占據著非常重要的地位，定額標準能夠對事業(yè)單位的預算審批管理工作進行科學指導。通過定額標準合理安排財政資金，并在管理過程和監(jiān)督環(huán)節(jié)等發(fā)揮引導和控制的作用，不但能夠有效地清查自身存在的問題，而且還可以降低不必要的成本支出，節(jié)約單位有限的資金。二是提高事業(yè)單位的服務意識。由于事業(yè)單位是服務窗口，民生問題無小事，預算公開是財務公開的重要內容，實現預算公開需要財政部門、預算單位各層面、多方位的共同努力，更需要以定額標準為基礎，編制科學、合理的項目支出預算，以提高公眾的知情權，監(jiān)督審計事業(yè)單位預算管理，這樣就可以保證合理利用財政資金，避免浪費。三是提高事業(yè)單位的績效。因為事業(yè)單位是不直接從事生產經營的，項目支出預算定額標準研究，必須充分吸收其他部門在行業(yè)管理中形成的合理標準，及時對本部門行業(yè)預算編制中不合理的內容進行修正，圍繞預算編制、預算執(zhí)行、職責履行和履職效益等方面開展部門整體支出績效評價，實現部門行業(yè)管理與財政預算管理的有機結合。

2 試行定額標準工作以前預算管理面臨的一些問題

2.1 預算編制不完整，內容編制不合理，資金使用超支浪費時有發(fā)生

首先是預算項目列表不全，預算執(zhí)行過程中項目資金追加調整頻繁、追加程序不規(guī)范、支出標準體系不健全、支出項目設置重復交叉，隨之也產生個別部門花錢大手大腳、互相攀比、鋪張浪費的現象。其次是收入項目不列或少列，上級撥付收入未列入預算，造成預決算差異較大；部分收入和支出游離在預算之外，存在收入未納入預算的問題，資金使用浪費嚴重，上述因素使得預算收入可人為調控。最后是故意隱瞞采購項目。在預算中故意未編制公開采購預算。主要是少部分預算單位對政府采購預算編制不重視，不上報政府采購范圍的項目；一些預算單位對政府采購政策不夠了解，漏報政府采購項目，容易產生財政資金閑置、浪費和效益低下。

2.2 單位預算編制過程粗放

編制過程就是采用打包編制，在編制部門的支出預算時，不考慮實際工作量差異，采用一把尺子量到底的辦法，打包安排，什么都往里面放，造成編制過程過于粗糙，必然導致預算執(zhí)行期間，出現超預算支出的嚴重現象；還有就是預算科目未細化。對科目細化分為類、款、項、目，支出按功能分類分為類、款、項，按經濟性質分類分為類、款，但是在收入編制過程中部分預算支出只列到“款”，沒有編制到“項”，基本不編到“目”一級；而且沒有明確到單位和項目[2]。

2.3 預算編制方法老舊，編制不科學，預算制定隨意性較大，沒有規(guī)范的流程

首先，編制方法缺乏科學發(fā)展觀念。目前大部分單位還是采用固定預算編制方法，未充分結合本單位預算年度的情況進行研判，僅在上一年度預算的基礎上進行微調[4]，由于受多年支出基數的影響，部門的支出預算基本上是在基數基礎上只能增加不能減少，舊的支出項目不減少，新的支出項目卻不斷增加，形成剛性支出的項目越來越多，而項目立項的合理性卻得不到保證，變相引發(fā)“年底突擊花錢”“分配不合理”的問題與現象，不利于財政資金結構的優(yōu)化。資金使用的整體效益難以得到提高。其次，定額標準的制定缺乏準確性、合理性，部分經費支出標準定額的測算方法，不能切合實際、及時調整，故不能真實反映出預算部門的實際支出情況，無法準確測定經費需求量。隨著近幾年物價上漲，部分單位公用經費定額標準已難以滿足實際需要，使預算在執(zhí)行過程中不但出現調整、追加頻繁的現象，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡問題。同時，因定額標準很少變動，而有些預算部門預算法定性意識較差，隨意性大，致使預算執(zhí)行結果與預算編制數偏差較大，失去了預算應有的作用。

2.4 小部門意識濃厚，整體預算管理意識不到位

由于參加預算管理的部門很多，因此在編制預算的過程中，往往重視了財務性指標的分解落實，卻疏忽了對業(yè)務部門的資本預算與業(yè)務預算的指導，各業(yè)務部門都是更多的考慮本部門的利益，常出現不嚴格按定額標準編制預算文件、擅自增減編制內容的問題，出現漏編子目、擅自提高定額標準等現象。編制預算時，總是想著為自己的部門爭取到更多的預算資金，常站在自身立場理解定額，對于有利自己的就多編，不利的就取消，隨意性很大。同時，業(yè)務部門對預算編制工作抱應付態(tài)度，覺得這是財務部門的工作，做出來的預算也只是向上級申請經費，除了基本支出、人員經費外，落在本部門的項目越多，肩上的擔子就越重，更由于在預算執(zhí)行過程中，預算管理的剛性作用日益顯著，使各業(yè)務部門感覺到約束，不能正確理解預算管理的重要性，最終導致了部門的預算與整體的預算缺口非常大。

