淺談城投類國企的現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

邵練榮

摘 要：本文從理論和實踐角度，闡述了城投類國有企業(yè)的定義及產(chǎn)生背景，通過分析其建設(shè)職能和成立目的及投資平衡方式，將城投類國企按照兩種方法進行了分類。本文肯定了城投類國企在加快完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和改善人居生態(tài)環(huán)境等方面的貢獻，同時也指出當前所面臨的融資渠道開始受限、歷史債務(wù)規(guī)模較大、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不太合理、經(jīng)營性現(xiàn)金流不強等一系列問題，并從整合優(yōu)勢資源角度，對下一步城投類國企的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路提出了建議。

關(guān)鍵詞：城投類國企 現(xiàn)狀 轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（b）-102-02

城投類國企屬于國有企業(yè)比較特殊的一種形式，是在我國特定的財稅體制和城市化快速推進背景下，由地方政府主導(dǎo)逐漸演變產(chǎn)生的，對改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和提高居民生活環(huán)境起到了重要作用，但伴隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的調(diào)整，城投類國企也開始面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題，筆者在城投類國企從事了多年的投資和融資工作，對其運作模式和發(fā)展路徑有著自己的理解和認知，以下為筆者在多年實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上所做的具體分析和思考。

1 城投類國企的產(chǎn)生和發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 城投類國企的定義及產(chǎn)生背景

顧名思義，“城投類國企”即主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、融資、建設(shè)及運營的國有企業(yè)，社會各界對此類企業(yè)的稱呼各有不同，有的稱城投公司，有的稱融資平臺，也有的叫城市建設(shè)公司，筆者從自身理解出發(fā)，按照其職能定義，“城投類國企”是較為準確的表述。

城投類國企的產(chǎn)生與中國近30年突飛猛進的城市化進程密不可分。城投類國企首先是國有企業(yè)，這是正確理解其企業(yè)性質(zhì)及歷史使命的前提。作為國有企業(yè)，必然承擔著政府所交于的使命，就如軍工類國企擔負國防發(fā)展和能源類國企保障能源供給安全一樣，城投類國企擔負的使命是推進城市建設(shè)及完善人居環(huán)境，這與近30年中國的城市化進程密不可分。按照中國科學(xué)院的劃分，中國的城市化進程大致可分為6個階段，尤其是改革開放之后，經(jīng)歷了1979年～1984年城市化恢復(fù)發(fā)展、1985年～1991年穩(wěn)步發(fā)展和1992年～2018年快速發(fā)展等三個階段[1]。大部分城投類國企都是在上述階段陸續(xù)成立并得到快速發(fā)展，如上海城投等國內(nèi)成立較早的幾家城投公司在20世紀90年代初即組建。

1.2 城投類國企的分類

城投類國企的種類較多，很難有標準的統(tǒng)一分類，筆者從自身實踐經(jīng)驗出發(fā)，認為大致可以按照兩種方式分類。

（1）按照所處的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)分類，城投類國企大致可分為交通類、市政類、土地儲備類和綜合類等。交通類主要包括承擔建設(shè)公路、軌道、水利等設(shè)施的國企，比如高速公路股份公司、地鐵集團、水利建設(shè)集團等；市政類主要包括承擔建設(shè)水電、燃氣、市政道路等設(shè)施的國企，比如自來水公司、市政公用集團等；土地儲備類主要從事土地拆遷整理開發(fā)，這類國企往往是配合各個地方的國土部門開展工作，比如土地整理公司、地產(chǎn)集團等；綜合類是同時承擔多種類別基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的國有企業(yè)，此類企業(yè)往往規(guī)模較大，實力較強，很多名稱即為城投公司、建設(shè)集團等。

