我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的國家審計治理研究

（南京體育學(xué)院 江蘇南京 004 山西財經(jīng)大學(xué) 山西太原036000）

一、引言

我國政府債務(wù)在上個世紀(jì)經(jīng)歷了 “50年代發(fā)展,60年代低落,80年代復(fù)蘇,90年代興起”的過程。在建國初期,我國政府先后發(fā)行302億元的“人民勝利拆實公債”和大約3 546億元的 “國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”,同期也向外國借款51.62億元。受1958年“左傾”思想影響,我國不僅完全否定了外債,也全盤否定了內(nèi)債,在1968年全部還清債務(wù)之后,我國成為一個既無外債又無內(nèi)債的國家。直到80年代,受改革開放的影響,我國政府決定重新向國內(nèi)外發(fā)行國債。1994年以前,國債規(guī)模并不大,但國家規(guī)定財政赤字只能通過發(fā)行國債彌補(bǔ)后,地方政府開始通過地方融資平臺大量發(fā)行債券。受歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的影響,我國地方政府債務(wù)的快速增長也引起社會各界的關(guān)注,在認(rèn)同地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,也意識到規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)存在較大風(fēng)險隱患。據(jù)2013年地方政府債務(wù)的審計結(jié)果,全國地方政府債務(wù)于2013年6月底達(dá)到178 908.66億元。這是審計署繼2011年之后的第二次全國性的政府債務(wù)審計,審計結(jié)果顯示,三年之內(nèi)地方政府債務(wù)凈增71 733.75億元,債務(wù)規(guī)模的增速遠(yuǎn)超同期國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政收入的增幅。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù),可以計算出2012年底地方政府債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值為30.61%,低于《馬斯特里赫特條約》提出的60%的風(fēng)險臨界點,地方政府債務(wù)風(fēng)險處于可控范圍內(nèi)。但是考慮到歐美等國家政府債務(wù)管理較為規(guī)范成熟,而我國政府債務(wù)缺乏相應(yīng)的管理制度和監(jiān)管措施,債務(wù)風(fēng)險更易失控,風(fēng)險臨界點應(yīng)在60%的標(biāo)準(zhǔn)之下,這意味著我國地方政府債務(wù)風(fēng)險已有可能接近或超過臨界點。

目前,各界普遍關(guān)注的是地方政府債務(wù)在財政、金融等領(lǐng)域產(chǎn)生的風(fēng)險,可稱之為宏觀風(fēng)險,而地方政府采取融資平臺等手段進(jìn)行借債,以實現(xiàn)對我國現(xiàn)行法律的規(guī)避,處于制度真空中的地方政府債務(wù)缺乏相應(yīng)制度的規(guī)范與監(jiān)督,進(jìn)而降低了其在具體運(yùn)作中的透明度,較低透明度意味著在地方政府債務(wù)“借管用還”等環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生較大的違規(guī)風(fēng)險,可稱之為微觀風(fēng)險。在當(dāng)前制度環(huán)境下,微觀風(fēng)險相比宏觀風(fēng)險難以被捕捉,卻與宏觀風(fēng)險存在互相影響機(jī)制,比如,地方政府為了消減宏觀風(fēng)險,可能在債務(wù)“借管用還”環(huán)節(jié)采用粉飾業(yè)績、多頭舉債等違規(guī)手段,這樣不僅直接增加了微觀風(fēng)險,而且宏觀風(fēng)險受微觀違規(guī)風(fēng)險的影響,失控可能性反而增加。因此,地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理不僅要關(guān)注宏觀風(fēng)險,微觀風(fēng)險同樣不容忽視。

審計署先后兩次的債務(wù)審計以摸清我國地方政府債務(wù)規(guī)模為主要目的,但在審計過程中也發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)的諸多具體問題,并提出審計建議。國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”,核心是推動民主法治,實現(xiàn)國家良好治理,促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展,從而更好地保障人民的根本利益。治理地方政府債務(wù)風(fēng)險正是國家審計在國家治理系統(tǒng)中發(fā)揮作用的體現(xiàn),那么,在國家審計層面梳理地方政府債務(wù)風(fēng)險,為國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能治理地方政府債務(wù)風(fēng)險提供一個清晰的框架,對促進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險的全面治理就具有較為重要的意義。

二、地方政府債務(wù)宏觀風(fēng)險與微觀風(fēng)險分析

地方政府債務(wù)涉及中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多個部門,在這些部門的博弈過程中逐步產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

（一）地方政府債務(wù)宏觀風(fēng)險分析

黃燕芬和辛洪波 (2013)將地方政府債務(wù)風(fēng)險分為財經(jīng)、金融和社會風(fēng)險。因為社會風(fēng)險是財政和金融風(fēng)險失控的后果,因此,從已有研究可以看出,財政風(fēng)險和金融風(fēng)險是地方政府債務(wù)宏觀風(fēng)險的核心。

