聯(lián)合國警察執(zhí)行維和任務(wù)的四個階段

尚洪強(qiáng)

不同于世界各國單獨(dú)的軍警行動，聯(lián)合國警察執(zhí)行維和行動有一定特殊性，總體來說，聯(lián)合國警察執(zhí)行維和任務(wù)整個過程可以分為四個階段：起始評估階段、部署準(zhǔn)備階段、執(zhí)行任務(wù)階段和撤離階段。每個階段都有其單獨(dú)的計劃、行動和后勤保障要求。鑒于聯(lián)合國維和行動需要協(xié)調(diào)安理會、成員國、當(dāng)事國三方之間的關(guān)系，平衡三方的核心關(guān)切和需求，同時還要根據(jù)維和任務(wù)區(qū)安全形勢發(fā)展以及各任務(wù)區(qū)實(shí)際部署維和警察力量狀況，在實(shí)際操作中，上述四個階段存在一定重合，有時很難分辨出明顯的界限。而且四個階段的界限也并非一成不變，可以根據(jù)實(shí)際情況延長和縮短，聯(lián)合國需要根據(jù)實(shí)際情況和需求進(jìn)行取舍，但前提是聯(lián)合國安理會通過的有關(guān)維和行動決議中的授權(quán)任務(wù)必須完成。

（一）起始評估階段

當(dāng)一個地區(qū)局勢不穩(wěn)、和平與安全遭受破壞、法律秩序無法維持時，聯(lián)合國秘書長就有可能建議安理會通過相關(guān)決議進(jìn)而設(shè)立維和任務(wù)區(qū)，根據(jù)任務(wù)區(qū)安全形勢的需要，要求部署聯(lián)合國警察執(zhí)行維和任務(wù)，這樣就構(gòu)成了聯(lián)合國警察部署的最初階段——起始評估階段。這一階段的主要特點(diǎn)是聯(lián)合國相關(guān)部門開展維和警察相關(guān)的評估、調(diào)查、行動設(shè)計和后勤保障設(shè)計等內(nèi)容。區(qū)別于維和警察的授權(quán)，該階段的規(guī)劃框架與維和警察是否被賦予執(zhí)法權(quán)無關(guān)，但規(guī)劃深度和廣度卻有明顯的差異。首先是評估聯(lián)合國警察隊伍所需要的人數(shù)。一般情況下，根據(jù)聯(lián)合國測算結(jié)果，若要一個國家或地區(qū)安全形勢得以有效保障，前提是居民與警察比例達(dá)到500：1。

顯而易見，不能機(jī)械復(fù)制上述警民比例到維和行動中，維和任務(wù)區(qū)的執(zhí)法環(huán)境與一個穩(wěn)定國家的執(zhí)法環(huán)境存在天壤之別。起始待命階段還需要考慮其他因素，如武裝沖突的持續(xù)性；非法組織和犯罪分子實(shí)際操控警務(wù)和控制政治環(huán)境的能力；可能出現(xiàn)的難民潮和大量流離失所者；可能先部署維和部隊以代行警察職能；在未來的自由和公正選舉中保護(hù)安全的必要性；任務(wù)區(qū)的運(yùn)輸條件和通訊狀況；司法體制情況，邊境管理和罪犯改造機(jī)構(gòu)等因素?？傊?，事先了解評估任務(wù)區(qū)潛在危險因素，以便制定不同領(lǐng)域和程度的應(yīng)急方案，在維和警察行動的評估待命階段十分關(guān)鍵。

在新開辟的聯(lián)合國任務(wù)區(qū)，起始評估階段需要重點(diǎn)考慮以下三個因素：一是預(yù)測聯(lián)合國警察可能執(zhí)行的特殊任務(wù)；二是確定這些任務(wù)所需聯(lián)合國警察的專業(yè)技能；三要測算具體分工和技術(shù)崗位所需要聯(lián)合國警察的數(shù)量。估算出所需的技能類型以及人員數(shù)量，進(jìn)而從聯(lián)合國數(shù)據(jù)庫中挑選可用人員，快速制訂部署警察的初步方案，同時進(jìn)行大量招募和選拔聯(lián)合國警察的相關(guān)工作。如果上述幾項(xiàng)工作能在短時間內(nèi)高效完成，起始待命階段可以順利結(jié)束。

