國有糧食企業(yè)改革研究

婁益齡

[摘要]國有糧食企業(yè)承擔(dān)著國家糧食宏觀調(diào)控的重要職責(zé)，是保障國家糧食安全的重要主體。本文首先回顧了國有糧食企業(yè)改革的歷程，然后從國有糧食企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、運行效率、通過改革帶來的改變?nèi)齻€方面分析了改革的必要性，最后具體分析了國有糧食企業(yè)改革中備受關(guān)注的產(chǎn)權(quán)改革和內(nèi)部控制改革，以期為接下來的國有糧食企業(yè)改革提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]國有糧食企業(yè)；產(chǎn)權(quán)改革；內(nèi)部控制

中圖分類號：F324 文獻標(biāo)識碼：B DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180826

2015年9月，國務(wù)院先后發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于國有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟的意見》；國家糧食和物資儲備局于2016年印發(fā)了《關(guān)于加快推進糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》。這些文件的發(fā)布充分彰顯了黨中央對國有企業(yè)及國家糧食安全的高度重視。國有糧食企業(yè)是糧食行業(yè)的國有企業(yè)，本文在國企大改革的背景下，通過梳理國有糧食企業(yè)改革的相關(guān)文獻，為接下來國有糧食企業(yè)通過改革提高生存和競爭能力提供借鑒，具有重要意義。

1國有糧食企業(yè)改革歷程回顧及評價

1.1國有糧食企業(yè)改革歷程回顧

國有糧食企業(yè)改革大致分為三個階段：（1）在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國家采取政企合一的形式。1985-1992年，初步改革國有糧食企業(yè)經(jīng)營管理體制，取消統(tǒng)購制度，開始實施“雙軌制”，自此，政府行為和企業(yè)行為逐步分開。（2）1992-2001年，進一步深化國有糧食企業(yè)改革。1992年改革統(tǒng)銷制度，1994年糧食部門實行“兩條線運行”改革，之后國家又實行了一系列旨在解決國有糧企現(xiàn)實問題的政策。（3）2001年至今，全面推進國有糧食企業(yè)改革。中共中央、國務(wù)院、國家糧食和物資儲備局相繼發(fā)布了一系列加快糧食流通領(lǐng)域改革的文件，旨在推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)揮國有糧食企業(yè)主渠道作用。

通過梳理國有糧食企業(yè)的改革進程，不難看出推動國有糧食企業(yè)成為自主經(jīng)營的市場主體是改革的大勢所趨。經(jīng)歷改革后，國有糧食企業(yè)在經(jīng)營上的限制很大程度上被打破，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍拓寬，有更多盈利的渠道。而且隨著國有糧食企業(yè)改革進程的推進，政府的職能也由直接干預(yù)糧食市場轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控糧食市場。因此整個改革歷程對今后國有糧食企業(yè)的發(fā)展以及我國整個糧食市場的發(fā)展具有重要意義。

1.2國有糧食企業(yè)改革歷程評價

徐建玲指出，從整體上看，國有糧食企業(yè)的改革以市場化為目標(biāo)，其具體的改革歷程經(jīng)歷了從“政企不分”到“政企分開”再到“政府如何實現(xiàn)有效分開”，并且認為改革過程出現(xiàn)反復(fù)性是政府與企業(yè)目標(biāo)不一致導(dǎo)致的。國家糧食局“國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展”課題組認為國有糧食企業(yè)與整個經(jīng)濟體制改革同步。經(jīng)過改革，國有糧食企業(yè)面貌有所改觀，但是進一步的改革需求仍十分迫切。國有糧食企業(yè)屬于國有企業(yè)，打破產(chǎn)業(yè)內(nèi)壟斷、引入多元競爭主體、改變定價過程及行為是新一輪國企改革的特點。改革后公益性的經(jīng)濟活動應(yīng)該由國企承擔(dān)，公司制企業(yè)承擔(dān)商業(yè)性活動。李彥光從江蘇省國有糧食企業(yè)改革出發(fā)，認為首先要認識改革的定位是“管資本”而不是“管企業(yè)”。糧食企業(yè)的改革不可避免地給社會帶來了負面影響，而“埋單”者除了各級政府還有廣大糧食企業(yè)的職工。

