開發(fā)區(qū)融資平臺公司的運作模式研究

丁斌

摘 要：開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與所處地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、投融資平臺的運作密不可分，可以說一個開發(fā)區(qū)的成長發(fā)展過程，必然伴隨著政府融資平臺公司的發(fā)展壯大以及平臺公司的作用發(fā)揮。開發(fā)區(qū)平臺公司的設(shè)立和運行管理模式不盡一致，需要結(jié)合各地實際進行科學選擇。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū) 融資平臺 運作模式

中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）12（a）-019-02

開 發(fā)區(qū)是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了不可替代的作用。自1984年9月中國第一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在大連獲批成立，開發(fā)區(qū)發(fā)展到今天已經(jīng)有超過34年的歷史。根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版），截至目前，全國共有2543家開發(fā)區(qū)，其中國家級開發(fā)區(qū)552家，省級開發(fā)區(qū)1991家。開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展狀況不僅與國家金融政策和國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境密切相關(guān)，同時與所處的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境、與投融資平臺的建設(shè)和運作密不可分?？梢哉f一個開發(fā)區(qū)的成長發(fā)展過程，必然伴隨著政府融資平臺公司的發(fā)展和壯大以及平臺公司的作用發(fā)揮。開發(fā)區(qū)平臺公司的設(shè)立和運行管理模式，也不盡一致?？偟膩碚f，是以管委會直接管理一個平臺或幾個平臺的方式運作，這就是“1+N”和“N+N”兩種模式。究竟兩張模式孰優(yōu)孰劣，各開發(fā)區(qū)要結(jié)合自身實際，進行科學選擇。

1 “1+N”的融資平臺公司運行管理模式

在“1+N”的融資平臺公司運行管理模式下，有以下幾個代表性的開發(fā)區(qū)。

1.1 西咸新區(qū)平臺公司“1+3”模式

西咸新區(qū)于2014年獲得國務院批復而設(shè)立。為集中資源打造西咸新區(qū)，經(jīng)陜西省人民政府批準，西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理管委會于2011年9月組建陜西西咸新區(qū)發(fā)展集團有限公司，注冊資本100億元，資產(chǎn)規(guī)模超過1100億元。其業(yè)務范圍主要是土地開發(fā)和整理，基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)及水利工程建設(shè)、資本運營等。西咸集團是西咸新區(qū)唯一的投融資平臺，依照“政府主導、市場化運作、專業(yè)化經(jīng)營”發(fā)展思路，組建了西咸金控集團、西咸文旅集團和西咸城投集團3個一級子公司，是西咸新區(qū)重要的資金承接平臺、金融服務平臺和產(chǎn)業(yè)引導平臺。

1.2 貴安新區(qū)平臺“1+5”模式

貴安新區(qū)于2014年獲得國務院設(shè)立批復。目前貴安新區(qū)管委會共出資設(shè)立五家國企，包括貴州貴安電子信息產(chǎn)業(yè)投資有限公司、貴州貴安綜合保稅區(qū)有限公司以及貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司。這5家國企中，真正擔任貴安新區(qū)開發(fā)建設(shè)的運作平臺和執(zhí)行層的是貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司。開投公司現(xiàn)有全資一級子公司12家，全資及控股二級子公司23家。開投公司與西咸集團類似，以業(yè)務板塊為核心，形成“1+5”模式。一級子公司囊括置業(yè)投資、建設(shè)投資、產(chǎn)業(yè)投資、金融投資等板塊，各板塊下還有設(shè)立的不同運營公司。

1.3 天津濱海新區(qū)“1+12”

天津濱海新區(qū)建設(shè)投資集團有限公司伴隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放這一國家發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，于2008年正式組建成立。濱海建投集團以投資建設(shè)為主線，以經(jīng)營轉(zhuǎn)型為重心，以融資創(chuàng)新為保證，成為濱海新區(qū)開發(fā)開放建設(shè)的主力軍和排頭兵。自成立以來，濱海建投集團不斷做大做強，主要經(jīng)濟指標實現(xiàn)了幾何級數(shù)增長，注冊資本金從1億元增加到300億元，總資產(chǎn)從不到100億元增加到近1900億元，資產(chǎn)負債率控制在60%以下。濱海建投集團擁有涵蓋多個專業(yè)領(lǐng)域的12家子公司，核心管理團隊不足400人；業(yè)務涉及市政路橋、高速公路、軌道交通、區(qū)域開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)等，全面助力濱海新區(qū)國家戰(zhàn)略的實施。

