我國糧食儲備體系發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析

倪智偉

[摘要]糧食儲備是關系國計民生、維持社會穩(wěn)定、調節(jié)糧食供求的重要手段，對我國糧食安全乃至國家安全都具有重大意義。本文首先回顧了糧食危機對糧食安全的深刻影響，進一步梳理了糧食儲備的概念并簡要回顧了我國糧食儲備體系的發(fā)展歷史;然后根據(jù)我國糧食儲備體系的現(xiàn)狀，在肯定我國糧食儲備作用的同時對當前我國糧食儲備體系中存在的問題進行分析說明;最后從加強管理工作、加強基礎設施建設、推進監(jiān)管、強化立法四個方面提出了可行的方法和建議。

[關鍵詞]中儲糧;糧食安全;糧食儲備

自古以來，糧食安全就是關系國計民生的大事。我國建立糧食儲備體系以來，其目標主要在于保障糧食供給數(shù)量的充足和質量的安全，通過糧食儲備體系的“吞吐”機制實現(xiàn)糧食供求的平衡。2017年糧食危機的爆發(fā)使得世界范圍內各國對于糧食安全的重視達到了前所未有的高度。面對全球糧食危機，我國國內糧價波動幅度較小，基本處于平穩(wěn)狀態(tài)，其中國家糧食儲備體系有著不可替代的作用，而隨著我國糧食進口依賴度的進一步提高以及全球金融化進一步深化，我國糧食儲備面對新的挑戰(zhàn)和舊的問題不容忽視。

我國于2000年建立國家糧食儲備垂直管理制度，其中的核心——中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）所暴露出的問題日漸明顯。中儲糧在我國糧食儲備體系中既扮演“裁判員”又扮演“運動員”，在承擔國家糧食儲備任務的同時，更是作為一個商業(yè)企業(yè)活躍于我國糧食市場上。國家糧食儲備作為一種公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，這意味著中儲糧在承擔糧食儲備任務時，既要處理自身企業(yè)利潤最大化的基本目標，又要進行公共產(chǎn)品——儲備糧的收儲，這就顯然存在公共對私人的矛盾。近年來我國國家糧食儲備環(huán)節(jié)出現(xiàn)的“轉圈糧”出庫難”“逆向操作”等現(xiàn)象很大程度上就是由此而產(chǎn)生的[1]。

本文將以此為出發(fā)點，根據(jù)我國糧食儲備體系發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀問題，提出進一步優(yōu)化我國糧食儲備體系的可行建議，以期推進我國糧食儲備體系的改革。

1 糧食儲備的概念

對我國糧食儲備體系的現(xiàn)狀和發(fā)展進行總結分析前，需要認清“糧食儲備”這一概念，“糧食儲備”的定義會影響糧食收儲時的品種選擇以及糧食儲備的具體內容。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，“糧食儲備”即“最低糧食庫存”，是指在新作物年伊始，可以從上一作物年收獲的作物中（包括進口）得到的糧食庫存量，按照儲備的性質和作用將其分為后備儲備和周轉儲備。其中周轉儲備是保證從產(chǎn)地或從進口地平穩(wěn)順利、連續(xù)不斷地供應并周轉到加工廠，最后到達消費者手中的儲備[2]。周轉儲備是具有商業(yè)性質的儲備，主要用于調控糧食商業(yè)流通中出現(xiàn)的供給不足或是周轉困難等現(xiàn)象;后備儲備則是為了調節(jié)農(nóng)作物歉收和重大白然災害發(fā)生時導致的糧食供應不足時的糧食儲備。

以儲糧目的的區(qū)別可將糧食儲備劃分為戰(zhàn)略糧食儲備、周轉糧食儲備和專項糧食儲備。戰(zhàn)略糧食儲備的前身為“506戰(zhàn)備糧”，主要為應對冷戰(zhàn)時期可能爆發(fā)的戰(zhàn)后糧食應急儲備，目前戰(zhàn)略糧食儲備主要針對戰(zhàn)爭、國際沖突等戰(zhàn)略事件導致的糧食供給不足，政府通過行政手段進行戰(zhàn)略糧食儲備可以及時應對糧食供求問題;周轉糧食儲備則與前述聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義別無二致;專項糧食儲備則是針對重大自然災害而進行的專門糧食儲備[3]。