對于改革的評判標(biāo)準(zhǔn)，丁聲俊等把客觀實踐作為衡量改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為五個“是否有利于”：是否有利于穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力、是否有利于提高農(nóng)民收入、是否有利于保持糧食市場基本穩(wěn)定、是否有利于保證國家糧食安全、是否有利于完善糧食流通新體制。因此他認為對國有糧食企業(yè)的改革促進了國有糧食企業(yè)更好的發(fā)展。董玉紅等認為評價國有企業(yè)是否充滿生機和活力，重點要看其在決策效率和市場競爭力方面是否適應(yīng)市場發(fā)展需求。

2國有糧食企業(yè)改革的必要性

國有糧食企業(yè)的改革一直在推進，對于改革的必要性，本文主要從國有糧食企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、國有糧食企業(yè)運行效率、改革給國有糧食企業(yè)帶來的改變這三個方面進行闡述。

2.1國有糧食企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

從外部環(huán)境的變化來看，全面市場化政策的實施，使得國有糧食企業(yè)獨占糧源的局面被打破，糧食市場被重新分割。國有糧食企業(yè)將面臨更多的競爭者，但其自身還沒有完全適應(yīng)市場競爭環(huán)境，沒有真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。同時，糧食企業(yè)還面臨糧食替代品的挑戰(zhàn)。

從企業(yè)內(nèi)部情況來看，大部分文獻都指出國有糧食企業(yè)依然背負沉重的歷史包袱，政企尚未真正分開，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式、管理模式落后；內(nèi)部控制制度不健全、監(jiān)管失控；產(chǎn)權(quán)制度落后，不適應(yīng)市場環(huán)境。童應(yīng)指出了國有糧企職工主觀的問題，職工固步自封的消極情緒、難有作為的畏難情緒、安于現(xiàn)狀的自滿情緒導(dǎo)致國有糧食企業(yè)管理難度大。

2.2國有糧食企業(yè)運行效率

從國有糧食企業(yè)效率角度來看，大多數(shù)文獻認為國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)相比效率更低。顧海等比較了私營糧食企業(yè)和國有糧食企業(yè)，發(fā)現(xiàn)私營糧食企業(yè)可以有更多的利潤，原因在于私營糧食企業(yè)的經(jīng)營成本往往低于國有糧食企業(yè)。姚洋等分別利用第三次工業(yè)普查的數(shù)據(jù)和1995年工業(yè)普查的數(shù)據(jù)進行分析，結(jié)論顯示國有企業(yè)的效率低于非國有企業(yè)。Zheng Song等研究了1994-1998年634家上市公司的數(shù)據(jù)，分析得出國有控股比重越高，企業(yè)運行效率越低。

對于國有企業(yè)效率低下的原因，許多學(xué)者也進行了分析。石磊認為國有企業(yè)效率低下的根源在于產(chǎn)權(quán)制度，而且該理論得到經(jīng)驗支持。林毅夫等認為是國有企業(yè)承擔(dān)的一系列政策負擔(dān)導(dǎo)致其效率低下。這使國有企業(yè)缺乏充分競爭的市場環(huán)境，沒有經(jīng)營績效的充分信息。具體到國有糧食企業(yè)，張運國分析得出，首先糧食收購政策和糧食市場的脫節(jié)使企業(yè)處于兩難境地；其次政策性補貼資金到位不及時和不能足額的問題使資金流通不暢，進而制約了國有糧食企業(yè)經(jīng)營的靈活性和自主性；最后國有糧食企業(yè)內(nèi)部改革不徹底，不利于提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。曾福生認為國有糧食企業(yè)還沒有擺脫傳統(tǒng)的“大鍋飯”模式，存在管理混亂、政企不分、人員膨脹、成本居高不下等問題，其根本原因在于企業(yè)的制度和管理不健全。

