由疫苗安全到公共安全：憂思與治理

賈康歐純智

摘要：本文研討了疫苗作為準公共產(chǎn)品所衍生的公共安全問題，論述了必須普遍接種疫苗的原因以及結(jié)合市場與政府的相對優(yōu)勢聯(lián)手解決疫苗的安全問題，提出優(yōu)化特許權(quán)管理、把疫苗安全機制納入國家治理現(xiàn)代化制度安排的四方面建議。

關(guān)鍵詞：疫苗準公共產(chǎn)品公共安全

作者簡介：賈康，中國財政科學研究院研究員、博導(dǎo)；

歐純智，華夏新供給經(jīng)濟學50人論壇特約研究員。

由長春長生生物科技有限責任公司引發(fā)的問題疫苗案近期引起高度關(guān)注，網(wǎng)上輿情激烈。近20余年，國內(nèi)疫苗事故頻發(fā)，從美國、日本等國的相關(guān)經(jīng)驗看，發(fā)達國家的疫苗安全問題也由來已久，業(yè)已積累的國際經(jīng)驗對我國有重要的借鑒價值。當下，中國的疫苗安全問題必須盡早納入現(xiàn)代國家治理的制度建設(shè)系統(tǒng)。

一、疫苗安全問題引發(fā)高度關(guān)注

從國內(nèi)近年的疫苗案來看，雖然不乏政府介入和監(jiān)管處罰，但我國疫苗安全領(lǐng)域依然存在重大問題與隱患，問題疫苗屢禁不止。由于對疫苗的審批、生產(chǎn)、運輸、保管、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管不到位以及違規(guī)、事故的處罰過輕等原因，導(dǎo)致悲劇頻頻爆光。如果不徹底整頓，那么可以預(yù)見，將會導(dǎo)致越來越多的國人不再相信疫苗，不愿主動接種疫苗。

大眾健康防疫所需的疫苗具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。眾所周知，市場難以有效解決由公共產(chǎn)品供給而衍生的諸多問題，是強調(diào)政府管制不可或缺的重要論據(jù)，已為主流經(jīng)濟學公認。然而，實際生活中政府整個官僚體系的運轉(zhuǎn)，卻不斷提出了一個難以調(diào)和的新問題：公共產(chǎn)品的公共服務(wù)水平和公共風險防范水平如何“夠格”？據(jù)報道，問題奶粉、問題疫苗的受害者到法院起訴，法院不立案。更有甚者，有的受害人家屬因為起訴、上訴等“尋釁滋事”行為，服刑兩年。

問題疫苗的問題沒有解決，生產(chǎn)問題疫苗的企業(yè)沒有解決，但提出疫苗問題的人被解決了。處罰成本與犯罪收益不相匹配的公共治理環(huán)境，不僅僅會扭曲涉事案件的結(jié)果，而且在一定程度上也會扭曲今后與此相關(guān)的社會生活與可能案件的發(fā)生發(fā)展。中華大地上已歷經(jīng)問題奶粉、問題食品、問題疫苗案件的層出不窮，這次觸目驚心的長生狂犬疫苗案使得家長對疫苗心存疑慮。很多家長在問：“我們應(yīng)該接種疫苗嗎？國家為何強制接種疫苗？”

二、我們?yōu)楹伪仨毥臃N疫苗

毋庸置疑，我們必須接種疫苗。接種疫苗是社會所需的公共產(chǎn)品供給行為，原則上是不能討價還價的公民義務(wù)，應(yīng)具有一定的強制性。在一個群體內(nèi)，某個接種疫苗的個體行為對該群體其他成員會產(chǎn)生外部效應(yīng)，即群體內(nèi)每個個體之間具有相互外部性。這是由于防止傳染性疾病的免疫接種，既能保護接種疫苗的當事人，同時也能減少該人所在群體其他人得這種傳染病的可能性。

假定一劑安全有效的疫苗在一定時期內(nèi)對接種疫苗的人提供完全保護，那么一個未接種此疫苗的人感染這種病的概率會隨著群體內(nèi)其他成員接種疫苗人數(shù)的上升而下降。再假定接種疫苗是有“安全成本”的，會有一定概率的死亡或致殘，即便這個概率極低，那么由疫苗安全問題造成的逃避接種將不可避免。人們會在接種疫苗但有可能小概率致死致畸以及拒絕接種疫苗但有可能患病并傳染給他人之間做出選擇。事實也是如此，2013年深圳康泰公司乙肝疫苗致死事件，經(jīng)過媒體過度報道，公眾猜疑、恐慌隨之而起，10個省份的乙肝疫苗接種率下降30%，進口疫苗接種率下降15%。