為提高效率，聯(lián)合國警察選拔也可以通過其他途徑，如號召成員國組建常備維和防暴隊或組建專業(yè)民事警隊等，以應(yīng)對任務(wù)區(qū)的實(shí)際需要。此外，派遣人員時必須適當(dāng)考慮維和警察履行執(zhí)法權(quán)時的設(shè)備和后勤狀況。一般來說，除日常執(zhí)法所需的警用裝備外，后勤資源可能還包括應(yīng)急和特種警用車輛、刑事統(tǒng)計和分析的信息技術(shù)、防暴設(shè)備、法學(xué)實(shí)驗(yàn)室、偵查設(shè)備、針對偽造證件和非法販運(yùn)毒品的邊境和海關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法條件等。

總之，起始評估階段的核心是制定一系列維和警察戰(zhàn)略和行動方案，即如何重建當(dāng)?shù)鼐礻犖?，以便他們能夠最終承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)。具體步驟包括：提出新的當(dāng)?shù)鼐斓母拍睿ň鞌?shù)量、指揮和警銜結(jié)構(gòu)、警種和紀(jì)律要求等）；規(guī)劃招募和選拔當(dāng)?shù)鼐斓霓k法；規(guī)劃警察學(xué)院的培訓(xùn)方案；規(guī)劃財政預(yù)算、費(fèi)用計算、人事政策、信息技術(shù)、設(shè)備保障和設(shè)施維護(hù)等。另外，可以建立一個警察信托基金，以資助當(dāng)?shù)鼐觳块T重建時解決財政問題。一般來說，在評估待命階段維和警察和當(dāng)?shù)鼐煨枰瓿蓛纱芜^渡：一是，必須規(guī)劃執(zhí)法權(quán)從維和部隊移交到聯(lián)合國警察的模式；二是，規(guī)劃執(zhí)法權(quán)從聯(lián)合國警察移交給當(dāng)?shù)鼐斓哪Ｊ?。以上兩個條件根據(jù)任務(wù)區(qū)的實(shí)際情況不同，需要安理會決議中規(guī)定明確的授權(quán)，典型的案例如現(xiàn)在的海地任務(wù)區(qū)，經(jīng)歷了以上兩個階段的維和警察授權(quán)，再次證明起始評估階段在維和行動中的重要作用。

（二）部署準(zhǔn)備階段

當(dāng)起始待命階段一系列相關(guān)保障方案完成后，維和行動進(jìn)入部署準(zhǔn)備階段，具體程序包括秘書長向安理會提交評估報告，安理會認(rèn)可安全形勢和后勤保障后，維和行動進(jìn)入具體實(shí)施階段，部署準(zhǔn)備階段開始。在此期間，聯(lián)合國警察人數(shù)得以確定，并據(jù)此進(jìn)行部署準(zhǔn)備。安理會授權(quán)聯(lián)合國維和行動部行使全面戰(zhàn)略和行動控制權(quán)，維和行動部正式向各成員國發(fā)函電請求派遣警察參與維和行動。

部署前階段具體工作包括：技術(shù)調(diào)查；行動規(guī)劃終結(jié)；后勤保障規(guī)劃終結(jié)；行動方案的制訂；向警察派遣國提供指導(dǎo)原則等。該階段要求聯(lián)合國維和行動部、警察派遣國和聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種資源和信息的充分整合與協(xié)調(diào)。鑒于部署準(zhǔn)備階段是維和預(yù)算形成的重要階段，因此安理會必須對是否授予維和警察執(zhí)法權(quán)進(jìn)行充分考慮。除了維和行動部警務(wù)司直接參與所有的部署前準(zhǔn)備工作外，這一時期極其重要的工作是盡早選拔出聯(lián)合國任務(wù)區(qū)警察部門的高級管理層，并確保他們能夠參與部署前階段的規(guī)劃和準(zhǔn)備工作，后者早期介入將有助于順利實(shí)施安理會決議中的維和授權(quán)。