2.3改革給國有糧食企業(yè)帶來的改變

通過改革，可以給國有糧食企業(yè)帶來實質(zhì)性進展。深化國有糧食企業(yè)改革是為了國有糧食企業(yè)更好地適應(yīng)市場，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；適應(yīng)國家的宏觀調(diào)控；適應(yīng)糧食市場國際化、增強糧食企業(yè)國際競爭，實現(xiàn)糧食企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。王雙正等總結(jié)出國有糧食企業(yè)改革后取得的成就，通過改革解放了生產(chǎn)力，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高；初步建立了比較健全、完善的糧食市場體系；活躍了農(nóng)民的種糧積極性，保證了糧食增產(chǎn)；改善了城鄉(xiāng)居民糧食消費結(jié)構(gòu)，提高了其消費質(zhì)量。許召元等通過構(gòu)建一般均衡模型論證了國有企業(yè)改革可以提振經(jīng)濟增速，主要途徑為國有企業(yè)可以提高資本邊際產(chǎn)出、改善資本動態(tài)配置效率和發(fā)揮其他企業(yè)的外部溢出效應(yīng)。邢煒等結(jié)合理論分析與省級面板數(shù)據(jù)模型的實證分析得出深化國有企業(yè)改革有助于促進技術(shù)創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變，提高自主創(chuàng)新能力。盛豐采用雙差分的方法分析中國國有企業(yè)改革是否會對生產(chǎn)效率和創(chuàng)新效率產(chǎn)生影響，結(jié)果表明，將國有企業(yè)改革為國有資本仍占主體的國有性質(zhì)企業(yè)有利于提高生產(chǎn)效率，但不能提高創(chuàng)新效率。王柏林等分別總結(jié)了湖南省國有糧食企業(yè)、廣西省國有糧食企業(yè)、山東省國有糧食企業(yè)改革的歷程，研究中的國有糧食企業(yè)通過改革，均改變了之前存在的一些弊端，給國有糧食企業(yè)注入了新的活力，開辟了新的發(fā)展前景。

3國有糧食企業(yè)改革的主要內(nèi)容

通過回顧改革歷程以及國有糧食企業(yè)面臨的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)國有糧食企業(yè)改革主要關(guān)注于產(chǎn)權(quán)制度改革和內(nèi)部控制改革。

3.1產(chǎn)權(quán)制度改革

3.1.1產(chǎn)權(quán)制度的重要性

產(chǎn)權(quán)制度的缺陷會成為制約糧食購銷企業(yè)的根本障礙，因此要促進糧食購銷企業(yè)的生存和發(fā)展，必須要進行產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)多元化有利于削弱企業(yè)與政府的關(guān)系，弱化政企不分的弊端，進而促進國有糧食企業(yè)真正成為市場主體；有利于國有糧食企業(yè)建立內(nèi)部制衡機制；有利于調(diào)整國有糧食企業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；有利于改變企業(yè)經(jīng)營機制，調(diào)動各方的積極性；有利于匯集各方資源，積累改革所需的高額成本；有利于打破傳統(tǒng)的分散格局，吸引各方的戰(zhàn)略伙伴，增強競爭力，使糧食流通業(yè)做大做強。如果糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清，會導(dǎo)致糧食企業(yè)出現(xiàn)“人人是主人、人人不負責(zé)”的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致短期行為和非正常行為；政府行為和企業(yè)行為混淆，政策性虧損和經(jīng)營虧損無法徹底劃清；市場機制扭曲，要素不能自由流動，企業(yè)無法根據(jù)效應(yīng)最大化的原則來支配和處置資產(chǎn)，導(dǎo)致資源配置效率低下。因此，企業(yè)改革必須觸及產(chǎn)權(quán)才能把企業(yè)推向市場。

3.1.2產(chǎn)權(quán)制度的特殊性

國有糧食企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革相比于其他所有制企業(yè)有其特殊性，部分學(xué)者也提出國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革需要注意的問題和原則。熊本國等提出推動國有糧食企業(yè)完善產(chǎn)權(quán)制度改革，需要妥善處理兩個問題：一是需要妥善解決國有糧食企業(yè)“三老”問題，即老人、老糧、老賬問題，這是產(chǎn)權(quán)制度改革的前提條件；二是需要建立新的經(jīng)營機制，創(chuàng)新企業(yè)組織形式。邢玉升等提出國有糧食企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革需要遵循兩條原則：一是根據(jù)國有糧食購銷企業(yè)和倉儲企業(yè)的實際情況，采取不同的產(chǎn)權(quán)改革形式；二是產(chǎn)權(quán)改革既要有利于國有糧食企業(yè)承擔(dān)政策性功能，又要有利于發(fā)揮其市場功能。

3.1.3產(chǎn)權(quán)制度的改革措施

國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度具體怎么改，不同學(xué)者從不同角度提出了自己的見解。王銳青提出要扶持壯大規(guī)模大、有競爭力的購銷企業(yè)，穩(wěn)步推進產(chǎn)權(quán)制度改革，積極引導(dǎo)管理層轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)揮企業(yè)所長，積極參與市場競爭。劉穎等認為國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而建立現(xiàn)代企業(yè)制度要實現(xiàn)從政企分開到改善政府宏觀調(diào)控、由計劃主導(dǎo)向市場主導(dǎo)、由減員增效向推進產(chǎn)權(quán)制度改革三個轉(zhuǎn)變。同時劉俊指出隨著糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，會出現(xiàn)數(shù)量不等的閑置資產(chǎn)，所以完善產(chǎn)權(quán)制度改革需要盤活這些限制資產(chǎn)。