實踐證明，確實已經(jīng)有人在拒絕接種疫苗。群體內(nèi)，拒絕接種疫苗的人數(shù)越多，那么這個群體感染該疾病的人數(shù)就會越多，且可能成幾何級數(shù)增長。理論上說，對于這個群體的每個接種水平（接種百分比），個體都有可能計算出自己患病的預(yù)期可能性。然而遺憾的是，個體無法得知自己所在群體的接種水平，所以根本無法正確評估自己是應(yīng)該接種還是拒絕接種，所以無論選擇接種還是拒絕接種都很難做到理性。經(jīng)濟學家常常假定市場可以完善地起到配置商品和服務(wù)的作用，但是市場對于產(chǎn)生外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品卻很難發(fā)揮好“資源配置優(yōu)化”作用。[美]戈登·塔洛克：《公共選擇——戈登·塔洛克論文集》，商務(wù)印書館2011年版，第385～394頁。

從政府職責、社會全局利益和根本利益的視角看疫苗，通常的公平原則是強制所有人接種。作為群體中的一員，我們都有義務(wù)接種疫苗，我們也有權(quán)利要求別人接種疫苗。但社會性的普及接種前提，是安全有效具有公信力的疫苗。如果由于某種原因，比如本例中問題疫苗泛濫，導(dǎo)致防止傳染性疾病的免疫接種沒有得到普及，那么國家在重拳出擊有效整頓疫苗市場的前提下，更有必要盡可能向民眾降低防范相關(guān)疾病的醫(yī)療保險費用負擔。雖然治療在本質(zhì)上不會衍生相關(guān)的外部性問題，但是防范感染疾病的低成本負擔會改變?nèi)藗兘臃N疫苗的決策，更積極地選擇接受。毫無疑問，免費或近乎免費的接種會促進疫苗接種的普及。

當接種疫苗成為一種強制行為，必然會在相當大程度上超越市場規(guī)律，無法設(shè)想能通過以市場化純自愿的方式落實普遍接種。由于接種疫苗是入學的前提條件之一，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上已有不少家長質(zhì)疑國家強制疫苗接種的合法性。在這里依學理分析，可以負責任地說，接種疫苗是關(guān)乎公共安全的關(guān)鍵問題，強制接種疫苗的安排本身沒有錯，關(guān)鍵性的問題、可能產(chǎn)生顛覆性影響的不良情況——如同中國當下的情況，是疫苗的安全性出了問題。但理性分析可告訴我們，建立在“政府失效”基礎(chǔ)上支持“去集體化”的論點，是沒有出路的。疫苗出了問題，我們就要整改疫苗生產(chǎn)與供給體系，而不是拒絕接種疫苗。暫時拒絕接種疫苗應(yīng)是家長們在沖擊之下的無奈選擇，而這種現(xiàn)象，確實足應(yīng)敦促管理疫苗的當政者深刻反思。如何有效解決疫苗的安全問題，考驗的是執(zhí)政者的智慧。

三、市場與政府管制怎樣結(jié)合才是解決疫苗安全問題的良方

嚴格地講，疫苗屬于公共產(chǎn)品中的準公共產(chǎn)品，在供給側(cè)宜實施對接市場的政府采購，在需求側(cè)宜匹配適當?shù)氖褂谜吒顿M機制，才能形成較好的績效狀態(tài)。賈康：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要領(lǐng)》，《中國金融》2016年第1期，第25～28頁。對于通過規(guī)范程序以其資質(zhì)取得制造商、供應(yīng)商身份的廠家，政府必須施加嚴密的特許權(quán)管理。不難看出，民眾對公共產(chǎn)品的滿意度往往要低于一般消費者對商品的滿意度，因為人們很難對強制配給的東西（公共產(chǎn)品）提起很高興致并投入大量的精力去關(guān)注，往往是被動接受。一旦發(fā)現(xiàn)有安全問題，不滿意度（即感性的憤怒與批評）卻會迅速爆棚。疫苗的安全問題應(yīng)該被極其重視卻一直未解決好，其原因非常值得深究。