2 我國糧食儲備體系的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析

2.1 我國糧食儲備體系的發(fā)展歷程

我國糧食儲備可按照時間進程劃分為五個階段。

（1）1949-1954年。中華人民共和國成立伊始，百廢待興，私營糧食工商業(yè)占據(jù)市場主導地位，同時受到當時社會經(jīng)濟政治環(huán)境的影響，大量的投機糧食大肆哄抬糧價，同貨居奇。尤其是上海市的四次糧價嚴重波動，引發(fā)了全國性的糧價上漲，不僅加劇了城市糧食供給困難的局面，還引致全國性的物價波動[4]。為平抑物價和打擊投機倒把行為，我國政府提出了“儲備糧”概念，并同時在全國各大城市開始建立庫存。

（2）1955-1989年。我國分別于1962年和1965年建立了“506戰(zhàn)備糧”和“甲字糧”，“506戰(zhàn)備糧”由軍事委員會管轄，“甲字糧”為國務院所管轄。我國還于1963年提出了“農(nóng)村集體儲備”的概念，第一次考慮將民間糧食儲備納入我國糧食儲備體系中。至此我國基本建立了統(tǒng)購統(tǒng)銷的糧食儲備體系51。

（3）1990-1998年。1990年9月國務院決定建成國家專項糧食儲備制度，并成立國家糧食儲備局作為管理機構，出臺了《國務院關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》。當時專項糧食儲備制度建立的主要目的是為了解決改革開放后我國農(nóng)民種糧積極性大幅提高帶來的糧食豐收由此引發(fā)糧食供給過剩的問題。

（4）1999-2003年。隨著我國改革開放的進一步深入和我國糧食流通領域改革的進一步深入，我國開始建立國家糧食儲備垂直管理制度，2000年建立的中國儲備糧管理總公司為垂直管理制度的核心。

（5）2004年至今?，F(xiàn)階段，我國糧食儲備制度以政府儲備為主導，形成了從中央到地方的三級儲備主體，是一種兼顧戰(zhàn)略糧食儲備、后備糧食儲備、專項糧食儲備的多元化糧食儲備體系。

2.2 我國糧食儲備管理體系的現(xiàn)狀及存在的主要問題

國家儲備糧按地方層級可劃分為中央儲備糧和地方儲備糧。對于中央儲備糧，我國建立了包括中儲糧、國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、財政部“五位一體”的中央儲備糧管理制度[6]。其中中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要負責貸款審批和監(jiān)督，中儲糧則為經(jīng)營管理者，國家糧食和物資儲備局則是行政管理，國家發(fā)展和改革委員會制定方向和布局，財政部則負責補貼與監(jiān)察。對于地方儲備糧，則由省、市、縣三級政府管理，其中省級糧食儲備在地方糧食儲備中占主導地位，糧食風險基金負擔地方糧食儲備費用及相關補貼[7]。

除政府儲備之外，民間儲備即社會儲備根據(jù)企業(yè)或農(nóng)戶等儲備主體按照所有者形式進行相關管理。

由于中央儲備糧在儲備糧體系中的主導作用，以及中儲糧作為國家糧食儲備計劃的主要承擔者和執(zhí)行者，必須承認中儲糧在為我國糧食儲備中做出巨大貢獻的同時，我國目前垂直糧食儲備管理體系也存在著不足，如管理監(jiān)查不到位、權責不對稱、信息不透明、腐敗滋生等問題亟待解決。

2.2.1 糧食儲備地區(qū)分布不合理

目前，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)分布不平衡，這是造成糧食儲備布局不合理的主要原因[8]。受經(jīng)濟和地理條件所限，我國糧食主產(chǎn)區(qū)多分布于東北、內蒙古、河南等北方地區(qū)，其遠離糧食需求量大的東部沿海地區(qū)，造成了商品糧的南北運輸距離過大，容易受到交通、天氣和地域等因素的影響，糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)的糧食倉庫分布不合理，糧食的經(jīng)濟運輸缺乏保障[9]。目前我國國家儲備糧存儲庫點比較分散，全國仍有2800多個國家專項儲備糧承儲庫點，許多中央儲備糧承儲庫點的儲存量低于500萬公斤，且與地方商品糧在同一個庫點進行管理，監(jiān)管難度較大，使得主管部門難以了解中央儲備糧食庫的真實情況[10]。糧儲儲備布局不合理、糧食儲備的不集中使得糧食儲備工作的效果和實際作用被大大降低，一旦有突發(fā)的糧食供給問題出現(xiàn)，分散的糧食儲備將不能及時調配以滿足糧食需求。