但是，也有學(xué)者對產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性提出質(zhì)疑。朱星文等提出多級委托代理關(guān)系是國企的頑疾，所以單純的產(chǎn)權(quán)制度改革不能解決問題，必須要深層次推動國企改革，加強對管理層的約束和監(jiān)管，建立完善的管理層問責(zé)機制。

3.2內(nèi)部控制改革

3.2.1內(nèi)部控制的特殊性

有學(xué)者認為國有企業(yè)在內(nèi)部控制效果方面比其他所有制企業(yè)效率低下，原因在于國有糧食企業(yè)內(nèi)部控制有其特殊性?？娖G娟等采用問卷調(diào)查的方式對江蘇省企業(yè)進行調(diào)查研究，分析發(fā)現(xiàn)上市公司在內(nèi)部控制效果方面與國有企業(yè)存在顯著差異。趙義凱具體指出國有糧食企業(yè)內(nèi)部控制的特殊性：目標(biāo)的確定需要考慮政策約束，管理人員內(nèi)部控制意識淡薄導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部環(huán)境薄弱，國有糧食企業(yè)在糧食出入庫、資金管理和會計核算、糧食資產(chǎn)管理等方面有別于一般商業(yè)企業(yè)。但大部分學(xué)者都認為內(nèi)部控制對國有糧食收儲企業(yè)極其重要，國有糧食收儲企業(yè)想要發(fā)展穩(wěn)定，完成國家為保障糧食安全制定的調(diào)控目標(biāo)，就需要建立一個健全的內(nèi)部控制體系并且進行有效實施。方紅星等結(jié)合理論分析和經(jīng)驗證據(jù)，指出內(nèi)部控制能有效地抑制公司操作性的非效率投資。王玲也提出國有糧食收儲企業(yè)有效運行的必備條件是擁有完善有效的內(nèi)部控制管理方式。但也有學(xué)者提出不同的看法，認為國有企業(yè)內(nèi)部控制對企業(yè)績效不存在促進作用。葉陳剛等實證研究了內(nèi)部控制質(zhì)量與國有企業(yè)績效的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在國有企業(yè)中，內(nèi)部控制質(zhì)量與企業(yè)績效之間不存在顯著相關(guān)關(guān)系，而在民營企業(yè)中，內(nèi)部控制質(zhì)量對企業(yè)績效有顯著影響。

3.2.2內(nèi)部控制存在的問題

國有糧食企業(yè)內(nèi)部控制還存在著一些問題：內(nèi)部環(huán)境不完善，缺乏完善的公司治理機制與制衡機制；各級領(lǐng)導(dǎo)識別、應(yīng)對風(fēng)險的意識淡薄，企業(yè)抗風(fēng)險能力比較差；國有糧食企業(yè)的控制活動缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，導(dǎo)致既定的內(nèi)部控制制度失控；企業(yè)內(nèi)部信息溝通效率差，影響信息的高效溝通與反饋；由于企業(yè)人才缺乏，不滿足內(nèi)審人員的素質(zhì)要求，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督薄弱。

（1）人力資源是企業(yè)得以發(fā)展的核心資源，是智力資本最豐富的地方，也是企業(yè)提高競爭力的不竭源泉。王雙苗分析了國有企業(yè)、民營企業(yè)和中小企業(yè)的人力資源管理現(xiàn)狀，研究表明國有企業(yè)對人力資源的管理主要以領(lǐng)導(dǎo)指派來操縱人力資源管理，人力資源激勵制度不夠健全、行政委派制度不合理，企業(yè)管理問題導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重。張躍東等構(gòu)建了國有企業(yè)戰(zhàn)略人力資源管理績效的評價模型，認為國有企業(yè)存在缺乏人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理系統(tǒng)不夠健全、制度執(zhí)行力度差的問題。逯東等用上市公司的經(jīng)驗證據(jù)來驗證CEO激勵是否會提高內(nèi)部控制的有效性。研究發(fā)現(xiàn)，適度的超額薪酬激勵和股權(quán)激勵可以提高內(nèi)部控制的有效性，但國有上市公司存在行政任命，這會扭曲市場化激勵機制，削弱內(nèi)部控制的有效性。因此人力資源開發(fā)管理要梳理以人為本的管理理念，建立并完善業(yè)績評估和人才激勵機制，制定合理的薪酬管理體系并創(chuàng)造良好的企業(yè)文化氛圍。運行良好的薪酬管理制度有利于激發(fā)員工的積極性和主動性，激勵員工為實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而努力，提高企業(yè)的效益。目前來看，政府或多或少會干預(yù)和影響國有企業(yè)的薪酬管理，因而存在一些老舊觀念和管理手段。當(dāng)前國有企業(yè)的薪酬管理除了需要制定科學(xué)合理的制度，還要減少政府干預(yù)，加強與企業(yè)的戰(zhàn)略合作，適應(yīng)市場。