（三）執(zhí)行任務(wù)階段

該階段的工作以聯(lián)合國警察到達(dá)任務(wù)區(qū)為始點(diǎn)，以授權(quán)結(jié)束為終點(diǎn)。在該階段，聯(lián)合國警察的任務(wù)和職責(zé)歸屬于兩個部門，即聯(lián)合國維和行動部警察司以及任務(wù)區(qū)警察部門。其中，警察司有兩大作用：政策規(guī)劃和任務(wù)區(qū)管理。任務(wù)區(qū)管理主要包含監(jiān)督、評估和審查任務(wù)區(qū)警察的工作表現(xiàn)；協(xié)助派遣國招募警察；管理聯(lián)合國警察的部署和輪換工作。

在任務(wù)區(qū)，聯(lián)合國警察是維和行動的組成部分，任何時候都要在特派團(tuán)團(tuán)長的授權(quán)下開展工作。不管行動的授權(quán)如何，聯(lián)合國警察必須認(rèn)識到其活動將產(chǎn)生的巨大政治影響。在沖突后環(huán)境里，任務(wù)區(qū)聯(lián)合國警察的所有活動都會以某種方式直接或間接地影響到當(dāng)?shù)卣闻蓜e之間的權(quán)力平衡，甚至技術(shù)層面的警務(wù)改革都將產(chǎn)生政治后果。與此同時，任務(wù)區(qū)維和警察行動的成敗取決于這些當(dāng)事國各政治派別力量對聯(lián)合國警察活動的認(rèn)同或配合程度，他們的權(quán)力資源將不可避免地產(chǎn)生積極或消極的影響。因此，聯(lián)合國警察在執(zhí)行任務(wù)時必須極其慎重，這一點(diǎn)在警察任務(wù)區(qū)尤為重要。任務(wù)區(qū)警察部門需要長期耐心，讓當(dāng)?shù)鼐旖邮芫S和警察執(zhí)行任務(wù)的現(xiàn)實(shí)（不論他們是新招募的還是經(jīng)驗(yàn)豐富的警察），即聯(lián)合國警察在任務(wù)區(qū)的存在和活動對他們的職業(yè)和國家都是有益的。此外，聯(lián)合國警察還需要協(xié)助當(dāng)?shù)鼐觳块T建立管理系統(tǒng)，這種系統(tǒng)必須適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐旌捅镜卣挝幕男枰?/p>

（四）撤離階段

當(dāng)然，聯(lián)合國開展維和行動是臨時的，維和人員永遠(yuǎn)是過客，而當(dāng)?shù)卣兔癖姴攀钦嬲闹魅?。維和行動的終極目的是幫助東道國奠定一個持久、穩(wěn)定的和平基礎(chǔ)。當(dāng)聯(lián)合國維和警察授權(quán)完成之時，撤離階段就開始了，這意味著將其做的所有工作移交給接替它的下一個國際組織或當(dāng)?shù)卣?。結(jié)束任務(wù)區(qū)授權(quán)的決定由聯(lián)合國安理會進(jìn)行評估后作出。這些評估并非易事，時間表由安理會根據(jù)秘書長、總部和關(guān)鍵會員國以及秘書長特別代表的意見而確定。聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)成功撤離的一個標(biāo)志是東道國人員可以有效地處理關(guān)系到當(dāng)?shù)貒液兔癖婇L治久安的事務(wù)，不能出現(xiàn)任何的安全真空。移交的各個方面必須考慮周全，在撤離前必須盡力協(xié)調(diào)好，并以迅速有效的方式開展。需要說明的是聯(lián)合國警察的撤出不是孤立的，是聯(lián)合國維和任務(wù)撤出的一部分，因此需要從整體系統(tǒng)的角度做好撤出階段的各項(xiàng)工作：