（2）按照企業(yè)成立的目的及投資平衡方式分類，城投類國企可分為產(chǎn)業(yè)類、平臺類和項目類等。產(chǎn)業(yè)類大致前身為傳統(tǒng)的國企，一般都有經(jīng)營性業(yè)務(wù)，在特定時期開始承擔政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，比如一些化工類國企，根據(jù)地方政府的要求，建設(shè)化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并承擔園區(qū)內(nèi)的道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以園區(qū)的整體開發(fā)收益平衡投入；平臺類往往在成立之初就定位為城市建設(shè)投融資平臺，主業(yè)就是城市建設(shè)，這類企業(yè)在2000年之后，尤其是4萬億投資時期大量成立，其經(jīng)營模式通常是與政府建立委托代建關(guān)系，按照政府投資規(guī)模要求，先向金融機構(gòu)融資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，然后再通過政府回購收入來償還借款本息；項目類一般是政府因為特定項目建設(shè)需要而成立，并依靠項目自身收益或財政補貼平衡投資，比如保障房建設(shè)公司、風景區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等。

1.3 城投類國企的發(fā)展概況及歷史貢獻

經(jīng)過多年的發(fā)展，城投類國企已經(jīng)成為國有經(jīng)濟中重要的組成部分。全國評級較高的263家主要城投類國企，管理的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)超過10萬億[2]，區(qū)域分布在東、中、西各個省份，在城市化推進和拉動固定資產(chǎn)投資方面起著舉足輕重的地位。雖然社會各界對城投類國企的褒貶不一，在提高我國城市化率、改善環(huán)境、促進經(jīng)濟增長和營造社會和諧等方面，城投類國企的貢獻不應(yīng)被忽視。

（1）解決了生產(chǎn)力快速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施落后的矛盾。改革開放以來，中國經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟效率的提高，對生產(chǎn)要素的流通效率提出更高要求，促使政府不斷加大鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施投入。然而，在2014年新預(yù)算法實施之前，地方政府按照量入為出、收支平衡的原則編制預(yù)算，并明確在一般情況下不得發(fā)行地方政府債券，這使得地方政府可用于城市建設(shè)的資金極為有限，在此背景下，各個地方政府開始設(shè)立城投類國企代替政府承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，再以綜合財力予以保障，這種模式有效解決了政府加快城市建設(shè)投入的法理障礙，極大的推進了中國的城市化率，可以說現(xiàn)在國內(nèi)便利發(fā)達的水陸航空交通體系離不開城投類國企的貢獻。

（2）滿足了人民群眾對于生態(tài)環(huán)境改善的迫切需求。改革開放之初，各地政府普遍關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，而忽視了生態(tài)環(huán)境保護，很多地方的河流、湖泊污染嚴重，近些年來，人民生活水平尤其是城鎮(zhèn)居民生活水平快速提高，人民群眾對人居環(huán)境的改善形成了強烈需求，而環(huán)境建設(shè)通常建設(shè)周期較長，資金需求較大，且開工較為迫切，僅僅依靠財政預(yù)算安排難以為繼，在此情況下，通過城投類國企開展環(huán)境保護整治，顯著提高了建設(shè)效率，在一定程度上滿足了人民群眾的迫切需求。

（3）促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和地方經(jīng)濟的發(fā)展。很多地方的城投類國企，尤其是園區(qū)開發(fā)企業(yè)，承擔著推進園區(qū)建設(shè)和發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟的重任。這些企業(yè)在完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施之外，往往同時開展招商工作，根據(jù)自身所處園區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，定向進行招商引資。近幾年來，有別于傳統(tǒng)的依靠稅收獎勵和廉價供應(yīng)土地等方式，金融投資在重大項目招商中發(fā)揮著越來越大的作用，各園區(qū)的城投類國企發(fā)揮自身的融資及資金優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)孵化基金、股權(quán)投資中扮演著重要角色，很多地方大型的創(chuàng)業(yè)投資基金都由當?shù)氐某峭豆景l(fā)起設(shè)立，不僅有效解決了入園企業(yè)融資難、擔保難的問題，減少了政府財政支出壓力，同時還通過金融工具的市場化運作促進了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。

（4）緩解了當前經(jīng)濟社會發(fā)展中一些急迫的難點和痛點問題。黨的十九大報告指出，當前我國社會發(fā)展的主要問題在于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡與人民對美好生活向往之間的矛盾。在城市，住房貴、租房難、出行不便、物價上漲等是城市居民長期詬病的社會問題，得益于城投類國企國有的性質(zhì)及偏公益性的屬性，這些年城投類國企建設(shè)了大量的廉租房、保障房，合理的解決了一部分居民的居住需求；市政類城投長年將自來水費、排水費、垃圾處理費等社會費用控制在較低水平，保障了人民的基本生活水平；公交公司、地鐵公司處于社會責任考慮，大量開通了一些經(jīng)濟回報低和回收周期長的運營線路。這些舉措都為緩解社會矛盾，營造美好人民生活做出了重要的貢獻。

