如何提升基層央行內(nèi)部審計(jì)第三道防線監(jiān)督效果

白露

[摘要]本文基于當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門的履職現(xiàn)狀，探討充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)第三道防線作用存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]人民銀行 風(fēng)險(xiǎn)管理 第三道防線 內(nèi)部審計(jì)

在依法治國及全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，基

層行內(nèi)部審計(jì)部門作為風(fēng)險(xiǎn)管理的第三道防線，在進(jìn)一步改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控、促進(jìn)依法高效履職方面面臨更大的壓力和更高的要求。近年來，人民銀行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度不斷加大，工作范圍不斷擴(kuò)展，審計(jì)成效逐步提升，為防范化解央行履職風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。然而，相對于進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、促進(jìn)央行安全健康履職的目標(biāo)和要求，基層行內(nèi)部審計(jì)在充分發(fā)揮第三道防線作用方面還存在一些問題和不足。

一、存在問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督：失位與缺位并存

作為第三道防線，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)對組織所有風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)實(shí)施獨(dú)立監(jiān)督。近年來，基層行內(nèi)部審計(jì)部門以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展審計(jì)，審計(jì)對象和范圍逐步覆蓋央行主要業(yè)務(wù)和職能部門。但是，與全面風(fēng)險(xiǎn)管理需要和審計(jì)全覆蓋要求相比，風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督還存在失位與缺位的現(xiàn)象。

一是失位現(xiàn)象。由于理念、認(rèn)識(shí)的相對滯后，內(nèi)部審計(jì)開展的風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督活動(dòng)主要以內(nèi)部控制審計(jì)或業(yè)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)為抓手，聚焦央行傳統(tǒng)和主營業(yè)務(wù)，著力查找內(nèi)控環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。而對人民銀行整體風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性缺乏關(guān)注，未從宏觀全局及體制機(jī)制層面探索影響央行風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，如有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的文化建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理體系和組織機(jī)構(gòu)的建立健全、風(fēng)險(xiǎn)管理信息溝通的效率效果、風(fēng)險(xiǎn)管理的整體有效性等，尚未納入審計(jì)范圍，反映出風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督的失位。

二是缺位現(xiàn)象。央行業(yè)務(wù)信息化進(jìn)程的加快使內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督面臨更大的挑戰(zhàn)。由于懂業(yè)務(wù)又懂信息技術(shù)的高層次人才匱乏，內(nèi)部審計(jì)信息技術(shù)審計(jì)模式和手段的落后，造成風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督的缺位。一方面，信息技術(shù)審計(jì)模式落后，信息技術(shù)審計(jì)與業(yè)務(wù)審計(jì)未有效結(jié)合，缺乏對信息系統(tǒng)可靠性、安全性與業(yè)務(wù)處理規(guī)范性、有效性關(guān)系的分析研究；另一方面，審計(jì)信息技術(shù)手段落后，對大數(shù)據(jù)、云服務(wù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)環(huán)境下的審計(jì)信息化研究滯后，且現(xiàn)有的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)系統(tǒng)、軟件在業(yè)務(wù)領(lǐng)域和審計(jì)人員中尚未得到普遍運(yùn)用，未能充分發(fā)揮信息技術(shù)深層挖掘、分析的效能，制約了第三道防線的監(jiān)督效果。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢：供給與需求不匹配

隨著工作質(zhì)量的提升和工作內(nèi)容的深化，內(nèi)部審計(jì)在治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制中的作用得到認(rèn)可，承擔(dān)的咨詢活動(dòng)越來越多。然而，與IIA準(zhǔn)則關(guān)于咨詢的定義及服務(wù)央行風(fēng)險(xiǎn)管理的需要相比，既存在過度提供咨詢的現(xiàn)象，也存在咨詢服務(wù)效能不足的問題，供給與需求不匹配。

一是過度提供咨詢。與“三道防線”理想模型相比，人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理第二道防線相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)缺失，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理的職責(zé)不清，而內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部監(jiān)督部門，承擔(dān)了本不應(yīng)承擔(dān)的工作。調(diào)查顯示，某人民銀行基層行內(nèi)部審計(jì)部門承擔(dān)了15項(xiàng)“類咨詢”的管理活動(dòng)，涉及9個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，占用工時(shí)共計(jì)107.5人/日/年。其中有9項(xiàng)直接參與一線風(fēng)險(xiǎn)控制操作，如發(fā)行庫檢查、國庫業(yè)務(wù)檢查、固定資產(chǎn)清查、人事考核競聘等；有6項(xiàng)直接參與二線風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督，如工會(huì)經(jīng)費(fèi)審查、科技安全檢查、大會(huì)計(jì)檢查等。內(nèi)部審計(jì)在上述工作中實(shí)質(zhì)介入了管理職責(zé)，過度提供了咨詢，既損害了內(nèi)部審計(jì)作為第三道防線的獨(dú)立性和客觀性，又占用了大量審計(jì)資源。