第一，精心規(guī)劃。

從長遠(yuǎn)看，一個深思熟慮的過渡階段對鞏固國際和平是非常重要的。特別是在當(dāng)今綜合維和行動中，國際維和人員不再僅僅承擔(dān)傳統(tǒng)維和任務(wù)，尤其是維和警察，一定程度上也承擔(dān)某些國際管理的工作，這使得東道國政府在沖突后建設(shè)國家的進(jìn)程中也能得到國際社會的幫助。需要強(qiáng)調(diào)的是，移交工作必須精心策劃，確定合適的移交時間和方式。

第二，綜合評估。如果聯(lián)合國維和人員還沒有完全實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，或者當(dāng)?shù)厝藛T尚未建立起足夠的能力，這就表明撤離階段的移交時機(jī)還不成熟。移交應(yīng)該是東道國和國際參與各方達(dá)成同意。通常情況下，撤離階段評估指標(biāo)主要包括下列內(nèi)容：

1.特派團(tuán)完成聯(lián)合國授權(quán)任務(wù)。

2.東道國沒有暴力沖突和大規(guī)模的踐踏人權(quán)現(xiàn)象，尊重婦女和少數(shù)民族的權(quán)利得以保障。

3.實(shí)現(xiàn)了對前戰(zhàn)斗人員的復(fù)員、解除武裝、重返社會的工作，正在恢復(fù)或建立負(fù)責(zé)的國家安全機(jī)構(gòu)。

4.在接受民眾監(jiān)督和尊重人權(quán)的前提下，國家武裝力量和警察具有維護(hù)治安和安全的能力。

5.正在建立一個獨(dú)立、有效的司法和矯正體制。

6.國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和基本服務(wù)的恢復(fù)。

7.在無家可歸者返鄉(xiāng)或安置中，幾乎沒有內(nèi)部干預(yù)或沖突。

8.男女享有同樣的投票和選擇黨派的權(quán)利，通過自由公正的選舉，產(chǎn)生合法的政治機(jī)構(gòu)。

聯(lián)合國總部在特派團(tuán)撤出前派遣小組進(jìn)入，一般情況下，協(xié)調(diào)小組在特派團(tuán)撤出前六至九個月到特派團(tuán)視察。小組包括后勤保障、行政管理、軍事以及警察和民事領(lǐng)域的專家。他們審查特派團(tuán)撤出方案、特派團(tuán)移交給東道國的財產(chǎn)情況、部隊和警察部門的撤出計劃、撤出階段裁員計劃和重要采購活動等。根據(jù)評估要求，特派團(tuán)的保障主任編制一個預(yù)算方案，經(jīng)特派團(tuán)團(tuán)長審查，提交主管維和事務(wù)的聯(lián)合國副秘書長。

第三，實(shí)施撤離。

1.制定撤離方案。該方案具體規(guī)定部隊、警察和民事人員撤離的時間表以及聯(lián)合國資產(chǎn)的撤出和處置的時間表。撤出方案也考慮危險物品的運(yùn)輸和處理，以及保護(hù)環(huán)境等各種法律和法規(guī)。

2.成立撤出問題工作組。為確保撤出的順利開展，特派團(tuán)團(tuán)長成立撤出事務(wù)工作組。該組由行政部門一名高級官員領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的各項(xiàng)活動。

3.人員的撤出。軍事和警察人員一般都撤回本國或部署到其他任務(wù)區(qū)。民事人員一般重新分配到其他任務(wù)區(qū)或者回到原來工作部門。

4.資產(chǎn)的撤出。撤出前剩余資產(chǎn)一般移交給其他任務(wù)區(qū)，有的則捐給東道國政府。