城市流浪乞討人員權(quán)益保障研究

時(shí)青

摘 要：在人類歷史上，流浪乞討現(xiàn)象存在已久甚至和歷史進(jìn)程相伴。流動(dòng)人口增多的原因有很多，例如：社會(huì)動(dòng)蕩，天災(zāi)人禍等。在現(xiàn)在社會(huì)中，流浪乞討人員的數(shù)目龐大，由于社會(huì)和個(gè)人等各種原因流浪乞討人員的權(quán)益正在受到侵犯，而且流浪乞討人員維護(hù)自己權(quán)益的意識(shí)較低。我國(guó)頒布了一系列法律，給予城市流浪乞討人員法律上的保護(hù)，但在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法真正做到維護(hù)其權(quán)益，甚至造成了二次傷害。流浪乞討人員的權(quán)益保障需社會(huì)以及法律層面的協(xié)調(diào)保護(hù)。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；權(quán)益保障；救助制度

一、城市流浪乞討人員概述

（一）城市流浪乞討人員的概念以及特征

乞討在詞典中意思為乞求施舍或救濟(jì)。流浪是指沒(méi)有地方居住，在各個(gè)地方漂泊的行為，可以分為生存型流浪[2]和精神型流浪[3]。在今日社會(huì)，生存流浪仍然占流浪者的大部分，所以人們的目光聚焦在生存流浪中。

城市流浪乞討人員有貧困性、邊緣性和弱勢(shì)性等特征，流浪乞討人員是從外地流浪而來(lái)，他們?cè)诔鞘兄猩婷媾R的不僅是物質(zhì)還包括精神方面的壓力，其中食宿問(wèn)題是他們面臨的最大的問(wèn)題，而且城市流浪乞討人員由于沒(méi)有固定的生存環(huán)境，沒(méi)有固定的收入來(lái)源，所以處在容易被忽視的社會(huì)的邊緣，不能緊跟時(shí)代進(jìn)步的步伐，隨著社會(huì)的進(jìn)步差距會(huì)更加加大流浪乞討人員因?yàn)闄?quán)利的貧困而處在弱勢(shì)的地位。這些基本的生存問(wèn)題流浪乞討人員都無(wú)法得到保障，可見他們生活在城市的最底層又是社會(huì)中權(quán)益最易被侵害者。

（二）城市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀

對(duì)于城市流浪乞討人員的現(xiàn)狀研究，可以從調(diào)查中得知。從濟(jì)南市最新統(tǒng)計(jì)分析，并且在濟(jì)南選定幾個(gè)地點(diǎn)做實(shí)踐調(diào)查，從人員數(shù)量、健康狀況、居住環(huán)境、乞討方式、家庭婚姻等幾個(gè)方面進(jìn)行剖析。

1.人員數(shù)量

根據(jù)有關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)有流浪乞討人員大概10萬(wàn)人。筆者詢問(wèn)濟(jì)南市救助站的工作人員，對(duì)濟(jì)南市的流浪乞討人員的相關(guān)數(shù)量，現(xiàn)統(tǒng)計(jì)如下：2017年濟(jì)南救助站共救助25232人，其中男性為17121人，女性為8111人；本省份的有19335人，外省的3879人，地址不詳?shù)挠?018人；未成年人有4112人，中青年人有3612人，老年人年有17599人；正常人有1250人，身體殘疾有10784人，精神病患者有13198人。

2.健康狀況

在實(shí)際調(diào)查中，對(duì)部分流浪乞討人員進(jìn)行調(diào)研。在身體狀況調(diào)研項(xiàng)中，有35%的人回答一般；有15%的人回答身體健康；有5%的人回答非常健康；有30%的人回答不健康；有15%的人回答嚴(yán)重殘疾。

3.居住環(huán)境

在居住環(huán)境方面，有74%的人選擇露天住宿；有11%的人選擇借助他人的房子；有5%的人選擇租賃房屋；另外其他的20%的人員選擇方式。[1]

二、我國(guó)城市流浪乞討人員權(quán)益保障現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）立法現(xiàn)狀

流浪乞討人員存在歷史久遠(yuǎn)，是各種原因組合形成，它不會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)治階級(jí)的變更而改變其內(nèi)在的特點(diǎn)。我國(guó)頒布了相應(yīng)的法律《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[2]以及《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》[3]。本文將說(shuō)明《救助管理辦法》與《收容遣送辦法》相比較所具有的特點(diǎn)，具體如下：

