基于京津冀協(xié)同發(fā)展視角下的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究

摘 要 京津冀是國內(nèi)三大經(jīng)濟(jì)圈，推動(dòng)津京冀協(xié)調(diào)發(fā)展是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，但在當(dāng)前發(fā)展階段中還存在著一系列問題亟待解決，而其中張北草原是京津冀區(qū)域的生態(tài)屏障，草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)是地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的首要問題。在此背景下，文章首先對(duì)草原生態(tài)功能以及國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度進(jìn)行了解析；其次，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀進(jìn)行了分析；最后，將以上所有內(nèi)容作為基礎(chǔ)，提出京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展下的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善路徑。

關(guān)鍵詞 京津冀 協(xié)同發(fā)展 草原生態(tài)補(bǔ)償 法律制度

作者簡(jiǎn)介：趙婉麗，北華航天工業(yè)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.178

京津冀協(xié)同發(fā)展管理視角下，各地區(qū)之間生態(tài)效益的延伸效果也越來越明顯，且對(duì)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展具有著一定的約束作用。協(xié)同發(fā)展構(gòu)想中，生態(tài)作為先決條件，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有重要意義。生態(tài)補(bǔ)償將經(jīng)濟(jì)與政策作為平衡雙方利益的有效手段，促使生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。草原生態(tài)補(bǔ)償在法律約束條件下進(jìn)行草原資源的利用，并向草原生態(tài)利益的受損方提供合理的補(bǔ)償，借由此來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益之間的關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、 草原區(qū)域生態(tài)功能

京津冀位于華北平原，屬于完整的生態(tài)系統(tǒng)，其構(gòu)成部分涉及到沿海生態(tài)、京津保護(hù)城市生態(tài)區(qū)、低平沿生態(tài)修復(fù)區(qū)等 。生態(tài)環(huán)境的整體性特征較為明顯，基于生態(tài)效益考慮，將行政區(qū)域的劃分進(jìn)行重新調(diào)整，而當(dāng)前京津翼區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)便是進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色生態(tài)之間矛盾的主要問題。若想要解決此矛盾，需要協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，促進(jìn)各地區(qū)生態(tài)共享，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。另外，草原屬于自然資源，所蘊(yùn)含的物質(zhì)較為豐富，具有著較大的生態(tài)協(xié)調(diào)作用，京津冀地區(qū)規(guī)劃處構(gòu)建一核四區(qū)的區(qū)域生態(tài)安全格局，其目的是改善區(qū)域環(huán)境。

二、 國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度分析

（一） 生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

從時(shí)間層面上來分析，生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岢鼋⒃谏鷳B(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)上，所指向的是自然生態(tài)補(bǔ)償。自然生態(tài)補(bǔ)償所指向的是自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)干擾的自行調(diào)節(jié)及自我恢復(fù)能力，較少涉及到人為活動(dòng)的干預(yù)。后期此概念被應(yīng)用到社會(huì)經(jīng)濟(jì)中，被界定為是環(huán)境資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。在空間層面上來分析，生態(tài)補(bǔ)償所展現(xiàn)出的是學(xué)科特征，其原因在于各學(xué)科的研究視角及關(guān)鍵點(diǎn)均存在一定差異性。在生態(tài)層面上，此概念所指向的是將自然生態(tài)系統(tǒng)整體性作為基礎(chǔ)點(diǎn)，主要觀點(diǎn)為生態(tài)系統(tǒng)存在著自我還原及修復(fù)能力 。狹義層面上的生態(tài)補(bǔ)償為對(duì)生態(tài)功能及環(huán)境污染的修復(fù)與綜合治理；廣義層面上的生態(tài)補(bǔ)償除此之外還涵蓋著針對(duì)失去發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，及提升環(huán)保意識(shí)的科研費(fèi)用等。

（二） 草原生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

草原生態(tài)補(bǔ)償所指向的是，生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛桓拍睿烁拍畹莫?dú)特性體現(xiàn)在對(duì)草原生態(tài)要素的補(bǔ)償。國內(nèi)已有研究資料可總結(jié)為兩個(gè)方面：

首先，草原生態(tài)補(bǔ)償屬于草原應(yīng)用者或是受益者在法律限定下對(duì)草原資源應(yīng)用時(shí)，對(duì)草原資源所有者或是對(duì)草原生態(tài)保護(hù)支付代價(jià)者提供相應(yīng)費(fèi)用，目的在于支持與鼓勵(lì)草原地區(qū)能夠承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