首先,對財政風(fēng)險的分析。地方政府出于緩解財權(quán)事權(quán)不對等的矛盾和晉升的目的,希望能夠增加公共產(chǎn)品供給,借債是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段,于是通過融資平臺等手段大量向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款,由于地方政府的信用及地方政府和金融機(jī)構(gòu)的特殊關(guān)系,金融機(jī)構(gòu)往往能夠滿足地方政府的需要,但是地方政府負(fù)債投資的項目大多為公共品,盈利能力較差。以融資平臺公司為例,審計署2011年提供的數(shù)據(jù)顯示,有26.37%共計1 734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損,由此可見,償還債務(wù)的渠道仍以財政資金為主,本期的透支需要以后若干期財政資金收入彌補(bǔ),這會擠壓財政資金的使用途徑,減少以后公共產(chǎn)品的供給,理論上可以通過地方政府“借新錢還舊錢”解決,但這是建立在政府信用不減損、外部環(huán)境沒有較大改變的情況下,而一旦被金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)政府的“龐茲計劃”,政府信用必然減損,金融機(jī)構(gòu)不再重復(fù)借給地方政府資金時,財政風(fēng)險就會凸顯,如果中央政府承諾當(dāng)?shù)胤秸Ц冻霈F(xiàn)困難時進(jìn)行救助,地方政府官員會盡可能借債,財政風(fēng)險越來越大,并由地方轉(zhuǎn)嫁給中央,相反如果中央政府提供明確信號,當(dāng)?shù)胤秸Ц冻霈F(xiàn)困難時不進(jìn)行救助,財政風(fēng)險無法轉(zhuǎn)嫁,地方政府的借債規(guī)模只得以任期內(nèi)債務(wù)風(fēng)險不失控為底線。這也意味著:一是無論中央政府是否承諾救助,只要在任期內(nèi)債務(wù)風(fēng)險不失控,債務(wù)問題終會留給繼任者；二是無論中央政府是否承擔(dān)債務(wù)成本,均會產(chǎn)生財政風(fēng)險。

其次,對金融風(fēng)險的分析。2013年6月底,全國地方政府債務(wù)通過銀行信貸方式融資規(guī)模為101 187.39億元,占地方政府債務(wù)總額的72.35%,過高的依賴比例不容忽視。判斷銀行貸款風(fēng)險,關(guān)鍵看兩個方面:一是依賴于對項目本身的現(xiàn)金流或借款人的判斷；二是對信用結(jié)構(gòu)的有效設(shè)計。如果地方政府債務(wù)到期,又沒有資金來源歸還到期債務(wù),勢必導(dǎo)致由銀行承擔(dān)過度負(fù)債的成本,假如銀行無法在規(guī)定時間內(nèi)收回貸款,即便有土地使用權(quán)等項目作為抵押,這也僅是諸多信用結(jié)構(gòu)和風(fēng)險緩釋工具中的一種,不僅短期變現(xiàn)能力較弱,而且在目前宏觀環(huán)境下,一旦土地價值下跌,也會使銀行面臨較大的流動性風(fēng)險。

（二）地方政府債務(wù)“借管用還”環(huán)節(jié)的微觀風(fēng)險分析

已有研究大多關(guān)注地方政府債務(wù)的宏觀風(fēng)險,而忽視了“借管用還”等環(huán)節(jié)的微觀風(fēng)險,在當(dāng)前我國政府債務(wù)管理制度不健全的情況下,微觀風(fēng)險同樣需要引起重視。在借款環(huán)節(jié)的風(fēng)險:一是違規(guī)擔(dān)保問題。各級政府以財政收入以及國有資產(chǎn)為擔(dān)保,違規(guī)向金融機(jī)構(gòu)出具承諾函、寬慰函。二是弄虛作假。融資平臺通過作假利潤、虛假注資等方式粉飾報表,目的在于滿足向金融機(jī)構(gòu)貸款以及城投債發(fā)行的條件。地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示,2013年6月底地方政府違規(guī)擔(dān)保3 359.15億元,融資平臺違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。在用款環(huán)節(jié)的風(fēng)險:一是地方政府過多干預(yù),導(dǎo)致融資平臺無法按融資計劃用款；二是實際需要與借債規(guī)模不符,大量借入的債務(wù)遠(yuǎn)超實際需要的資金,造成資金閑置。據(jù)統(tǒng)計,2010年底,地方政府債務(wù)余額中尚有11 044.47億元未支出。在還款環(huán)節(jié)的風(fēng)險,由于地方政府債務(wù)投入的項目多為建設(shè)周期較長的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目,經(jīng)濟(jì)效益長期不顯著,無法用項目運(yùn)營產(chǎn)生的收益歸還借款,在地方財政資金較為有限的情況下,合同到期后只得依賴“借新還舊”。在管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險,對于地方政府債務(wù)的管理沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的制度,債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及償還機(jī)制也僅存在于探討層面,也未對政府性債務(wù)實行歸口管理,加大了監(jiān)管難度。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)分析