2.2.2 糧食儲備管理工作缺乏層次性和效率，機構存在職能重疊

中儲糧作為國家糧食儲備管理體系的核心、作為中央企業(yè)，很大程度上決定了其不能夠自負盈虧，這意味著中儲糧將不計成本完成國家賦予的中央儲備糧的儲備任務，在中央財政的支持下，中儲糧壟斷-糧食儲備市場。在企業(yè)僅以較小代價承擔經(jīng)營失敗的后果時，企業(yè)的行為往往是冒險且大膽的，這種冒險而大膽的行為就呈現(xiàn)在過量儲備、超期儲備等行為上。由于通過行政手段獲得的壟斷地位嚴重扭曲原本的市場資源配置，中儲糧在進行中央儲備糧儲備時制定的儲備計劃往往不符合合理數(shù)量，而國家的行政指令往往只限數(shù)量，儲糧企業(yè)往往疏于監(jiān)管[11]。

2.2.3 糧食儲備條件落后，基礎設施陳舊

中央儲備糧的資金投入早已被列入到中央財政預算之中，1998年中央政府決定利用國債資金建設中央垂直糧庫，先后分批對其進行了大量的投資建設[12]。但是目前，我國在糧食倉儲方面，特別是地方糧食儲備庫，倉儲設備落后，運輸設備和基礎設施得不到維護，簡陋的平房倉和樓房倉庫占比很高;在糧食物流方面，糧食中轉接受能力偏低，倉儲設施不能適應高效率散糧接卸的需要，造成糧食轉運效率低、裝卸慢、耗損率高。儲糧設備的落后造成我國糧食儲備尤其是地方糧食儲備不達標，大量糧食在落后的倉儲條件下不得不超期儲存，嚴重影響了我國糧食安全[13]。

2.2.4 糧食儲備缺乏有效的監(jiān)督和問責機制

我國對糧食儲備方面的法律保障不足，如在《中央儲備糧管理條例》的規(guī)定中，對中央儲備糧行使監(jiān)管職能的是國家糧食和物資儲備局，但實際情況是中央儲備糧的承儲不可能完全由中儲糧的直屬庫承擔，地方具備承儲資格的企業(yè)在糧食收儲高峰期往往也會承擔一部分中央儲備糧的儲備任務，而由國家糧食和物資儲備局負責監(jiān)管顯然就會存在監(jiān)管不到位的情況，地方各級糧食局對區(qū)域內糧食儲備的監(jiān)管也就缺乏了積極性。這就說明部分儲備糧實際上處在無人監(jiān)管的狀態(tài)，這就不難理解為何會出現(xiàn)部分儲備糧在地方倉儲了數(shù)年之久無人問津的情況了。

由于中儲糧的特殊身份，國家糧食和物資儲備局又缺乏實際的行政處罰權，這就使企業(yè)違規(guī)成本降低，企業(yè)行為失去了合理判斷和預期。中儲糧的代儲企業(yè)在收購、銷售和出入庫糧食輪換方面具有違規(guī)操作行為時，國家糧食局只是取消代儲資格，命令其糾正，限期整改，而沒有實際處罰[14]。

2.2.5 糧食儲備主體單一，未能充分利用民間儲備

目前我國糧食儲備體系雖然由中央、地方和民間糧食儲備構成，但儲備主體依然是以中儲糧為代表的國有企業(yè)，中央儲備糧占比過大不僅帶來嚴重的財政負擔，還不利于分散風險。民間儲備特別是農(nóng)戶糧食儲備在得不到足夠財政支持的情況下，農(nóng)戶自身儲備條件差、手段落后，損失多、批量小、品種雜、管理難度大的問題就會被進一步放大[15]。

世界各國糧食儲備體系基本上都分為政府儲備和私人儲備。其中大部分國家的政府儲備在糧食儲備中的占比要小于私人儲備，即使是糧食需求對外依賴度極高的日本，其政府儲備也只占到糧食儲備的15%左右，而中國的政府儲備占糧食儲備的37%以上，高于美國、加拿大、印度等糧食產(chǎn)量大國。龐大的政府儲備帶來的是巨額的財政支出，同時政府糧食儲備一般不以賺取利潤為目的，存在效率低下的問題。

