地方立法中應(yīng)當(dāng)把握的幾個(gè)問(wèn)題

郝永偉

新時(shí)代的地方立法工作，應(yīng)當(dāng)具有較高的立法效能，優(yōu)化立法資源配置；應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的針對(duì)性，真正解決實(shí)際問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)具有可操作性，能夠在實(shí)際生活中切實(shí)執(zhí)行。要符合這些要求，就必須堅(jiān)持科學(xué)的地方立法理念，嚴(yán)格遵守立法程序和標(biāo)準(zhǔn)，為地方立法提供強(qiáng)有力的保障。

一、堅(jiān)持正確的立法理念，確保實(shí)現(xiàn) “四個(gè)增強(qiáng)”

立法理念是指導(dǎo)立法業(yè)務(wù)工作的指針和思路，只有立法理念正確，才能保證立法工作順利開(kāi)展，才能保證立法質(zhì)量。地方立法作為我國(guó)低層次的立法，直接面對(duì)本地的人民群眾和具體問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持精準(zhǔn)立項(xiàng)、深入調(diào)研、廣開(kāi)言路、強(qiáng)化論證的立法理念，針對(duì)實(shí)際問(wèn)題規(guī)定法律措施，制定具體明確、具有實(shí)效、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)。

（一）精準(zhǔn)立項(xiàng)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性

立項(xiàng)是地方立法工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是提高立法質(zhì)量的先決條件。目前地方立法立項(xiàng)方面存在的主要問(wèn)題是不夠精準(zhǔn)，主要表現(xiàn)是立項(xiàng)的隨意性較大，沒(méi)有建立起科學(xué)民主的立項(xiàng)制度，這也是導(dǎo)致地方立法質(zhì)量不高的主要因素之一。因此，地方立法立項(xiàng)時(shí)要堅(jiān)持精準(zhǔn)原則，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，增強(qiáng)立法的針對(duì)性。要堅(jiān)持合理配置立法資源、提高立法效能的原則，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，避免重復(fù)立法，避免盲目立項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)立法資源合理配置。通過(guò)立法，把本地最突出的矛盾呈現(xiàn)出來(lái)，把最鮮明的特色展現(xiàn)出來(lái)，把最急迫的需求反映出來(lái)。把立項(xiàng)工作與制定立法計(jì)劃和立法規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法必要性、可行性和合法性論證，確認(rèn)立法需求的真實(shí)性和急緩程度，推動(dòng)地方立法有計(jì)劃、分步驟、有重點(diǎn)地開(kāi)展。

（二）深入調(diào)研，增強(qiáng)立法的實(shí)用性

深入調(diào)查研究，掌握第一手材料，把握事物的規(guī)律、本質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)，才能使法規(guī)符合客觀規(guī)律和地方實(shí)際。在立法調(diào)研起草工作中，應(yīng)當(dāng)深入基層、深入一線、深入現(xiàn)實(shí)生活開(kāi)展調(diào)查研究，準(zhǔn)確掌握第一手資料和數(shù)據(jù)，為法規(guī)條文提供翔實(shí)的資料和有力的數(shù)據(jù)支撐。他山之石，可以攻玉。應(yīng)當(dāng)采取外出學(xué)習(xí)考察、互相交流、共同研討等方式，掌握外省市的立法經(jīng)驗(yàn)及做法，實(shí)現(xiàn)立法資源共享。在法規(guī)草案起草中，注重總結(jié)本地相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，密切結(jié)合本地實(shí)際情況，充分吸收借鑒其他地方的立法經(jīng)驗(yàn)、立法智慧，甚至國(guó)外相關(guān)立法工作的經(jīng)驗(yàn)，確保法規(guī)能夠解決本地的實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)立法的實(shí)用性。

