廈門通過立法推進(jìn)垃圾分類促進(jìn)社會文明的情況及啟示

任才峰 胡健

2017年8月25日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)社會文明若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）。同年9月，金磚國家峰會在廈門召開。這兩部法規(guī)對于推進(jìn)垃圾分類、促進(jìn)社會文明，向與會各國展示廈門城市治理水平和文明形象起到了積極作用，廈門高素質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之城、高顏值的生態(tài)花園之城，受到習(xí)近平總書記的充分肯定。近日，筆者與廈門市人大法制委郭曉芳主任委員、李本年副主任委員等座談交流，并實地考察兩部法規(guī)的實施效果，現(xiàn)將有關(guān)情況及思考體會概述如下。

一、《管理辦法》制定及實施情況

（一）立法背景

早在2000年，廈門就已成為全國首批垃圾分類試點城市之一，啟動垃圾分類試點工作。但十幾年過去了，這項工作整體上開展得不是很好，與同時期啟動垃圾分類工作的臺北相比，已有一定差距。特別是近年來，廈門人口數(shù)量和生活垃圾激增，傳統(tǒng)的垃圾填埋、焚燒的處理方式已經(jīng)不可持續(xù)，亟待創(chuàng)新治理方式。

2016年12月21日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強(qiáng)調(diào)，普遍推行垃圾分類工作，關(guān)系13億多人的生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理；要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。福建省委、廈門市委對此高度重視，迅即啟動垃圾分類立法，大力推進(jìn)垃圾分類工作，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試作用。

（二）立法的主要特點

《管理辦法》共七章五十三條，分為總則、分類投放、分類收集、運輸與處理、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。從制定過程看，有以下幾個特點。

1.市委高度重視。廈門市委牽頭成立專門的工作組，市長擔(dān)任組長，市委副書記擔(dān)任常務(wù)副組長，以市委市政府名義出臺了詳細(xì)的垃圾分類工作方案。市人大、市政協(xié)參與，市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在市政園林局成立專門的垃圾分類辦公室，共同推動這項工作。在立法過程中，市委主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)全程參與立法過程，多次對法規(guī)草案的修改完善提出具體意見。

2.發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。立法意向初步形成后，市人大常委會主動提出立法計劃項目建議報市委批準(zhǔn)。為了進(jìn)一步推動法規(guī)更具有可操作性，市人大常委會在審議階段增加了有關(guān)強(qiáng)化后端處理等環(huán)節(jié)的規(guī)定，實現(xiàn)對垃圾分類全鏈條管理和全過程控制。同時，增加對分類專用設(shè)備配備財政投入規(guī)定，建立以獎代補(bǔ)、分類督導(dǎo)等制度，針對沙發(fā)、床墊、家電等大件廢棄物處置難問題，明確規(guī)定由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織處理，從而推動了這項工作的落地實施。

3.立法價值取向鮮明。貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示精神，在立法宗旨中鮮明提出提高生活垃圾減量化、資源化、無害化處理水平。在具體制度設(shè)計中，建立生活垃圾計量收費制度和源頭減量工作機(jī)制，提高生活垃圾資源化利用率，加強(qiáng)對有害垃圾分類投放、運輸、處置的全流程管控，實現(xiàn)生活垃圾分類全鏈條管理、全過程控制。

4.開展精細(xì)化立法。努力做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確。比如，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同時，應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分類投放要求納入合同；禁止園林綠化垃圾、小診所醫(yī)療垃圾、建筑垃圾混入生活垃圾投放；旅行社在服務(wù)游客時應(yīng)當(dāng)履行宣傳、指導(dǎo)義務(wù)，對違規(guī)行為有勸告、制止義務(wù)；等等。

5.平衡各方利益。比如，立法過程中經(jīng)過測算發(fā)現(xiàn)，超過90%的物業(yè)服務(wù)企業(yè)在實施垃圾分類工作中需要增加成本支出或者勉強(qiáng)收支平衡。為提高物業(yè)服務(wù)企業(yè)的積極性，條例規(guī)定市、區(qū)人民政府對管理責(zé)任人可以采用以獎代補(bǔ)等方式給予支持，同時允許物業(yè)和居民可以通過合同約定責(zé)任歸屬和成本負(fù)擔(dān)。