第一，由強(qiáng)制救助轉(zhuǎn)為自愿救助。在以前的《收容遣送辦法》里，明確規(guī)定了收容派遣運(yùn)用強(qiáng)制性手段，其人員自己的意愿不考慮在內(nèi)。這種辦法的實(shí)施沒(méi)有尊重個(gè)人的意愿。在《救助管理辦法》中，明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制性救助他人，同時(shí)，流浪乞討人員有權(quán)拒絕他人給予的救助。

第二，由維護(hù)城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃戎?wù)為主?！妒杖萸菜娃k法》是從公共利益出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)制度為目的，以維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。但是《救助管理辦法》則是以維護(hù)個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)流浪乞討人員實(shí)施幫助，使他們走出困境。對(duì)比而言《救助管理辦法》的實(shí)施，使得流浪乞討人員有了選擇性，避免了流浪乞討人員人身和財(cái)產(chǎn)造成損失，更加的人性化。

第三，對(duì)救助站工作人員加強(qiáng)了約束。《救助管理辦法》對(duì)救助站工作人員的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定的更加具體。在規(guī)定中明確指出，救助站的工作人員不得對(duì)被救助人員實(shí)施拘禁和變相拘禁的政策；不得讓被救助人員干私活和擔(dān)任管理工作；不得欺負(fù)未成年人和老年人；不得調(diào)戲婦女等。這種規(guī)定的明確指出，對(duì)救助人員產(chǎn)生了約束，同時(shí)保障了被救助人員的人身財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，減少了不必要的傷害。[1]

（二）存在的問(wèn)題

《救助管理辦法》的實(shí)施，為乞討人員提供了幫助，但總體來(lái)說(shuō)我國(guó)對(duì)流浪乞討人員的保障上仍然存在一些缺陷。本文將會(huì)列舉以下幾點(diǎn)還說(shuō)明我國(guó)對(duì)流浪乞討人員權(quán)益保障的不足：

1.現(xiàn)行法律存在空白

目前我國(guó)對(duì)這類人員的救助的主要根據(jù)是《救助管理辦法》。辦法的實(shí)施對(duì)于保障流浪乞討人員的權(quán)益起到一定作用，體現(xiàn)了以人為本的救助方法。但是在這幾年的實(shí)踐過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題。在法律上對(duì)流浪乞討人員權(quán)益保障存在的問(wèn)題從以下進(jìn)行分析：

首先，分析《救助管理辦法》的缺陷所在：第一，《救助管理辦法》的適用范圍比較狹窄。流浪乞討人員的種類繁多，但是辦法針對(duì)的對(duì)象只是生存型流浪乞討人員，把那些惡意型的和職業(yè)型的流浪乞討人員排除在外，雖然節(jié)約了國(guó)家的成本，但是這些異化的乞討行為應(yīng)當(dāng)給予救助。如果沒(méi)有救助會(huì)使這些行為變本加厲，人數(shù)增多，使得流浪乞討人員生活更加困苦。第二，在辦法中對(duì)于各部門的職權(quán)劃分沒(méi)有明確的規(guī)定。在實(shí)踐過(guò)程中，救助辦法沒(méi)有對(duì)各個(gè)部門具體的做法做出明確的規(guī)定，這導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，各部門出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。第三，對(duì)未成年人沒(méi)有特殊的規(guī)定。我國(guó)目前的法律沒(méi)有專門針對(duì)未成年人乞討行為的，經(jīng)常和成年人的解決辦法歸為一起，使得未成年人的身心健康受到損害。

其次，在我國(guó)現(xiàn)行的法律中，只有國(guó)務(wù)院頒布的《救助管理辦法》是專門針對(duì)流浪乞討人員的，法律位階較低。由于流浪乞討具有很強(qiáng)的地域性和具有棘手的特征，所以一些地方政府出臺(tái)了自己的規(guī)章對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行管制。地方性規(guī)章只能在其規(guī)定的行政區(qū)域內(nèi)使用，會(huì)出現(xiàn)地方性偏差和地方性保護(hù)，不利于保障流浪乞討人員的權(quán)益，也不利于發(fā)揮法律法規(guī)的作用。[1]