（三）廣開(kāi)言路，增強(qiáng)立法的民主性

地方立法直接面對(duì)基層、面對(duì)群眾、面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活，與本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生工作聯(lián)系緊密。為了確保立法質(zhì)量，就必須實(shí)行開(kāi)門立法、民主立法，自覺(jué)將黨的群眾路線貫徹到每一個(gè)立法環(huán)節(jié)中，傾聽(tīng)群眾心聲，掌握群眾意愿，滿足群眾需求，把法規(guī)立在群眾的心坎上。在法規(guī)調(diào)研和起草的每個(gè)環(huán)節(jié)，都要積極拓寬征求意見(jiàn)的渠道，既要征求黨政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，也要征求人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織的意見(jiàn)，還要征求基層部門、基層群眾、企事業(yè)單位的意見(jiàn)，集中民意，廣聚民智，保證法規(guī)的質(zhì)量。建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是新形勢(shì)下人大立法工作機(jī)制的一種創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)立法工作面向百姓、走進(jìn)群眾、開(kāi)門立法的重要平臺(tái)和有益探索。充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的橋梁紐帶作用，使立法機(jī)關(guān)更直接、更便捷地了解基層單位和人民群眾對(duì)立法的需求和意見(jiàn)建議，使基層單位和人民群眾更直接、更暢通地了解立法的情況和信息，做到在地方立法中及時(shí)上情下達(dá)、下情上報(bào)，真正實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法。

（四）強(qiáng)化論證，增強(qiáng)立法的科學(xué)性

立法工作不僅是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，還是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，不僅涉及法律專業(yè)，還涉及相關(guān)的其他社會(huì)學(xué)科和自然學(xué)科?？梢哉f(shuō)，立法過(guò)程就是不斷調(diào)查研究、反復(fù)論證的過(guò)程。所以，立法工作必須走立法工作者、業(yè)務(wù)工作者和專家學(xué)者三結(jié)合的路子。在法規(guī)的起草過(guò)程中，相關(guān)部門的法制工作人員和業(yè)務(wù)工作人員要密切配合，深入研究論證法規(guī)涉及的制度設(shè)計(jì)和法規(guī)條文。要高度重視專家學(xué)者參與立法工作的重要作用，積極開(kāi)展專家咨詢論證工作。立法過(guò)程本身就是利益博弈的過(guò)程，不能自家人關(guān)起門來(lái)寫草案、拍腦袋、作決定，必須邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草。在起草、調(diào)研過(guò)程中，根據(jù)工作需要可以召開(kāi)多次專家論證會(huì)和咨詢會(huì)，聽(tīng)取專家的意見(jiàn)建議，充分發(fā)揮專家的咨詢作用。建立委托第三方起草地方性法規(guī)草案制度，維護(hù)立法的中立性、體現(xiàn)立法的專業(yè)性、彰顯立法的社會(huì)性。

二、嚴(yán)守立法程序和標(biāo)準(zhǔn)，確保立法工作有序推進(jìn)

立法工作是一項(xiàng)程序性很強(qiáng)的工作，每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都有具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)環(huán)相扣，形成了確保立法質(zhì)量的工作規(guī)程。在地方立法工作中，應(yīng)當(dāng)按照立法法和地方的立法條例或者制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，有條不紊、循序漸進(jìn)、嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)地開(kāi)展立法工作。

（一）依法立法

依法立法不僅要求立法程序合法，還要求法規(guī)內(nèi)容合法。立法法對(duì)地方立法的立法步驟、立法主體、立法權(quán)限作了明確規(guī)定，地方立法工作必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，確保依法立法。地方人大及其常委會(huì)根據(jù)立法法的規(guī)定，制定了地方的立法條例或者制定地方性法規(guī)條例，具體規(guī)定了立法的操作程序。地方立法工作同樣要嚴(yán)格執(zhí)行這些操作程序，確保立法程序合法。地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸，這是地方立法的一條基本原則，也是對(duì)法規(guī)內(nèi)容合法性的基本要求。在法規(guī)起草中，要堅(jiān)決貫徹不抵觸原則，嚴(yán)格遵守上位法的各項(xiàng)規(guī)定，確保各項(xiàng)條款不與上位法抵觸或者變相抵觸，杜絕立法放水。

（二）嚴(yán)謹(jǐn)立法

立法工作是一項(xiàng)十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆晒ぷ鳎瑢?duì)法規(guī)內(nèi)容的文字要求異常嚴(yán)格。法規(guī)文本作為外在表現(xiàn)形式，從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容，從外觀形式到語(yǔ)言運(yùn)用，都有其獨(dú)特的要求和統(tǒng)一固定的模式，切不可隨心所欲。在起草法規(guī)草案時(shí)，要充分發(fā)揚(yáng)工匠精神，準(zhǔn)確使用法言法語(yǔ)，堅(jiān)持精細(xì)化立法。立法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)立法技術(shù)規(guī)范，反復(fù)斟酌法規(guī)草案文本，確保法規(guī)的結(jié)構(gòu)、形式、文體符合立法的技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)名稱規(guī)范、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、表述準(zhǔn)確、文字簡(jiǎn)練、內(nèi)容具體，制定出能用、管用、好用的地方性法規(guī)。