二是咨詢服務(wù)效能不足。由于工作能力和工作主動(dòng)性的欠缺，在真正可以發(fā)揮咨詢作用的領(lǐng)域，基層行內(nèi)部審計(jì)作為第三道防線的服務(wù)效能不足，難以滿足風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。一方面，內(nèi)部審計(jì)咨詢還停留在傳統(tǒng)領(lǐng)域，如開展內(nèi)控培訓(xùn)、對人事考核及評先評優(yōu)提供征詢意見等，而對于新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域的流程優(yōu)化、信息技術(shù)和系統(tǒng)的開發(fā)設(shè)計(jì)等缺乏參與研究，難以適應(yīng)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)管理形勢；另一方面，內(nèi)部審計(jì)咨詢依然是被動(dòng)服務(wù)，無論是參與各類有關(guān)治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，還是提供顧問建議，多是應(yīng)要求而開展，缺乏主動(dòng)作為的意識(shí)，對內(nèi)部審計(jì)可以積極發(fā)揮第三道防線作用的咨詢領(lǐng)域和方式缺乏探索，削弱了內(nèi)部審計(jì)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的增值作用。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)：“點(diǎn)”“面”未結(jié)合

基層行內(nèi)部審計(jì)部門探索運(yùn)用多種方式，促進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)方之間的信息共享和協(xié)同配合，但與進(jìn)一步改善風(fēng)險(xiǎn)管理的需要相比，仍存在協(xié)調(diào)覆蓋面不夠廣、協(xié)調(diào)力度不足的問題，影響了風(fēng)險(xiǎn)管理三線聯(lián)動(dòng)的效果。

一是協(xié)調(diào)覆蓋面不夠廣。一方面，風(fēng)險(xiǎn)信息的疏導(dǎo)多以具體業(yè)務(wù)為主，跨領(lǐng)域、跨部門、跨單位的多維度風(fēng)險(xiǎn)分析較為欠缺。調(diào)查顯示，內(nèi)部審計(jì)部門普遍利用業(yè)務(wù)交流磋商會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)提示書、審計(jì)通報(bào)、審計(jì)建議書等方式，向?qū)徲?jì)對象、業(yè)務(wù)部門點(diǎn)對點(diǎn)地傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息，缺乏從宏觀全局出發(fā)的多維度、高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)透析，限制了風(fēng)險(xiǎn)信息疏導(dǎo)的對接面；另一方面，管理活動(dòng)協(xié)調(diào)仍以內(nèi)部審計(jì)條線跟蹤檢查為主，多部門聯(lián)合檢查、突擊檢查較少。調(diào)查顯示，基層行內(nèi)部審計(jì)主要利用后續(xù)審計(jì)、飛行檢查、審計(jì)整改聯(lián)席會(huì)等形式促進(jìn)審計(jì)對象優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理措施，尚未實(shí)現(xiàn)與業(yè)務(wù)條線聯(lián)合跟蹤、檢查的常態(tài)化，制約了防線協(xié)作改善風(fēng)險(xiǎn)管理的效果。

二是重點(diǎn)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)力度不足。由于有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理溝通協(xié)作、追蹤問責(zé)的工作機(jī)制尚未形成常態(tài)化的制度安排，內(nèi)部審計(jì)在協(xié)調(diào)防線聯(lián)動(dòng)、改善風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)上缺乏有力保障。如審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制不完善，存在問責(zé)主體模糊、責(zé)任不清、問責(zé)對象重單位輕個(gè)人或重事輕人的現(xiàn)象，造成防線聯(lián)動(dòng)整改的壓力不足、效果不顯著；成果運(yùn)用追蹤反饋機(jī)制不健全，成果運(yùn)用僅限于提供信息、反映情況，缺乏對運(yùn)用與否及運(yùn)用效果的追蹤，尤其是建議、提示類的審計(jì)成果，其運(yùn)用主要依賴有關(guān)部門的意識(shí)和覺悟，效果難以保障，削弱了內(nèi)部審計(jì)改善風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。

二、改進(jìn)建議

（一）更新風(fēng)險(xiǎn)管理理念，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督盡責(zé)站好位

一是提升風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督的高度。風(fēng)險(xiǎn)管理是央行治理的重中之重，而內(nèi)部審計(jì)作為防范化解央行自身風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，應(yīng)該先行一步，更新風(fēng)險(xiǎn)管理理念，在風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向業(yè)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從宏觀全局出發(fā)，探索適合人民銀行特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)模式，從管理和風(fēng)險(xiǎn)的雙重視角審視人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系的適當(dāng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的健全性及具體風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的有效性，助推央行風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系的完善和效率效果的提升。