6.借鑒先進(jìn)經(jīng)驗。立法過程中，還注重借鑒日本、我國臺灣地區(qū)的先進(jìn)理念，合理吸收杭州、廣州、嘉興等地的有益經(jīng)驗，對草案進(jìn)行反復(fù)研究修改。

（三）法規(guī)的實施效果

法規(guī)通過后，在全社會引起廣泛關(guān)注。廈門市全民動員，采取多種得力措施，保證了法規(guī)的有效實施。

1.發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范作用。比如，在仙閣社區(qū)半山御景小區(qū)，推進(jìn)垃圾分類工作的一個重要抓手是成立了小區(qū)黨支部，所有黨員業(yè)主都參與黨支部工作，黨員業(yè)主以身作則，帶頭實施法規(guī)。在興華社區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由社區(qū)黨總支、居委會主任擔(dān)任組長，發(fā)動社區(qū)居民全部參與垃圾分類，按照定人、定崗、定責(zé)的要求，明確責(zé)任分工，細(xì)化具體任務(wù)，確保責(zé)任落實到人，實現(xiàn)垃圾分類工作無死角全覆蓋。

2.加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化意識。比如，半山御景小區(qū)的宣傳欄專題宣傳垃圾分類，設(shè)有“什么是垃圾分類”“垃圾分類的意義”“垃圾分一分 環(huán)境美十分”“垃圾分類 從我做起”“垃圾分類 全民行動”“致仙閣社區(qū)居民的一封信”等內(nèi)容，指導(dǎo)居民依規(guī)分類投放。興華社區(qū)在示范小區(qū)設(shè)置“垃圾分類執(zhí)行達(dá)人”“垃圾分類三字經(jīng)”，開展“小手拉大手”活動，進(jìn)行廣泛宣傳。興華社區(qū)加強(qiáng)與電信公司協(xié)作，對社區(qū)3068個電話設(shè)置垃圾分類宣傳語音彩鈴。充分發(fā)揮展板、紅布條、LED電子顯示屏、免費WiFi等宣傳陣地作用，突出顯示垃圾分類等宣傳標(biāo)語，讓過往群眾一目了然，有效地強(qiáng)化居民對垃圾分類工作的認(rèn)識。在興華社區(qū)，居民只要打開手機(jī)WiFi，在閱讀社區(qū)垃圾分類宣傳內(nèi)容15秒后，就能自動免費上網(wǎng)。結(jié)合全國文明創(chuàng)建、衛(wèi)生城市測評等工作，通過舉辦文藝演出和大型宣傳活動，發(fā)放宣傳材料、組織觀看展板、開展有獎競猜、政策咨詢等方式進(jìn)行宣傳，讓居民群眾在寓教于樂中激發(fā)參與垃圾分類的積極性。

3.健全工作機(jī)制，強(qiáng)化落地措施。第一，明確垃圾存放地點，健全督導(dǎo)員和志愿者指導(dǎo)制度。在半山御景小區(qū)，將垃圾桶統(tǒng)一存放在小區(qū)固定地點，現(xiàn)場有督導(dǎo)員對垃圾分類投放予以指導(dǎo)。興湖花園實施網(wǎng)格化管理，每個樓道都設(shè)有垃圾分類志愿者，每個垃圾分類點都有垃圾分類專員、分類督導(dǎo)員和志愿者，各網(wǎng)格垃圾分類點規(guī)范擺放四色垃圾桶，每個點都設(shè)有紅色導(dǎo)向牌、語音督導(dǎo)。督導(dǎo)員負(fù)責(zé)整理清潔垃圾桶，進(jìn)行消毒，保證垃圾分類點衛(wèi)生整潔。建立督導(dǎo)員工作日志，詳細(xì)記錄垃圾分類工作督導(dǎo)情況，明確戶號、垃圾量等信息。為了便于督導(dǎo)員安心工作，還人性化地設(shè)置了遮陽傘和桌椅。第二，實施垃圾分類積分兌獎制度。每周召開垃圾分類工作例會，建立社區(qū)垃圾分類工作信息周報送制度，安排、落實垃圾分類專項經(jīng)費，記錄每天工作開展情況、存在的主要問題、居民分類參與率、分類準(zhǔn)確率及分類轉(zhuǎn)運情況。第三，定期對工作人員、業(yè)委會開展專業(yè)培訓(xùn)，提高垃圾分類工作實效。