（三）加強(qiáng)溝通

立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有許多工作環(huán)節(jié)，涉及許多部門單位，每個(gè)部門單位根據(jù)自己的工作實(shí)際，提出的意見(jiàn)可能不一致，甚至相互沖突。這就要求立法工作要加大溝通協(xié)調(diào)力度，對(duì)關(guān)鍵條款進(jìn)行多次會(huì)商，力爭(zhēng)形成一致意見(jiàn)。特別是對(duì)于法規(guī)草案涉及的部門職權(quán)、職責(zé)，起草部門要與其他有關(guān)部門充分協(xié)商和溝通，書面征求意見(jiàn)。上報(bào)送審稿時(shí)，要一并說(shuō)明征求相關(guān)部門意見(jiàn)的情況和存在的不同意見(jiàn)。法規(guī)草案初稿形成后，在報(bào)送政府法制辦的同時(shí)，要抄送人大有關(guān)專門委員會(huì)和人大常委會(huì)法工委。關(guān)于法規(guī)草案的重大分歧意見(jiàn)，一定要在起草階段進(jìn)行有效溝通，努力把問(wèn)題解決在法規(guī)草案提請(qǐng)人大及其常委會(huì)會(huì)議審議之前，減少人大及其常委會(huì)會(huì)議審議階段的重大意見(jiàn)分歧。

（四）務(wù)求實(shí)效

法規(guī)在不與上位法抵觸、符合上位法的具體規(guī)定和法律原則的前提下，突出地方特色，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在對(duì)上位法的補(bǔ)充和細(xì)化上下功夫，不要追求大而全的框架，不一定非得設(shè)置章節(jié)，需要什么就規(guī)定什么，有幾條算幾條，管用幾條制定幾條，最終目的是通過(guò)立法，解決本地工作中出現(xiàn)的問(wèn)題、難題，追求立法實(shí)效。緊緊圍繞解決實(shí)際問(wèn)題，尋求治本之策，建立長(zhǎng)效機(jī)制，寫好“關(guān)鍵的那么幾條”。對(duì)這關(guān)鍵的幾條，立法人員應(yīng)熟悉相關(guān)背景，掌握其歷史及現(xiàn)實(shí)狀況，把握矛盾的焦點(diǎn)，提出科學(xué)可行、明確具體的規(guī)范。走“精細(xì)化立法”的路子，具體條款寫法要繁簡(jiǎn)得當(dāng)，重點(diǎn)條款精雕細(xì)刻，做到張德江委員長(zhǎng)所要求的“能具體盡量具體，能明確盡量明確”，確保每一項(xiàng)制度“可執(zhí)行、易操作、真正管用”。制定各項(xiàng)規(guī)范時(shí)，保證有足夠的手段保障其落到實(shí)處，對(duì)違法行為能夠依法有效地追究和制裁。

（五）完備材料

法規(guī)案提交人大常委會(huì)時(shí)，除了法規(guī)草案文本外，還應(yīng)同時(shí)提交關(guān)于法規(guī)草案的說(shuō)明和立法主要參考資料。提交這些材料的主要目的，是便于人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)法工委在審議和修改法規(guī)草案時(shí)更加明確、更有針對(duì)性。政府法制辦和法規(guī)草案起草部門應(yīng)當(dāng)高度重視材料的內(nèi)容、格式和份數(shù)，按時(shí)提交有關(guān)材料。法規(guī)起草部門應(yīng)注意收集保存起草工作資料，政府法制辦要收集整理審核把關(guān)資料，人大常委會(huì)法工委要收集整理法規(guī)審議資料，務(wù)必把立法過(guò)程中所有的重大問(wèn)題認(rèn)真登記、全程留痕，形成完整的地方立法檔案。這些立法檔案，對(duì)于下一步的法規(guī)修改、解釋、貫徹實(shí)施、法規(guī)答復(fù)、接受檢查都具有十分重要的意義。

三、加強(qiáng)立法工作保障，確保地方立法工作質(zhì)量

地方立法不僅是地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，還是地方實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。加強(qiáng)地方立法工作，就必須為立法工作提供強(qiáng)有力的保障措施，真正構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。