二是挖掘風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督的深度。內(nèi)部審計(jì)要緊密結(jié)合當(dāng)前信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)形勢和人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)信息化模式創(chuàng)新和技術(shù)升級(jí)。一方面，更新信息技術(shù)審計(jì)模式，探索將業(yè)務(wù)審計(jì)和信息技術(shù)審計(jì)相結(jié)合，在各類審計(jì)中關(guān)注信息系統(tǒng)的管理控制情況，提高審計(jì)監(jiān)督的深度；另一方面，加緊研究新技術(shù)環(huán)境下的審計(jì)手段，提高內(nèi)部審計(jì)的前瞻性、適應(yīng)性，并加大審計(jì)信息化的培訓(xùn)力度和覆蓋面，尤其要覆蓋基層行內(nèi)部審計(jì)青年業(yè)務(wù)骨干，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有輔助審計(jì)手段高效、深度挖掘和分析的功效。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)咨詢服務(wù)有所為有所不為

一是完善風(fēng)險(xiǎn)管理框架的頂層設(shè)計(jì)。建議以分省管理為契機(jī)，從總行層面研究制定適合人民銀行特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)性框架，健全風(fēng)險(xiǎn)管理的組織職能體系，尤其是確立第二道防線的職能機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對各類固有風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行歸口管理，確保風(fēng)險(xiǎn)管理的三方職責(zé)明確、邊界清晰，為內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立、客觀發(fā)揮第三道防線作用提供組織保障。

二是加強(qiáng)溝通，退出過度咨詢領(lǐng)域。以內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則為依據(jù)，正確區(qū)分“類咨詢”的管理活動(dòng)和真正的咨詢活動(dòng)。對于直接介入第一、二道防線風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)的“類咨詢”活動(dòng)，有上級(jí)行制度規(guī)定的，要自上而下加強(qiáng)溝通，積極推動(dòng)有關(guān)制度的修訂完善；應(yīng)本級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)要求或按工作慣例參與的，要加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性宣傳和審計(jì)環(huán)境建設(shè)，逐步退出相關(guān)工作。

三是主動(dòng)作為，提升咨詢服務(wù)效能。在真正的咨詢職能領(lǐng)域，內(nèi)部審計(jì)要進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，及時(shí)把握人民銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理需求，堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，將內(nèi)部審計(jì)咨詢“觸角”伸向新興風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，研究剖析問題、預(yù)警揭示風(fēng)險(xiǎn)并提出咨詢建議，引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理決策更加穩(wěn)健、措施更加得當(dāng)，積極完善人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、增加價(jià)值。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制，推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)管理協(xié)調(diào)到位

一是抓點(diǎn)帶面，拓展防線聯(lián)動(dòng)范圍。內(nèi)部審計(jì)改善風(fēng)險(xiǎn)管理的工作，要改變點(diǎn)到點(diǎn)的單線溝通和協(xié)作，要以點(diǎn)促面、多線配合。疏導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)信息，要綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)管理全局，從上級(jí)主管部門、本級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、審計(jì)對象等多角度思考問題，形成高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)分析和建議，動(dòng)員所有利益相關(guān)方。推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的改善，要多方調(diào)動(dòng)，不僅要切實(shí)督促審計(jì)對象查漏補(bǔ)缺，也要與領(lǐng)導(dǎo)層密切協(xié)作，從單位整體層面推動(dòng)相關(guān)管理措施的優(yōu)化，還要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門督促整改、規(guī)范工作的作用，形成多線協(xié)作、齊抓共管的格局。

二是重點(diǎn)突破，提升防線聯(lián)動(dòng)效果。提升風(fēng)險(xiǎn)管理防線聯(lián)動(dòng)效果，關(guān)鍵在于健全工作機(jī)制。要重點(diǎn)構(gòu)建審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制，按照“權(quán)責(zé)對等”的原則厘清各方職責(zé)，明確問責(zé)的主體、客體，規(guī)范問責(zé)的程序、方式，形成問責(zé)的制度化和常態(tài)化，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理各相關(guān)方改善風(fēng)險(xiǎn)管理的壓力和動(dòng)力。還要著力探索審計(jì)成果運(yùn)用的跟蹤反饋機(jī)制，豐富成果運(yùn)用的跟蹤方式，規(guī)范成果運(yùn)用的反饋流程、時(shí)限等內(nèi)容，使審計(jì)成果運(yùn)用“事事有交代、件件有回應(yīng)”，有效推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的各方協(xié)同配合，改善風(fēng)險(xiǎn)管理的效果。

（作者單位：中國人民銀行淮南市中心支行，郵政

編碼：232000，電子郵箱：dajiangmingyue2006@126.com）