2.社會(huì)保障制度沒(méi)有全面覆蓋

目前，我國(guó)社會(huì)資源分配不平衡，社會(huì)保障不均衡，使得一些人的基本生活權(quán)利遭到剝奪，同樣也造成社會(huì)的不穩(wěn)定。我國(guó)的社會(huì)保障覆蓋面較窄，沒(méi)有覆蓋到流浪乞討人員。我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋情況為：主要覆蓋城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村沒(méi)有覆蓋；覆蓋國(guó)有企業(yè)，非國(guó)有企業(yè)實(shí)行低覆蓋。而流浪乞討人員沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，連基本日常生活都很難維持，還面臨著“老無(wú)所養(yǎng)”“無(wú)錢就醫(yī)”等嚴(yán)峻的問(wèn)題。流浪乞討人員是最需要社會(huì)進(jìn)行救助的城市最底層群體。而在現(xiàn)行的社會(huì)保障制度中，城市流浪乞討人員并沒(méi)有加入到保障的行列。[2]

3.程序立法不完善

我國(guó)對(duì)于流浪乞討人員的保護(hù)原則性的規(guī)定較多，實(shí)施方面的政策較少，對(duì)于政策缺乏可操作性，沒(méi)法解決現(xiàn)實(shí)實(shí)踐性的問(wèn)題，法律效力不斷降低。如果沒(méi)有程序性內(nèi)容，實(shí)體的權(quán)利缺乏可以實(shí)施的程序，那法律規(guī)定的權(quán)利就是空話。因此，為了解決任何問(wèn)題，立法不是關(guān)鍵的一步，最主要的還是怎樣將法律規(guī)定的內(nèi)容付諸于實(shí)踐。

三、完善流浪乞討人員權(quán)益保護(hù)制度

我國(guó)城市流浪乞討人員形成原因復(fù)雜，種類多樣，建立權(quán)益保障體系是一個(gè)復(fù)雜而艱難地工作，并且是一項(xiàng)無(wú)法暫停的法制任務(wù)。不僅要建立完善的法律法規(guī)，還要制定完善的實(shí)施制度，確保法律的實(shí)施。各政府和相關(guān)部門都要履行好自己的職權(quán)，以流浪乞討人員的利益為重。同時(shí)，社會(huì)各階級(jí)群眾都要從自身做起，保護(hù)弱者，做到盡量幫助但不傷害。

（一）加強(qiáng)城市流浪乞討人員權(quán)益保障立法

城市流浪乞討人員具有貧困性和權(quán)力缺乏性，對(duì)于這兩種特性形成的原因，這其中既有自然因素的影響也有社會(huì)因素的影響。因此，從立法方面解決保障流浪乞討人員權(quán)益問(wèn)題，可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1.完善社會(huì)保障和救助制度

資源平等分配原則要求黨和國(guó)家關(guān)懷和尊重廣大人民群眾，在平等原則的基礎(chǔ)上對(duì)分配制度予以調(diào)整。

首先，完善社會(huì)救助體系，加強(qiáng)分工促使其協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)各項(xiàng)救助制度的整合。

其次，建立統(tǒng)一的社會(huì)救助機(jī)制，完善救助政策的法律法規(guī)，加強(qiáng)救助監(jiān)督。

第一，制定完備的《社會(huì)救助法》，使救助行為有法律依托，行為法律位階提高，并與其它的社會(huì)制度相結(jié)合。第二，劃分合理的貧困線，堅(jiān)持平等的原則進(jìn)行立法。第三，建立包括貧困救助、特殊群體保護(hù)、災(zāi)難救助等多方面的法律體系，涉及各種弱勢(shì)群體。加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督職能，積極發(fā)揮群眾的力量，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，并及時(shí)聽取他們的意見，彌補(bǔ)各方面的不足。[1]

2.完善民主政治體制

我國(guó)現(xiàn)已經(jīng)形成為以人民代表大會(huì)為核心的，包括政黨制度、政治協(xié)商會(huì)議、人民信訪制度和基層群眾自治制度為內(nèi)容的制度體系，為人民實(shí)現(xiàn)參政實(shí)現(xiàn)制度保證，同時(shí)也包括社會(huì)地位較低的，處于城市邊緣化的流浪乞討人員。但是，由于制度的不完善，流浪乞討人員的參與度明顯低于其他普通群眾，其意見無(wú)法真正地反映到政府的有關(guān)部門。因此，我們要完善民權(quán)體制，為流浪人員的在政治參與上有一定的話語(yǔ)權(quán)。