4.利用現(xiàn)代新興媒體，促進(jìn)服務(wù)智能化，提高群眾參與度。在興華社區(qū)微信公眾號下建設(shè)垃圾分類和志愿者服務(wù)的專題欄目，通過微信公眾號發(fā)布垃圾分類相關(guān)知識，居民可通過公眾號報名參加志愿者，同時居民可以查看志愿者風(fēng)采，了解志愿者工作，鼓勵居民參加志愿者服務(wù)，提高參與積極性。為促進(jìn)生活垃圾的資源化利用，小區(qū)社工組織居民利用生活垃圾動手制作手工作品，作為獎品獎勵給垃圾分類做得好的居民，形成良性循環(huán)。一位九十歲高齡的老人以年齡高、投放率高、準(zhǔn)確率高的“三高”被評選為“垃圾分類達(dá)人”。運用“廢品大叔”平臺，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的方式，打造全民參與的社區(qū)可回收物運營體系。

通過各方面共同努力，廈門垃圾分類準(zhǔn)確投放率從法規(guī)實施前的30%左右上升到60%以上。興華社區(qū)的投放準(zhǔn)確率達(dá)到了90%以上。

與此同時，注重提高垃圾處置綜合效率。在廈門市生活垃圾分類（廚余）處理廠，據(jù)工作人員介紹，廚余垃圾分類投放準(zhǔn)確率以及沼渣、沼液能否成功資源化利用，是實現(xiàn)廚余垃圾處理減量化的關(guān)鍵所在。在法規(guī)施行后，垃圾分類投放的準(zhǔn)確率有了顯著提高。目前，處理廠大約一半的員工（100余人）從事垃圾的二次分揀工作，用人成本占比較高。工作人員介紹，前端的垃圾分類準(zhǔn)確率越高，末端的垃圾處理效率越高、成本越低，如果準(zhǔn)確率達(dá)到90%以上，僅需要20至30名工作人員即可完成分揀工作。為促進(jìn)垃圾的資源化利用，處理廠將廚余垃圾分為可回收物、可燃物和易腐有機(jī)垃圾。利用廚余（易腐）垃圾發(fā)酵生產(chǎn)沼氣，可燃物焚燒發(fā)電，除自用外，還可以上網(wǎng)銷售，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益雙贏。

二、《若干規(guī)定》制定及實施情況

（一）立法背景

廈門文明促進(jìn)立法的基礎(chǔ)比較好，2017年實現(xiàn)全國文明城市五連冠。早在2015年廈門“兩會”期間，南普陀寺則悟方丈就提出了把廈門打造成全國公共文明行為準(zhǔn)則典范城市的議案。2016年民革中央啟動“精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會文明”調(diào)研并向中共中央提交了調(diào)研報告，習(xí)近平總書記就調(diào)研報告作出重要批示。2017年，為貫徹落實習(xí)近平總書記重要批示精神，《若干規(guī)定》列入廈門人大常委會立法計劃?！度舾梢?guī)定》共五章五十二條，分為總則、機(jī)制建設(shè)、社會文明倡導(dǎo)、社會陋習(xí)治理和附則。

（二）立法的主要特點

1.堅持社會主義核心價值觀與法治建設(shè)相結(jié)合。深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于依法治國與以德治國相結(jié)合的重要論述，把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，既注重以法治手段解決道德領(lǐng)域突出問題，又強(qiáng)調(diào)道德對法治的支撐作用。把社會主義核心價值觀的精神內(nèi)涵外化為具體規(guī)范要求，實現(xiàn)法治建設(shè)與道德建設(shè)相互推動、相互促進(jìn)。