其次，草原生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)將科學(xué)規(guī)劃作為基礎(chǔ)原則，堅(jiān)持政府主導(dǎo)及市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的方向發(fā)展。

（三） 生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)涵也就是針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)力與義務(wù)及責(zé)任等具體規(guī)范。國內(nèi)不涉及到國家層面上的生態(tài)補(bǔ)償法，僅存在較為零散的相關(guān)規(guī)范，理論層面上，比較具有代表性的理論為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律原理分析為，應(yīng)用環(huán)境資源法律基礎(chǔ)概念及原則，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律關(guān)系做出分析，明確生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)方的權(quán)力與義務(wù)及基于此而形成的利益，最終達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序與生態(tài)效益的目的。將此內(nèi)涵作為基礎(chǔ)對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)涵進(jìn)行分析，也就是應(yīng)用環(huán)境資源法律基礎(chǔ)原則對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律關(guān)系給予分析，明確各方權(quán)力義務(wù)，維護(hù)生態(tài)平衡 。

三、草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律體系沒有形成

國內(nèi)當(dāng)前草原生態(tài)補(bǔ)償法律體系完善性明顯不足，僅在《憲法》、法律及部門規(guī)章層面上有涉及到生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵詞，但缺少詳細(xì)的法律法規(guī)，草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度權(quán)力及義務(wù)以及實(shí)際內(nèi)容缺乏清晰的界定。

首先，在憲法與法律方面?！稇椃ā诽岢鰢艺饔猛恋卦瓌t及補(bǔ)償辦法，針對(duì)土地與公民私有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償給予明確規(guī)定，沒有涉及到草原補(bǔ)償相關(guān)問題，這些條例在草原補(bǔ)償問題上具有借鑒作用，但實(shí)際應(yīng)用價(jià)值不大。

其次，行政法規(guī)與部門規(guī)章方面?；趹椃胺缮喜菰鷳B(tài)補(bǔ)償條例的缺乏完善性，有關(guān)部門所推行的行政法律及政策多是給出原則性的意見，或是針對(duì)具體問題的生態(tài)補(bǔ)償辦法，缺乏完整性。

最后，地方性法規(guī)方面。各地區(qū)所制定的規(guī)章制度具有一定地方性特征，缺少憲法與法律的普適性，在地區(qū)內(nèi)具有使用價(jià)值，廣泛性不足 。

（二） 草原生態(tài)補(bǔ)償法律體制不明確

首先，形式與用語方面，國內(nèi)法律及法規(guī)在規(guī)定上鮮少有涉及到草原生態(tài)補(bǔ)償問題，生態(tài)立法與生態(tài)保護(hù)實(shí)踐協(xié)調(diào)性不足。部分草原生態(tài)補(bǔ)償制度不能夠配合草原生態(tài)保護(hù)實(shí)踐，導(dǎo)致草原生態(tài)問題處理中缺乏可靠的依據(jù)。

其次，國內(nèi)《草原法》、《退耕還林條例》等相關(guān)法律法規(guī)中將草原生態(tài)補(bǔ)償界定為補(bǔ)助。《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》中有明確提出，此辦法所涉及到的獎(jiǎng)金為錢花草原生態(tài)保護(hù)、推動(dòng)牧民持續(xù)增收、維護(hù)國家生態(tài)安全等。國內(nèi)當(dāng)前所應(yīng)用的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度針對(duì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵公平性原則明顯不足，草原生態(tài)補(bǔ)償法律性質(zhì)也不夠明確。

（三） 草原權(quán)屬不清晰

《憲法》中有明確提出，草原屬于自然資源，所有權(quán)為國家，細(xì)化為全民所有與集體所有兩種形式?！段餀?quán)法》中也限定草原為國家所有，但進(jìn)一步說明，集體所有的草原應(yīng)排除在外。基于此，在國內(nèi)公民針對(duì)草原具有著占有及使用的權(quán)力，這也是導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境遭受破壞的主要原因。草原所有權(quán)歸屬于國家，草原資源使用者可以是個(gè)人及某個(gè)組織，為此，草原資源使用者在對(duì)草原資源進(jìn)行應(yīng)用的過程中，需要將主導(dǎo)權(quán)交還給國家與集體，基于國家利益考量，草原使用者便會(huì)出現(xiàn)損益情況，且需要承擔(dān)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的草原經(jīng)濟(jì)效益損失責(zé)任。從這一點(diǎn)來看，國內(nèi)草原使用者所需要承擔(dān)的責(zé)任過大，但其能夠獲取到的利益還不能夠得到完全保障，有礙于草原使用者積極性的提升。