微觀風(fēng)險與宏觀風(fēng)險存在互相影響。

首先,看微觀風(fēng)險自身的傳遞。因為制度的不健全,地方政府債務(wù)運(yùn)行的不透明,在“借管用還”每個環(huán)節(jié)均可能產(chǎn)生微觀違規(guī)風(fēng)險,而且前面環(huán)節(jié)的風(fēng)險會向后傳遞,每個后向環(huán)節(jié)的風(fēng)險不斷積累,地方政府通過違規(guī)擔(dān)保等手段向金融機(jī)構(gòu)借款成功后,就會有干預(yù)借款用途的動力,如果在債務(wù)管理中建立規(guī)范的債務(wù)管理制度,會相應(yīng)地約束政府的干預(yù)行為,因此,地方政府在債務(wù)管理的建章立制方面并沒有很高的積極性,最終所有風(fēng)險會積累到還款環(huán)節(jié),將還款環(huán)節(jié)的風(fēng)險放大。

其次,看微觀風(fēng)險向宏觀風(fēng)險的傳遞。在“借管用還”每個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的微觀違規(guī)風(fēng)險積累到還款環(huán)節(jié)后,微觀風(fēng)險開始對宏觀風(fēng)險中的財政風(fēng)險產(chǎn)生影響,在地方財力有限、又缺少完善的管理制度情況下,無論是否使用“借新還舊”的手段,過度使用政府信用最終仍由政府財政承擔(dān),進(jìn)而直接轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

再次,看宏觀風(fēng)險間的傳遞。由于地方政府負(fù)債投資的項目主要為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目,依靠項目收益償還借款可能性較小,如果地方政府無力承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險,而中央政府又確定不進(jìn)行救助,可以通過兩種最為簡單的方式轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險:一是借新債還舊債,審計署2011年審計結(jié)果公告顯示,地方政府債務(wù)以借新還舊方式償還的總額達(dá)到1 059.71億元；二是債務(wù)逾期不還,2010年有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元。這兩種方式可以直接將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁為金融風(fēng)險。反過來,金融風(fēng)險形成后,政府信用受損,金融機(jī)構(gòu)將減少甚至停止貸款給政府部門,這反而會加劇政府部門的財政風(fēng)險。最后,看宏觀風(fēng)險向微觀風(fēng)險的傳遞。地方政府如果仍需要和金融機(jī)構(gòu)合作,則不會輕易將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險,地方政府為了消減宏觀風(fēng)險,可能會通過地方政府所掌控的資源,使用更加缺乏透明度的手段進(jìn)行弄虛作假、短貸長用、逾期貸款和多頭舉債等違規(guī)行為。

由以上分析可見,微觀風(fēng)險是宏觀風(fēng)險的起點,治理得當(dāng)可以消減宏觀風(fēng)險,治理失當(dāng)會與宏觀風(fēng)險形成一種相互放大的螺旋式循環(huán)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的國家審計治理框架

債務(wù)風(fēng)險貫穿于地方政府負(fù)債的整個過程,并呈現(xiàn)出微觀風(fēng)險與宏觀風(fēng)險互相傳遞放大的特征。為了促進(jìn)我國地方政府債務(wù)健康運(yùn)行和發(fā)展,按照我國債務(wù)風(fēng)險的特征,國家審計應(yīng)同時對微觀風(fēng)險和宏觀風(fēng)險加以治理,充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預(yù)防、揭示和抵御的功能。

“免疫系統(tǒng)”功能中揭示是抵御和預(yù)防的基礎(chǔ)。因而,首先要揭示地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及問題,兩次全國性的債務(wù)審計不僅真實地反映了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀,還從借管用還四環(huán)節(jié)揭示了債務(wù)存在的問題,并提出審計建議。這是通過揭示功能對微觀風(fēng)險的治理,具體而言,在 “借款”環(huán)節(jié),關(guān)注債務(wù)存量,通過查看銀行的授信檔案等資料,厘清地方政府債務(wù)的性質(zhì)。關(guān)注地方人大及政府部門仍違規(guī)擔(dān)保問題,以及是否存在通過虛假改制等方式突破貸款限制、套取信貸資金的問題；關(guān)注注入融資平臺資金的來源與運(yùn)用是否合規(guī),是否存在多頭舉債,向多家銀行申請授信超過項目投資的總需求,或?qū)㈨椖壳懈罘謮K后多次向銀行申請授信。在“管款”環(huán)節(jié),關(guān)注有關(guān)地方政府債務(wù)的管理制度是否建立,是否在制度上約束債務(wù)的申請、審批、使用、劃轉(zhuǎn)。關(guān)注是否建立了風(fēng)險預(yù)警及償還機(jī)制,以及是否編制政府性債務(wù)收支計劃。在“用款”環(huán)節(jié),要關(guān)注資產(chǎn)、負(fù)債、損益的確認(rèn)和計量是否符合會計制度等。關(guān)注資產(chǎn)、所有者權(quán)益大幅變動的事項。關(guān)注是否存在虛增利潤、粉飾業(yè)績問題,貸款資金是否真正撥付給相關(guān)單位,貸款資金是否被用于規(guī)定的用途。在“還款”環(huán)節(jié),理清地方政府債務(wù)的償債資金來源,以土地收入作為償債來源易受政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響,存在較大的不穩(wěn)定性,而且采取“借新還舊”的方法不能從根本上解決地方政府債務(wù)問題。