2.正向激勵與反向約束相結(jié)合。法規(guī)主體內(nèi)容劃分為“社會文明倡導(dǎo)”和“社會陋習(xí)治理”兩部分，從正反兩個方面促進(jìn)社會文明。在正向激勵方面，從公共環(huán)境、社會促進(jìn)、鼓勵參與等多維度，強(qiáng)化價值導(dǎo)向，推動社會主義核心價值觀植入人心。在反向約束方面，注重采用教育和處罰兩種手段，遵循過罰相當(dāng)原則，重點打擊屢教不改、拒不配合等主觀惡性較大的行為。

3.堅持精準(zhǔn)施策和動態(tài)調(diào)整相結(jié)合。建立重點治理清單制度，將機(jī)動車不禮讓行人、行人亂穿馬路、違規(guī)停車等九種行為納入重點治理清單。同時授權(quán)市政府根據(jù)本市社會文明促進(jìn)工作的現(xiàn)狀和實際，對重點治理清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)社會發(fā)展變化要求。

4.堅持地方特色與域外經(jīng)驗相結(jié)合。系統(tǒng)總結(jié)本市全國文明城市創(chuàng)建中積累的經(jīng)驗，同時注重吸收借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗，委托廈門大學(xué)收集、翻譯包括新加坡、日本、德國等國家以及香港、臺灣地區(qū)的相關(guān)立法資料，吸收借鑒相關(guān)法例的制度設(shè)計。

（三）法規(guī)的實施效果

1.多渠道開展普法宣傳。通過福建日報、廈門日報、“文明廈門”微信公眾號等傳統(tǒng)媒體和新媒體相結(jié)合的方式，開展宣傳和倡導(dǎo)工作。組織市公安局、行政執(zhí)法局等執(zhí)法主體以法規(guī)重點規(guī)范的9類不文明行為為主題策劃專欄釋法，并邀請法律專家對法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行解釋和點評。通過廣泛宣傳和動員，提升了全體市民的社會文明意識。

2.協(xié)調(diào)推進(jìn)法規(guī)全面實施。針對“機(jī)動車不禮讓行人、行人違規(guī)橫穿馬路”等交通陋習(xí)開展執(zhí)法巡查；結(jié)合文明城市創(chuàng)建，加強(qiáng)對亂停車、亂扔垃圾、占道經(jīng)營等列入重點治理清單的不文明行為的督查，注重協(xié)調(diào)媒體對執(zhí)法現(xiàn)場采訪并宣傳報道，引導(dǎo)市民規(guī)范自身言行，做文明守法的好公民。截至2018年3月底，機(jī)動車斑馬線不禮讓行人處罰13000多起，行人闖紅燈處罰300多起，公交車、出租車的禮讓率分別達(dá)到98%以上和95%左右，私家車禮讓率也逐步提高。

3.加快推進(jìn)制定配套辦法，確保法規(guī)落地見效。委托相關(guān)部門開發(fā)“廈門文明信息管理系統(tǒng)”，確?？陀^準(zhǔn)確對文明行為記錄等信息進(jìn)行采集、記錄、傳輸；制定文明行為記錄和積分制度；與市信用信息共享平臺對接，結(jié)合文明單位考評，加強(qiáng)對文明行為記錄等信息的運用；明確各執(zhí)法單位制定配套辦法的任務(wù)要求和完成時限。

三、幾點體會

通過調(diào)研和實地考察廈門《管理辦法》和《若干規(guī)定》的制定和實施情況，我們體會到，用足用好地方立法權(quán)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，對于推動地方重點工作的開展和市民文明習(xí)慣的養(yǎng)成具有顯著成效。