我們知道，優(yōu)化“特許權(quán)管理”式管制，作為經(jīng)濟發(fā)展運行過程中處理準公共產(chǎn)品供給問題的一種努力，其自身機制已內(nèi)含了如何讓公共產(chǎn)品銷售（或稱配置）更合意的取向，關(guān)系到民眾“以腳投票”的問題。近期圍繞西安、天津引進人才落戶的新聞，從中我們看到，居民個人決定在哪里居住，首先要考慮政府所能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)對其個人的影響。問題奶粉、問題疫苗高發(fā)地，一定不會成為民眾有能力“以腳投票”時的首選地。所以，政府有動力將其轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給做好，這同時也彰顯政府對民眾的回應(yīng)性，是政府的職責之所在；企業(yè)參與準公共產(chǎn)品供給的動力，來自于其對盈利的渴望、市場公平競爭的向往、生發(fā)出對質(zhì)高價低產(chǎn)品的不懈追求、對消費者訴求的及時滿足的聯(lián)系，無疑又成為市場的比較優(yōu)勢之所在。

但如果在缺乏行政干預(yù)與有效監(jiān)管的情況下，把疫苗的供給機制幾乎完全交給市場，讓許多民眾采取自愿形式購買疫苗，那么顯然市場并沒有足夠的力量保證所有人都能主動接種疫苗，傳染病的流行將無法避免；如果在制度不健全的情況下，把疫苗特許經(jīng)營權(quán)交給政府部門由少數(shù)官員決定其配置，又會形成過度壟斷與低效帶來的種種不良問題，甚至造成官商勾結(jié)、腐敗尋租。歐純智：《我國基層征納尋租交易構(gòu)成的機理分析》，《財政研究》2014年第6期，第14～17頁。當前中國的疫苗供給是政府實際交由高俊芳、杜偉民、韓剛君這三位疫苗之王壟斷，長春長生生物科技有限責任公司被爆出2017年的銷售費用6億，被懷疑內(nèi)含大量官商勾結(jié)的“買路錢”。不難看出，市場與政府都無法獨立完成較好解決疫苗問題的使命。然而，市場的優(yōu)勢在于能為那些可以充分內(nèi)部化的外部性提供適當?shù)慕鉀Q辦法，但又必須予以承認，私人市場的方法并不是普世的方法，能夠更多考慮和追求公共利益最大化的政府，在其將“善治”與公共產(chǎn)品供給問題相結(jié)合的制度建設(shè)中，敦促我們更多思考市場與政府之間的優(yōu)勢互補——即我們要在充滿逐利偏見卻高效的市場與弘揚公共價值卻往往績效不合意的政府之間，做出某種結(jié)合式選擇，并著力進行資源整合與機制優(yōu)化。歐純智、賈康：《公共利益視角下關(guān)于行政審批存廢的認知框架》，《河北經(jīng)貿(mào)大學學報》2017年第4期，第25～32頁。市場與政府其實從來都不是非黑即白的二選一關(guān)系，市場的充分競爭與政府超強的內(nèi)化外部性能力，只有一起通過有效供給機制來發(fā)力，才是破解疫苗之殤的有效方式。

四、優(yōu)化特許權(quán)管理，把疫苗安全機制納入

國家治理現(xiàn)代化的制度安排疫苗作為準公共產(chǎn)品，實行政府對生產(chǎn)廠家、供應(yīng)商的特許經(jīng)營權(quán)管理是可選擇的基本供給模式?，F(xiàn)代社會中，其治理機制有趨于復(fù)雜多元的特征，而一旦出現(xiàn)疫苗安全問題，就可能是震動全社會的公共安全問題，不容有一絲一毫的疏忽。特許權(quán)管理的邏輯是清晰的：以適當?shù)母偁幮詸C制選擇企業(yè)定位為供應(yīng)主體，再施之以嚴密細致的全流程監(jiān)督約束和全面績效評估獎勵制度。具體的制度細節(jié)，還必須做出不斷的探索才能最后形成較成熟的方案。結(jié)合國際經(jīng)驗和中國的“問題導(dǎo)向”，從“關(guān)鍵的問題在于如何把市場與政府兩方的作用機制結(jié)合好”著眼，賈康：《發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)》，《地方財政研究》2014年第9期，第4～6頁。在此特提出如下關(guān)于疫苗供應(yīng)機制的制度優(yōu)化和政策保障建議：