3 優(yōu)化我國糧食儲備體系的建議

3.1 增強糧食儲備的基礎設施建設，提升糧食儲備設施的現(xiàn)代化水平

我國糧食儲備倉儲條件差、設備老舊難以維護、物流運輸效率低且分散的現(xiàn)狀，要求政府大力加強對糧食儲備物流設施的建設和維護，做好國家到地方糧食儲備的布局規(guī)劃，有計劃地推進我國糧食儲備的基礎設施建設，在加強基礎設施建設的同時改善我國日前糧食儲備的布局，尤其是主銷區(qū)糧食儲備包括儲備庫的建設。對于引進先進的設備、技術和相關人才，國家財政應給予相應的支持，積極支持改造落后的糧食倉儲基礎設施，對無公害、綠色、環(huán)保的倉儲技術進行積極的探索創(chuàng)新，對已有的研究成果要積極應用，善于將理論成果轉化為實踐指導，從而實現(xiàn)由傳統(tǒng)儲糧方式向現(xiàn)代儲糧方式的轉變[16]。

3.2 明確權責劃分、合理分配職能、加強管理監(jiān)督

糧食儲備工作直接關系國家的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，在糧食商品流通中占有重要地位，是穩(wěn)定糧食市場和農(nóng)民收入重要調節(jié)器。前文已提出，我國糧食儲備一大問題就是管理不到位，其根本原因在于我國缺乏對糧食儲備進行明確的權責劃分，這一點表現(xiàn)為中央和地方職能的相互重疊。

因此，在進一步完善制度頂層設計的同時，要加強對基層糧食儲備體系的建設，合理規(guī)劃、明確中央和地方的權責范圍，加強地方對糧食儲備的認識程度，給予地方規(guī)劃儲備糧一定的自主權，提高地方對糧食倉儲的積極性[17]。

3.3 推進糧食儲備管理相關法律法規(guī)的建設，建立健全問責機制

對于糧食儲備監(jiān)管不到位的問題，可以加強儲糧企業(yè)的內外部監(jiān)控。內部監(jiān)控方面，在制定詳細工作計劃的同時，明確各項工作的責任，嚴厲處罰違規(guī)行為，提高違規(guī)成本，通過企業(yè)的定期檢查、周期培訓、內部輪崗等機制強化內部監(jiān)督的作用;外部監(jiān)管方面，需要中儲糧及其分公司尤其是其直屬庫積極配合，由地方各級糧食局和地方各級審計局定期、突擊檢查，同時通過法律法規(guī)保證監(jiān)督審查機構的獨立性，強化外部監(jiān)管。

3.4 深化糧食儲備主體結構，多元化糧食儲備結構

我國雖然建立了中央儲備、地方儲備、民間儲備的三元儲備結構主體，但三者分布明顯不均，中央儲備占比過大，其帶來負面影響不再贅述。

建立合理的儲備主體結構要求必須對三者的作用和性質進行明確劃分。中央儲備主要解決由全國性的突發(fā)事件引起的糧食供給問題，地方儲備則是應對地方的突發(fā)性事件，民間儲備需要應對農(nóng)戶和企業(yè)日常生產(chǎn)活動的糧食需求。支持國有大中型糧食企業(yè)的同時，要加強對民間糧食企業(yè)的扶持，倡導糧食儲備主體的多元化，引入良性競爭，提高我國糧食企業(yè)在國際上的競爭力和話語權。

4 結論

糧食儲備是促進經(jīng)濟發(fā)展、維持社會穩(wěn)定的重要手段，對于保障國家安全具有重要作用。因此，不僅需要加強管理工作，還需要提高糧食儲備的透明度，對糧食儲備有充分的認識。同時加強基礎設施建設，推行規(guī)范管理，形成科學合理的糧食儲備標準規(guī)范體系，進一步加強體制內外監(jiān)督，形成對儲糧中產(chǎn)生的違法犯罪行為的防范和問責機制，為構建科學合理的糧食儲備管理體系夯實基礎。通過健全我國糧食儲備管理體制，使之真正發(fā)揮與糧食儲備意義相適應的作用，為穩(wěn)定國家糧食安全大局和我國糧食行業(yè)提供堅實的保障。

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