（二）完善城市流浪乞討人員權(quán)益保障執(zhí)法機(jī)制

首先，在行政執(zhí)法時(shí)要秉承公平平等的原則，以同樣的態(tài)度對(duì)待每個(gè)人。但是，在現(xiàn)在社會(huì)執(zhí)法過(guò)程中欺軟怕硬現(xiàn)象時(shí)有存在，對(duì)弱者進(jìn)行刁難，導(dǎo)致弱者在社會(huì)中辦事遇到重重困難。孫志剛事件給了我們血的教訓(xùn)，向我們展示了執(zhí)法人員的殘暴。公平公正的執(zhí)法是司法的底線，是保障老百姓的直接途徑。

其次，行政執(zhí)法要嚴(yán)格，做到依法行政、違法必究。對(duì)于特殊性的流浪乞討人員的違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行懲處，這對(duì)其他的流浪乞討人員起到警示作用。對(duì)于在執(zhí)法過(guò)程中侵犯流浪者的侵權(quán)行為，對(duì)執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。

最后，對(duì)執(zhí)法人員個(gè)人素質(zhì)予以重視，提高執(zhí)法能力。我國(guó)制定的一些法律在基層地區(qū)無(wú)法得到有效的實(shí)施，因?yàn)閳?zhí)法者不是專業(yè)的法律人員，對(duì)法律沒(méi)有理解透徹，真正的法律內(nèi)涵沒(méi)有理解，所以，提高執(zhí)法者的法律理解能力特別重要。加強(qiáng)素質(zhì)教育，建立培訓(xùn)系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行法律條文的解讀。并對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行有效的監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法者秉公執(zhí)法，真正做到為人民服務(wù)。

（三）健全城市流浪乞討人員權(quán)益保障司法機(jī)制

流浪乞討人員處在社會(huì)的底層，多數(shù)為貧困者，維權(quán)路艱辛又曲折，更多人因?yàn)楸容^艱難而放棄了自己的維權(quán)路。要加強(qiáng)司法保障，讓他們更好的維權(quán)。同時(shí)，對(duì)于此類人員的法律援助道路應(yīng)予以重視，司法救濟(jì)權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循平等的原則，不能使當(dāng)事人因?yàn)榉梢酝獾脑蚨鴽](méi)有得到救助，所以，司法者應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度，對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施保護(hù)，對(duì)貧困的當(dāng)事人提供經(jīng)濟(jì)保障。

（四）發(fā)揮政府職能保證流浪乞討人員權(quán)益

政府的宗旨是為人民服務(wù)，流浪乞討人員作為社會(huì)成員的一部分，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理。首先，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持以人為本的初衷，以流浪乞討人員權(quán)益出發(fā)，按照法律法規(guī)的內(nèi)容，用心和細(xì)心地對(duì)待流浪乞討人員，給予他們合理的救助。其次，政府可以設(shè)立專項(xiàng)基金，對(duì)于貧困人員給予補(bǔ)助，對(duì)于未成年人提供資金支持。最后，政府應(yīng)當(dāng)加大宣傳，使廣大公民認(rèn)識(shí)到流浪乞討人員受到的危害，并能從自己出發(fā)維護(hù)流浪乞討人員的權(quán)益。

參考文獻(xiàn)

[1]生存型流浪：生存型流浪是指人為了生存而不得已離開自己的家，來(lái)到陌生的地方存活。

[2]精神型流浪：精神流浪則是指為了擺脫精神空虛，去尋找精神慰藉和奮斗目標(biāo)的行為。

[3]數(shù)據(jù)參考自：濟(jì)南政務(wù)網(wǎng)www.jinan.gov.com.

[4]《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》：收容遣送制度是中華人民共和國(guó)的一個(gè)已被廢止的制度，其并非依據(jù)法律條例，而是依據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)法規(guī)的一種強(qiáng)制行政措施，由民政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)實(shí)行限制人身自由、收容遣返等措施?，F(xiàn)已被廢止，相關(guān)制度另由《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定。

[5]《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》是為了對(duì)在城市生活無(wú)著的流浪、乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度而制定的。由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院于2003年6月20日發(fā)布，自2003年8月1日起施行。共計(jì)18條。

[6]參考自：李彥昌.城市貧困與社會(huì)救助[M]. 北京：北京大學(xué)出版，2004.200-201.

[7]參考自：曲彥斌.乞丐史[M].上海：上海文藝出版社，2006.168-170.

[8]參考自：周德鈞.乞丐的歷史[M].北京：中國(guó)文史出版社，2005.125-128.

[9]參考自：楊春霞.流浪乞討人員權(quán)利保障問(wèn)題研究[D].湖南?。汉洗髮W(xué)，2013，5.