2 “N+N”的融資平臺公司運行管理模式

在“N+N”的融資平臺公司運行管理模式下，有以下幾個代表性的開發(fā)區(qū)。

2.1 浦東新區(qū)平臺“20+N”模式

上海浦東新區(qū)（以下簡稱“浦東新區(qū)”）建設(shè)發(fā)展20多年來，始終肩負著落實國家重大戰(zhàn)略的重要使命。到2017年底，浦東新區(qū)國有企業(yè)合計資產(chǎn)總額為5768億元，直屬企業(yè)671家，其中監(jiān)管企業(yè)近20家，包括：上海陸家嘴（集團）有限公司、上海金橋（集團）有限公司、上海張江（集團）有限公司、上海外高橋（集團）有限公司、上海浦東發(fā)展（集團）有限公司等近20家。

2.2 重慶兩江新區(qū)平臺“5+N”模式

重慶兩江新區(qū)于2010年5月獲得國務院批復，是國務院直接批復的第三個國家級開發(fā)新區(qū)。新區(qū)管委會出資設(shè)立了多個平臺公司，采用的是“N+N”模式，第一個N代表的是政府直管的平臺公司；第二個N代表的是各個業(yè)務板塊的運營集團平臺公司，平臺公司直接設(shè)立各類專業(yè)化運營公司。運營集團包括重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團有限公司、重慶兩江金融發(fā)展有限公司等。兩江集團是重慶市委、市政府為加快兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要區(qū)域開發(fā)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建而設(shè)立的國有大型投資集團。

2.3 安慶市平臺“3+N”模式

安慶市積極落實國家關(guān)于深化國有企業(yè)改革的政策倡導及要求，根據(jù)區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)資源情況進行投融資主體的整合重組，積極推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟的深入融合。安慶市采用“3+N”模型，堅持“資源跟著項目走，事權(quán)隨著產(chǎn)權(quán)走”、突出主業(yè)、精簡高效的原則，組建同安控股、交投公司和金融公司三大投融資主體，主要承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目的資金籌措、國有資產(chǎn)綜合運營管理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資和股權(quán)投資等。

3 兩種不同模式的利弊分析

從目前開發(fā)區(qū)以及新區(qū)平臺公司的運作情況來看，平臺運行管理模式都是隨著區(qū)域發(fā)展和管理復雜程度的提高而不斷發(fā)展和完善起來的。就其主流形式來說，基本上可以分為兩大模式，即高度集權(quán)管理的模式（“1+N”模式）和集權(quán)與分權(quán)管理結(jié)合的模式（“N+N”模式），以下是對不同模式的利弊分析。

3.1 “1+N”模式的利弊分析

所謂“1+N”模式，即開發(fā)區(qū)及新區(qū)通過一個平臺公司將其他資源和業(yè)務進行集中統(tǒng)一指揮，縱向管理由這個平臺公司一抓到底，只有一個平臺直接對政府負責。平臺運行管理體系分明，表現(xiàn)為資本運營、產(chǎn)業(yè)運營、項目建設(shè)和運營三個層次。各層次的公司分工明確、獨立性小，管理權(quán)力集中于上一層管理部門的手中，這是一種高度集權(quán)的運行管理模式。其核心是政府通過管理一個平臺，對其他公司進行定位和統(tǒng)一管理，以實現(xiàn)國有資本最大化運營和資源的最優(yōu)化利用。

這種模式的優(yōu)點是責任明確、決策迅速、指揮及時、管理成本低，通常適合于發(fā)展目標單一、建設(shè)任務相對緩解，國有資產(chǎn)經(jīng)營管理連續(xù)性和專業(yè)性較好的情況。但是這種模式的弊端在于權(quán)力相對集中，在決策和管理團隊相對薄弱的情況下，容易造成工作延誤、失誤或管理混亂。特別是在開發(fā)區(qū)及新區(qū)建設(shè)初期或運行管理團隊與能力不足的情況下，因為缺乏相應的競爭機制，容易造成建設(shè)速度和管理效率的低下。

3.2 “N+N”模式的利弊分析

所謂“N+N”模式，即開發(fā)區(qū)及新區(qū)通過幾個平臺公司將資源和業(yè)務進行平行運作和運行管理。幾個平臺分別完成自身的體系構(gòu)建，包括相應的職能定位、業(yè)務運行和管理。其運行管理體系各有側(cè)重，分別差異化的構(gòu)建出資本運營、產(chǎn)業(yè)運營、項目建設(shè)和運營三個層次。各平臺公司的管理權(quán)力統(tǒng)一由開發(fā)區(qū)及新區(qū)政府授予，對下集中進行管理。“N+N”模式是一種集分權(quán)結(jié)合的平臺運行和管理模式，它在開發(fā)區(qū)及新區(qū)政府與平臺公司之間層面，構(gòu)建出一對多的任務下達與運行管理體系。

這種模式的優(yōu)點是在建設(shè)任務龐雜，政府項目運營和管理不可能面面俱到的情況下，進行適度的決策和管理分權(quán)，以達到加快執(zhí)行、提高效率的目的。這種模式的不足在于，對平臺公司的初期組建和后續(xù)管理的工作量都相對較大，此外可能存在人為將新區(qū)資產(chǎn)和業(yè)務進行分割的情況。

參考文獻

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