2.5 預算管理人員素質不高，業(yè)務素質不強，缺乏學習動力，未能適應新經濟時代的要求

隨著新情況的出現，對預算編制的方式方法提出了新的要求，但是，部門的管理工作、思想教育和業(yè)務培訓都沒有及時跟上，不能適應市場經濟的發(fā)展。新的經濟業(yè)務大量出現，特別是新經濟時代的到來，對預算管理人員的業(yè)務水平提出更高的要求。有的預算人員創(chuàng)新意識不強，對開展定額預算編制工作認識不足，滿足現狀，開展預算管理工作時不夠大膽，盲從舊模式，沉溺于老辦法、老規(guī)矩，預算編制唯會計規(guī)則論，凡事找依據，等上面指示的消極工作態(tài)度，造成知識不夠全面，預算工作招法不多，不能將定額標準編制與部門實際有效結合，照抄照搬，習慣于憑老經驗辦事，滿足于運用簡單的直線思維來思考和解決問題的被動局面[3]。

3 通過定額標準加強行政事業(yè)單位預算管理工作的對策

3.1 建立健全的預算定額標準執(zhí)行的監(jiān)督管理機制

由于部門預算報表的內部審批過程沒有注重程序的要求，所以導致了預算管理審批工作的混亂。根據這個情況，需要明確預算編制的牽頭部門，從預算編制開始到預算實施過程進行指導和監(jiān)督，科學編制各項支出定額標準，并嚴格按批準執(zhí)行的標準編制預算。預算執(zhí)行過程中出現問題，應依據《預算法》進行追責，從而保證預算管理制度的權威性，同時防止在預算管理中利用漏洞來謀取私人利益的個人行為，最終促進行政事業(yè)單位預算管理審批的規(guī)范性。

3.2 提高以定額標準管理為核心的責任意識

對于預算管理工作人員來說，經常進行定額標準業(yè)務的培訓是非常有必要的。定額標準體系工作，需要在掌握大量基礎數據和資料的現有平臺上，積極引入科研機構和行業(yè)專家的力量，在理論研究方面建立良好的合作培訓關系。還要多方搜集國內外的研究成果和方法，特別是國外的先進研究方法和經驗，再結合本單位的定額標準體系建設，予以最大限度地吸收和運用，這可以從主觀層面上去建立起預算定額的標準意識。通過培訓，鍛煉出一只具備良好的政治素質，敬業(yè)愛崗，具備過硬的業(yè)務素質及較高管理水平的創(chuàng)新型會計預算隊伍。

3.3 努力提高定額標準的信息化建設，保障新經濟時代預算管理的要求

新經濟時代是互聯網的時代，隨著“互聯網+”概念的提出，互聯網技術更是在各行各業(yè)中異軍突起。預算數據信息聯通已經成為監(jiān)督預算編制的有效工具之一，將大數據分析方法運用到預算執(zhí)行審計中，通過財政聯網系統全面分析了預算編制及追加、預算執(zhí)行、預算結余結轉、專項資金分配及管理的基本情況。例如，深圳航空的大數據全預算就具有借鑒意義，深圳航空制定有全面的費用預算計劃及財務計劃，通過數據采集把預算體系為費用預算和財務預算，對工作中每一環(huán)節(jié)進行財務成本控制，確定一個標準來核定預算指標。定額數據標準以此模式來建設，可以對預算執(zhí)行過程實時監(jiān)控，把預算控制落實到各項工作之中，確保一切業(yè)務活動受控于大數據下的預算編制內，并對費用項目進行預警控制，達到事前、事中控制，事后考核評價的預算管理效果[4]。財務部門在內聯網中可以查到實際的費用支出水平及收入水平等基本數據，并與預算進行對比，找出差異原因，進而提高預算編制的合理性，也可以最大限度地減少由于預算編制漏洞而引起的預算超支情況的發(fā)生，從而使預算管理工作水平得到切實的提高。

4 結語

定額標準是編制預算的基礎。當前的項目支出預算編審體系中，部門編制預算可以直接使用或參考的定額標準十分匱乏，需要通過定額標準研究，進行項目分類、設定分項指標、量化支出標準，建立可參照或使用的預算編制技術依據，夯實部門編制預算的基礎[6]。針對事業(yè)財務預算單位存在的問題相對應的解決措施就是通過定額標準的運用，建立健全的監(jiān)督管理機制、強化工作人員預算管理工作的核心意識、制定科學合理的預算編制、努力提高預算管理人員的素質，以適應新經濟時代預算管理的要求。

參 考 文 獻

[1]張燦泉.試析行政事業(yè)單位預算管理存在的問題及完善對策[J].行政事業(yè)資產與財務，2016（21）.

[2]李加祥.行政事業(yè)單位預算管理面臨的困境及改善對策探析[J].財經界，2016（18）.

[3]匡洪瑤.試論事業(yè)單位預算管理面臨的問題及其策略[J].中國集體經濟，2016（27）.

[4]劉惠穎.行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題與對策研究[J].財會學習，2016（19）.

[5]段蕾.行政事業(yè)單位財務預算管理存在的問題及完善措施[J].行政事業(yè)資產與財務，2012（8）.

[6]國發(fā)〔2014〕45號，國務院關于深化預算管理制度改革的決定[S].

[責任編輯：高海明]