（2）在內(nèi)部控制初步發(fā)展時期，我國的內(nèi)部控制研究主要側(cè)重于會計和審計領(lǐng)域，研究成果也主要應(yīng)用于審計程序與方法的應(yīng)用、審計成本的節(jié)約、審計效率的提高和審計風(fēng)險的控制等領(lǐng)域。國有糧食企業(yè)普遍存在會計信息失真的問題，這一問題既會影響糧食企業(yè)的健康發(fā)展，又會影響國家對糧食行業(yè)宏觀經(jīng)濟管理的調(diào)控。于慧文等指出國有糧食企業(yè)內(nèi)部存在財務(wù)制度不健全、會計信息質(zhì)量扭曲的情況，進而導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)流失嚴(yán)重。劉建芳指出部分國有糧食企業(yè)受計劃經(jīng)濟體制的影響，沒有建立適應(yīng)新的市場環(huán)境的財務(wù)管理模式，從而對資金使用效能產(chǎn)生不利影響。因此完善會計制度、建立財務(wù)監(jiān)督審核制度對國有糧食企業(yè)至關(guān)重要。

（3）在風(fēng)險管理方面，尤誼等指出國有糧食企業(yè)風(fēng)險意識淡薄，企業(yè)內(nèi)部仍然采用舊模式、舊思維，導(dǎo)致內(nèi)部微觀環(huán)境不適用大的經(jīng)濟體制環(huán)境。陳超指出當(dāng)前國有糧食企業(yè)還面臨市場風(fēng)險、投資風(fēng)險、糧食安全風(fēng)險、人才風(fēng)險和道德風(fēng)險，需要加強對國有糧食企業(yè)的風(fēng)險管理。

3.2.3內(nèi)部控制的改革措施

李彬針對地方國有糧食企業(yè)，指出內(nèi)部控制的主要內(nèi)容。在公司層面，要設(shè)計合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，建立健全決策機制；在業(yè)務(wù)層面，需要在收入支出、糧食采購儲備、資產(chǎn)管理、合同管理、倉儲管理和安全生產(chǎn)方面建立健全內(nèi)部控制。宋芳提出完善內(nèi)部控制除了要關(guān)注管理機構(gòu)、內(nèi)部機構(gòu)，還需要建立有效的激勵機制，注重企業(yè)文化、提高企業(yè)內(nèi)部會計控制管理。劉玉靜提出強化國有糧食企業(yè)內(nèi)部控制需要單位負責(zé)人率先垂范，加強對內(nèi)部人員的監(jiān)督和內(nèi)部審計，建立有效的會計系統(tǒng)，強化外部監(jiān)督。

4結(jié)論

糧食問題關(guān)乎國計民生，國有糧食企業(yè)承擔(dān)著調(diào)節(jié)糧食市場需求的責(zé)任，執(zhí)行著國家糧食安全政策，是糧食安全的重要保障。但是國有糧食企業(yè)在長期發(fā)展中也暴露出一些問題，為了更好地發(fā)揮國有糧食企業(yè)的作用，需要發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題。本文首先簡單地回顧了國有糧食企業(yè)改革的過程，了解國有糧食企業(yè)改革的大方向，然后分析了改革的必要性，最后詳細地分析了國有糧食企業(yè)改革備受關(guān)注的產(chǎn)權(quán)制度改革和內(nèi)部控制改革兩個方面。在分析過程中，發(fā)現(xiàn)已有的對國有糧食企業(yè)改革研究的文獻大多基于經(jīng)驗分析和實地調(diào)研分析，定量分析的文獻很少，這可以成為學(xué)者以后研究國有糧食企業(yè)的方向。