（一）將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿法規(guī)制定和實施全過程

廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)的這兩部法規(guī)都是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神的重點立法項目，廈門市委高度重視，市委主要負(fù)責(zé)同志親自抓，市人大、市政府主要負(fù)責(zé)同志密切配合，共同研究立法中的重大問題，協(xié)調(diào)立法中的難點問題，確保法規(guī)順利審議通過；在法規(guī)生效實施后，全市廣泛動員，推動法規(guī)貫徹執(zhí)行、落地生根。這是兩部法規(guī)能夠在較短時間內(nèi)順利出臺且立法質(zhì)量較高、實施效果較好的重要政治保障。我們體會，對設(shè)區(qū)的市來說，必須將立法工作放到國家和本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中謀劃和推進(jìn)，將黨中央的決策部署、地方的重點工作和人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題有機(jī)結(jié)合起來，精準(zhǔn)選擇立法項目，全力推進(jìn)立法進(jìn)程，扎實抓好法規(guī)實施。

（二）堅持問題導(dǎo)向，將狠抓落實作為法規(guī)制定和實施的聚焦點

生活垃圾分類和社會陋習(xí)治理看似都是“小事”，卻是反映中華民族精神文明狀態(tài)的“大事”，不僅涉及廣大人民群眾的切身利益和長遠(yuǎn)利益，而且牽涉面很廣、推進(jìn)難度大，不可能一蹴而就，需要以“釘釘子”的精神抓落實，持之以恒、久久為功。從法規(guī)制定過程看，廈門始終堅持問題導(dǎo)向、精細(xì)立法，把抓落實作為制度設(shè)計的出發(fā)點和落腳點。比如，通過立法完善分類投放、收集、運輸和處理體系，實現(xiàn)生活垃圾分類的全鏈條管理、全過程控制，實現(xiàn)良好效果。據(jù)統(tǒng)計，《管理辦法》生效實施半年以來，全市生活垃圾分類知曉率95%以上，島內(nèi)、島外生活垃圾分類覆蓋率達(dá)到100%、68%，垃圾分類準(zhǔn)確率從立法前的不到30%上升到立法后的60%以上。我們體會，地方立法必須突出問題導(dǎo)向，堅持實施是第一目標(biāo)、落實是生命力，把能不能解決問題、能不能落到實處作為提高立法質(zhì)量的重要抓手。

（三）將立法工作與實施工作有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)

從地方立法實際看，設(shè)區(qū)的市啟動的立法項目，絕大多數(shù)是實踐中已經(jīng)開展或正在開展的工作，并不是在一張白紙上描繪藍(lán)圖。因此，立法工作與實施工作往往同步開展。廈門的經(jīng)驗是，一邊開展立法工作，一邊推動實施工作，既將實施工作中積累的有益經(jīng)驗上升為制度設(shè)計，也將立法中的創(chuàng)制性規(guī)定、關(guān)鍵性條款拿到實踐中驗證。比如，《管理辦法》一開始沒有規(guī)定垃圾分類督導(dǎo)員制度，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這項制度在實踐中運行效果較好，督導(dǎo)員督促指導(dǎo)市民分類投放垃圾，顯著提高了垃圾分類準(zhǔn)確率。廈門市人大法制委經(jīng)過反復(fù)研究論證，將這個比較成熟的實踐經(jīng)驗上升為制度設(shè)計，寫進(jìn)法規(guī)草案。這種做法保證了立法的科學(xué)性、可執(zhí)行性和可操作性，提高了立法質(zhì)量。又如，《若干規(guī)定》將駕駛機(jī)動車不按規(guī)定避讓行人、行人闖紅燈、違規(guī)停車、隨地吐痰等九類行為列入重點治理清單，也是來自于執(zhí)法實踐的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計，來自于對廣大市民反映強(qiáng)烈問題的分類梳理。實踐證明，針對重點問題有針對性地規(guī)定相應(yīng)罰則，可以取得較好的實施效果。據(jù)隨機(jī)調(diào)查數(shù)據(jù)，經(jīng)過一段時間的集中宣傳和嚴(yán)格執(zhí)法，機(jī)動車通過斑馬線禮讓行人已經(jīng)上升到83.6%，不少市民反映，《若干規(guī)定》制定精細(xì)、執(zhí)行嚴(yán)格，過馬路已由“心慌”變“心安”。