2 城投類國企當前面臨的主要問題和困難

盡管城投類國企為地方城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但也產(chǎn)生了負債規(guī)模偏大、投資效率有待提高等問題，伴隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變及政府投融資模式的調(diào)整，城投類國企也開始逐漸面臨諸多的制約和困難。

（1）國家投資政策轉(zhuǎn)變，融資渠道面臨監(jiān)管制約。十八大之后，國家推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進一步擴大社會資本的引進，尤其是審計署對地方政府債務(wù)審計之后，社會各界對政府通過城投類國企舉借政府債務(wù)高度關(guān)注，財政部、銀監(jiān)會等部委陸續(xù)出臺了規(guī)范及限制城投類國企舉債融資的系列文件，城投類國企的融資渠道開始收緊。

（2）存量債務(wù)規(guī)模較大，歷史遺留包袱較重。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，對融資規(guī)模有很高的要求，因此城投類國企往往背負的債務(wù)規(guī)模較大。因為缺乏信息披露，全國范圍內(nèi)城投類國企實際的全口徑的負債規(guī)模無從統(tǒng)計，但從2013年審計署對地方政府債務(wù)排查結(jié)果中可見一斑，根據(jù)公告，僅在2013年底，融資平臺公司所承擔的屬于政府直接及或有債務(wù)規(guī)模就約6.97萬億[3]，而龐大的債務(wù)規(guī)模背后是不菲的政府財務(wù)利息支出。

（3）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不太合理，經(jīng)營性現(xiàn)金流不強。以往為快速做大城投類國企的資產(chǎn)規(guī)模，地方政府往往將管網(wǎng)、辦公用房等偏公益性資產(chǎn)注入企業(yè)，同時由于多年來承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，不以盈利性為目的，城投類國企的資產(chǎn)質(zhì)量普遍不佳，缺少能帶來現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)，這在當前國家鼓勵城投類國企轉(zhuǎn)型背景下，顯著增加了轉(zhuǎn)型的時間和難度。

3 后續(xù)城投類國企轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路和建議

城投類國企多年從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)工作，相比較其他普通企業(yè)而言，本身仍積累了較多的資產(chǎn)和資源，也有較強的投融資能力，后續(xù)可以結(jié)合自身優(yōu)勢穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.1 順應(yīng)政策形勢，積極投入后續(xù)城市建設(shè)

城市建設(shè)開發(fā)是城投類國企的老本行，也是核心優(yōu)勢所在，不應(yīng)該輕易放棄，應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，改變傳統(tǒng)的政府指令下達和委托代建形式，通過PPP等市場化方式，積極與社會資本合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)業(yè)務(wù)。

3.2 整合資產(chǎn)資源，增強綜合性現(xiàn)金流來源

城投類國企本身積累了較多的土地、房產(chǎn)等城建資源，可加以合理梳理整合，嘗試開展廣告、停車管理運營等運作。

3.3 穩(wěn)步開展市場化業(yè)務(wù)，打造可持續(xù)“造血”職能

各個企業(yè)可以結(jié)合自身優(yōu)勢穩(wěn)步拓展市場化業(yè)務(wù)，比如市政類可以拓展污水處理設(shè)備業(yè)務(wù)、土地儲備類可以開展土壤修復(fù)業(yè)務(wù)等，各類城投類國企也可以積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略，參與“一帶一路”倡議，嘗試走出去，輸出建設(shè)、管理、運營等優(yōu)勢，打造可持續(xù)“造血”職能。

參考文獻

[1] 牛文元.中國新型城市化報告2012[R].中國科學(xué)院，2012.

[2] 王晨艷.中國城投行業(yè)發(fā)展報告（2015）[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2015.

[3] 中華人民共和國審計署.2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果[Z].2013-12-30.