（一）構(gòu)建有力立法格局

首先，加強(qiáng)黨委對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方立法工作是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，地方黨委要認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作全過(guò)程。特別要加強(qiáng)立法工作組織領(lǐng)導(dǎo)，將法治專業(yè)人才充實(shí)到立法隊(duì)伍中，大膽提拔使用法治專業(yè)人才擔(dān)任立法工作領(lǐng)導(dǎo)干部。其次，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的主導(dǎo)。緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，在立項(xiàng)、起草、審議、宣傳等環(huán)節(jié)中發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用。實(shí)行關(guān)口前移、預(yù)熱在先，提前介入法規(guī)的調(diào)研、論證、會(huì)商、起草等工作。再次，加強(qiáng)地方政府立法工作的基礎(chǔ)性作用。政府及其部門的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮得越好，立法工作就越主動(dòng)，質(zhì)量也就越高。政府起草部門應(yīng)認(rèn)真負(fù)責(zé)地起草法規(guī)草案，政府法制辦應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法規(guī)起草部門的督導(dǎo)協(xié)調(diào)和法規(guī)草案的審查把關(guān)，政府常務(wù)會(huì)議要認(rèn)真研究法規(guī)草案相關(guān)問(wèn)題，確保政府提出的法規(guī)案質(zhì)量。政府應(yīng)明確立法時(shí)間進(jìn)度和責(zé)任分工，按時(shí)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議法規(guī)案。不能按照立法計(jì)劃如期提出法規(guī)案的，政府要向人大常委會(huì)主任會(huì)議提交書面報(bào)告，說(shuō)明情況。最后，加強(qiáng)各方參與立法的機(jī)制建設(shè)。在堅(jiān)持民主立法、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)各界參與立法的機(jī)制建設(shè)，保障社會(huì)各界參與立法的民主權(quán)利。完善立法協(xié)商工作制度，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的作用，在編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、起草法規(guī)草案、開(kāi)展立法調(diào)研中廣泛聽(tīng)取和征求他們的意見(jiàn)建議。

（二）落實(shí)立法工作責(zé)任

首先，增強(qiáng)立法工作人員的責(zé)任心。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，立法是國(guó)家重要的政治活動(dòng)，是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，是法治建設(shè)的源頭環(huán)節(jié)。從地方的角度考慮，地方立法也是為地方建章立制的重要政治活動(dòng)，是為地方定規(guī)矩、定方圓的重要工作，是實(shí)現(xiàn)地方全面依法治理的前提和基礎(chǔ)。地方立法工作關(guān)系到地方治理現(xiàn)代化和科學(xué)化，是提升地方治理水平的有效途徑。這就要求地方立法工作者要充分認(rèn)識(shí)地方立法工作的重要意義，自覺(jué)增強(qiáng)立法工作的責(zé)任心和使命感。其次，落實(shí)起草部門責(zé)任。法規(guī)起草部門開(kāi)展的起草工作，是立法工作的重要環(huán)節(jié)，起草質(zhì)量的高低直接決定著立法工作的成敗。法規(guī)起草部門和起草人員要嚴(yán)格遵守立法程序，堅(jiān)守不抵觸原則，按照立法法及其他法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序立法，不超越法定權(quán)限，不違反法定程序，不缺失工作環(huán)節(jié)，不與上位法抵觸。再次，落實(shí)審查部門責(zé)任。政府法制辦擔(dān)負(fù)著對(duì)法規(guī)草案合法性審查的重要職責(zé)，應(yīng)切實(shí)做好法規(guī)草案的審核修改工作。嚴(yán)守地方立法不抵觸這一紅線，對(duì)法規(guī)草案逐條研讀，堅(jiān)決刪除與上位法相抵觸或者變相抵觸的條款，確保政府提交人大常委會(huì)審議的法規(guī)案中不存在與上位法相抵觸或者變相抵觸的情況。充分征求各方意見(jiàn)，對(duì)于公眾或者相關(guān)單位、人員的意見(jiàn)，認(rèn)真收集整理和研究討論，妥善平衡好各方面的利益訴求，堅(jiān)決摒棄部門利益和地方保護(hù)主義。

（作者單位：山東省濟(jì)寧市人大常委會(huì)法工委）