第一，在疫苗安全問題上，積極借鑒相關(guān)的國際立法經(jīng)驗。日本早在1948年，就制定了《疫苗接種法》。相關(guān)費用方面：定期接種（相當于我國的一類疫苗）是地方政府財政負擔，任意接種（相當于我國的二類疫苗）是個人負擔，但可用于醫(yī)療保險。引人注目的是，里面具體規(guī)定了一旦接種出現(xiàn)問題的高賠償額。若因接種出現(xiàn)一例死亡，當時就要由供應(yīng)方給付4250萬日元（折合約200多萬元人民幣），而且此后每年還要再給家屬一筆錢。1986年美國國會通過的《國家兒童疫苗傷害法案》（NCVIA）規(guī)定：成立疫苗不良反應(yīng)監(jiān)測系統(tǒng)（VAERS）；成立國家疫苗項目辦公室（NVPO）；要求接種點向接種者提供“疫苗信息陳述書（VIS）”。這些法定制度，從收集疫苗不良反應(yīng)，到每個疫苗的風險和益處，再到由于接種疫苗而引起的傷害如何補償?shù)?，都進行了全面的規(guī)范與管理。這些制度以及機構(gòu)，構(gòu)建了疫苗安全管理體系的基本框架，確立了從疫苗的生產(chǎn)到流通，再到安全監(jiān)測，以及出現(xiàn)傷害后的高額賠償?shù)?，?gòu)成一個比較完整的體系。我國的相關(guān)法律建設(shè)應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗抓緊進行，盡快推出《疫苗安全法》，把防范疫苗安全問題納入“全面依法治國”的現(xiàn)代化國家治理制度安排。

第二，通過競爭性政府采購制度流程，形成疫苗生產(chǎn)廠商和供應(yīng)商的遴選機制，由國家醫(yī)藥監(jiān)督管理部門對中標的供給主體實施全面的、全流程的監(jiān)督，全國有關(guān)部門對疫苗實施類似于“準專賣制度”的價格、利潤率和供應(yīng)鏈上各環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)管理（包括應(yīng)急儲備、過期銷毀等具體事項）。

第三，明確規(guī)定與疫苗安全事故有關(guān)的各方面責任主體的罰則與獎則，形成對廠商、供應(yīng)商、監(jiān)管部門一切相關(guān)責任人的嚴格、有力度的問責威懾與盡責獎勵。出現(xiàn)嚴重問題者，不僅實施經(jīng)濟上的重罰，而且依法追究刑事責任。

第四，運用現(xiàn)代信息技術(shù)和防偽技術(shù)等有效手段，大力提升社會公眾特別是接種人、接種兒童家長的知情水平，對發(fā)現(xiàn)疫苗安全問題隱患并及時向政府管理部門舉報者，給予有力度的物質(zhì)獎勵。

疫苗安全問題是在我國經(jīng)過高速度“黃金發(fā)展期”而伴隨“矛盾凸顯期”對于社會生活形成特別沖擊的重大現(xiàn)實問題，也是其他經(jīng)濟體在發(fā)展過程中大都曾經(jīng)遭遇過的問題，當下中國的相關(guān)管理部門應(yīng)積極引導(dǎo)全社會正視和理性討論在沖擊之下的相關(guān)應(yīng)對思路與要領(lǐng)，政府需按應(yīng)急處理機制安排好必要舉措并推進到長遠的制度建設(shè)與完善，社會各方應(yīng)痛定思痛，協(xié)力亡羊補牢，在深化改革促進開放和構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的過程中，賈康：《供給側(cè)改革與中國經(jīng)濟發(fā)展》，《求是學刊》2016年第6期，第41～52頁。共同應(yīng)對好這一現(xiàn)實挑戰(zhàn)，有效提高我國的疫苗安全水平。

參考文獻：

1.[美]戈登·塔洛克：《公共選擇——戈登·塔洛克論文集》，商務(wù)印書館2011年版。

2.賈康：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要領(lǐng)》，《中國金融》2016年第1期。

3.歐純智：《我國基層征納尋租交易構(gòu)成的機理分析》，《財政研究》2014年第6期。

4.歐純智、賈康：《公共利益視角下關(guān)于行政審批存廢的認知框架》，《河北經(jīng)貿(mào)大學學報》2017年第4期。

5.賈康：《發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)》，《地方財政研究》2014年第9期。

6.賈康：《供給側(cè)改革與中國經(jīng)濟發(fā)展》，《求是學刊》2016年第6期。責任編輯：沈家文