（四）責(zé)任主體下沉，充分調(diào)動街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居委會（村委會）的積極性和主動性

基層是一切工作的落腳點。地方法規(guī)的有效實施，要信任基層、依靠基層，切實下沉責(zé)任主體。從設(shè)區(qū)的市層面，實施法規(guī)的責(zé)任主體既包括“條條”，也包括“塊塊”。以生活垃圾分類為例，廈門一開始的立法思路是依靠市容環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等行政管理部門實施，但通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，將責(zé)任下沉到有資源也有工作積極性的街道和居委會，更有利于責(zé)任的落實和法規(guī)的有效實施。最后，立法明確街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）在區(qū)主管部門和相關(guān)部門的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織本轄區(qū)內(nèi)生活垃圾分類工作；居（村）民委員會應(yīng)當(dāng)做好生活垃圾分類宣傳、指導(dǎo)工作，協(xié)助組織轄區(qū)內(nèi)的單位和個人參與生活垃圾分類工作；同時，特別強(qiáng)調(diào)業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在所在小區(qū)開展生活垃圾分類宣傳工作，動員小區(qū)居民分類投放生活垃圾，督促小區(qū)保潔人員做好生活垃圾分類收集工作。比如，半山御景小區(qū)業(yè)主委員會自發(fā)組織志愿者，物業(yè)公司委派專門工作人員指導(dǎo)、督促業(yè)主分類投放生活垃圾；興湖花園是一個沒有物業(yè)管理的老舊小區(qū)，居委會在生活垃圾分類投放方面發(fā)揮了重要作用。

（五）堅持以人民為中心，集中民智、反映民意

隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)生活提出了更高要求，而且在安全、環(huán)境、民主、法治等方面的要求日益增長。設(shè)區(qū)的市作為最基層的立法主體，具有與人民群眾距離最近、最了解人民群眾訴求的優(yōu)勢，可以通過立法及時回應(yīng)人民呼聲，解決現(xiàn)實問題。只有堅持開門立法，充分聽取人民群眾的意見和建議，同時創(chuàng)新立法宣傳，通過多種方式促進(jìn)人民群眾自覺守法，才能降低執(zhí)法成本，提高立法實效。比如，垃圾分類立法涉及的鏈條很長、環(huán)節(jié)很多，但其前端分類離不開人民群眾的認(rèn)同、理解、支持和配合。廈門在立法工作中認(rèn)識到，垃圾分類是一個新事物，涉及人民群眾長期以來形成的生活習(xí)慣和行為習(xí)慣的調(diào)整，一味“嚴(yán)管重罰”，不利于推行這項工作，還可能出現(xiàn)“法不責(zé)眾”的現(xiàn)象，反而影響法規(guī)的權(quán)威性。他們調(diào)整立法思路，創(chuàng)設(shè)了垃圾分類督導(dǎo)員和志愿者制度，用柔性引導(dǎo)的方式取代“嚴(yán)管重罰”的思路，重在塑造市民的文明習(xí)慣，在潛移默化中減少違法行為、推動垃圾分類。實踐證明，只要法規(guī)的制度設(shè)計合理可行、權(quán)利義務(wù)分配均衡，就能得到人民群眾的擁護(hù)和支持。

（六）因地制宜，量力而行

中國幅員廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，地方立法必須結(jié)合本地實際，因地制宜。比如， 2017年廈門市關(guān)于垃圾分類工作的財政支出為2.34億，這僅僅包括前期購置垃圾袋、聘請督導(dǎo)員等投放、分類環(huán)節(jié)，還不含運輸和處置環(huán)節(jié)。可見，法規(guī)的有效實施須有一定的財政實力作后盾。因此，各地立法推進(jìn)垃圾分類宜循序漸進(jìn)，量力而行；要根據(jù)本地實際，制定切實可行的規(guī)定，避免貪大求全、互相攀比，搞立法“政績工程”“形象工程”，損害法律權(quán)威。

（作者單位：全國人大常委會法工委）