四、基于京津冀協(xié)同發(fā)展視角下的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善

（一）草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度原則

草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度原則包括以下幾個(gè)方面：

第一，區(qū)域共享原則。這其中所涉及到的共享對(duì)象為生態(tài)環(huán)境，以張北草原為例，其生態(tài)功能一方面會(huì)影響到地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益，另一個(gè)方面還能夠影響到整個(gè)京津冀地區(qū)。

第二，明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)關(guān)注到京津冀地區(qū)發(fā)展的各個(gè)要素，也就是關(guān)注草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)直接成本、機(jī)會(huì)成本與生態(tài)效益，同時(shí)還應(yīng)該充分關(guān)注京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及支付能力。

第三，破壞主體即補(bǔ)償主體原則。此種原則屬于公平性原則的延伸，需要受益、破壞、補(bǔ)償主體維持一致性，而草原是自然資源屬于公共財(cái)產(chǎn)，沒有人有權(quán)利對(duì)草原造成破壞，而一旦發(fā)生破壞則相應(yīng)對(duì)象便需要承擔(dān)責(zé)任。

（二） 完善生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域立法

張北草原是京津冀區(qū)域的生態(tài)屏障，對(duì)于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前草原環(huán)境破壞程度日漸嚴(yán)重，應(yīng)構(gòu)建完善的京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，調(diào)整草原生態(tài)現(xiàn)狀。張北草原生態(tài)作用屬于京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的必要基礎(chǔ)，維持張北草原的此種作用絕非是某個(gè)地區(qū)的責(zé)任，需要突破地區(qū)行政與立法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同立法，構(gòu)建京津冀區(qū)域張北草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度。經(jīng)由立法促使生態(tài)補(bǔ)償制度的法制化，推行草原生態(tài)補(bǔ)償京津冀聯(lián)動(dòng)機(jī)制，清晰的界定草原生態(tài)補(bǔ)償原則與具體辦法。

（三） 明確草原產(chǎn)權(quán)

草原屬于所有區(qū)域的主要自然資源，從經(jīng)濟(jì)效益或是生態(tài)效益視角出發(fā)均必須要明確其產(chǎn)權(quán)，應(yīng)將草原承包責(zé)任制相關(guān)規(guī)定融入到京津冀區(qū)域草原生態(tài)補(bǔ)償法律中。界定草原產(chǎn)權(quán)，承認(rèn)草原所有者的身份，能夠更為有效的保障草原所有者的權(quán)力，同時(shí)也能夠?qū)ζ涮峁└鼮槿娴纳鷳B(tài)服務(wù)。實(shí)現(xiàn)草原承包責(zé)任制后，草原能夠在一定約束條件下進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓，而明確產(chǎn)權(quán)之后，牧民的主體地位也能夠被認(rèn)可，生態(tài)補(bǔ)償主體也將會(huì)更為明確。

（四） 資金渠道與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法律化

草原生態(tài)補(bǔ)償可應(yīng)用多種形式，包括貨幣、無償勞動(dòng)、稅收優(yōu)惠政策推行等。京津冀當(dāng)前在森林碳匯貿(mào)易等小范疇中實(shí)現(xiàn)生態(tài)區(qū)域合作，而草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也可以參考此種方式，經(jīng)由立法建設(shè)曹艷碳匯貿(mào)易策略，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償資金不足的情況給予解決。另外，需要進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促使農(nóng)牧民更為主動(dòng)的承擔(dān)起草原生態(tài)保護(hù)工作。

協(xié)同發(fā)展構(gòu)想中，生態(tài)作為先決條件，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有重要意義，文章在京津冀協(xié)同發(fā)展視角下，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度相關(guān)問題展開了分析。能夠了解到的是，當(dāng)前國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度還存在著諸多不完善問題，包括主體不夠明確、內(nèi)容不夠清晰等，需要經(jīng)由持續(xù)優(yōu)化來解決這些問題，具體包括明確草原產(chǎn)權(quán)、完善生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域立法等措施。

注釋：

劉曉莉.我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度反思.東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2016，8（4）.

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