圖1 地方政府債務(wù)風(fēng)險治理框架

如前所述,微觀風(fēng)險會向宏觀風(fēng)險傳遞,對微觀風(fēng)險的有效治理可以切斷微觀風(fēng)險向宏觀風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑,同樣對宏觀風(fēng)險的治理可以避免宏觀風(fēng)險向微觀風(fēng)險的傳導(dǎo)。抵御是在揭示基礎(chǔ)上形成的,是國家審計治理宏觀風(fēng)險的重要手段。在揭示出地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與問題后,審計將通過審計報告、審計要情或?qū)徲媽蟮刃问桨l(fā)揮抵御功能,以促進(jìn)建立健全政府債務(wù)方面的制度,起到抑制政府債務(wù)風(fēng)險的功能。審計公告顯示,2011年以來,相關(guān)部門從三個方面治理債務(wù)風(fēng)險,一是各級政府在審計署2011年債務(wù)審計之后集中出臺了2 793項債務(wù)管理制度；二是各級政府開始建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及償債準(zhǔn)備金制度,并采取多種措施化解存量債務(wù)；三是地方政府通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式提高融資平臺的償債能力和資產(chǎn)質(zhì)量。經(jīng)過審計署開展的兩次政府債務(wù)審計,各級政府會意識到國家審計將會對地方政府債務(wù)實現(xiàn)常規(guī)性監(jiān)督,因而會減少甚至停止在債務(wù)上的違規(guī)行為。

四、結(jié)論與建議

從國家審計層面考慮如何治理地方政府債務(wù)風(fēng)險,不僅能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)宏觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險進(jìn)行全面治理,而且更重要的是能以國家審計作為治理地方政府債務(wù)風(fēng)險的抓手,讓地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理更加可行、有效。本文從國家審計視角梳理了地方債務(wù)的宏觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險,探討了債務(wù)風(fēng)險間的傳導(dǎo),并在國家審計治理地方政府債務(wù)的框架下闡述了國家審計的治理作用。經(jīng)過本文的分析,可以得出以下主要結(jié)論及建議:

1.中央政府救助與否將直接影響地方政府債務(wù)規(guī)模大小,而且無論中央政府是否承諾救助,只要在任期內(nèi)財政風(fēng)險不失控,債務(wù)問題終會留給繼任者。金融風(fēng)險的根源在于財政風(fēng)險,在于地方政府無力化解財政風(fēng)險向金融系統(tǒng)的轉(zhuǎn)嫁。因此,一方面,對未來債務(wù)應(yīng)約束中央政府的救助行為,弱化救助意愿,表明不進(jìn)行救助的立場；另一方面,對已有債務(wù)應(yīng)明確中央與地方責(zé)任,幫助地方化解存量債務(wù),避免財政風(fēng)險向金融等領(lǐng)域傳遞。同時,將地方政府負(fù)債問題作為考察地方官員的重要內(nèi)容,盡可能將債務(wù)問題在任期內(nèi)解決,而不是留給繼任者。

2.地方政府債務(wù)的微觀風(fēng)險存在于“借管用還”的各個環(huán)節(jié),風(fēng)險會進(jìn)行傳遞,過度積累的微觀風(fēng)險是宏觀風(fēng)險的起點,微觀風(fēng)險治理得當(dāng)可以消減宏觀風(fēng)險,治理失當(dāng)會與宏觀風(fēng)險形成一種相互放大的螺旋式循環(huán)。國家審計作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”,能夠通過發(fā)揮預(yù)防、揭示、抵御功能治理我國地方政府債務(wù)風(fēng)險。其中,揭示功能是基礎(chǔ),主要在治理微觀風(fēng)險中發(fā)揮作用,抵御功能是在揭示基礎(chǔ)上形成的,以治理宏觀風(fēng)險為主,預(yù)防功能是目的,是對債務(wù)風(fēng)險的全面預(yù)防。應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新審計方法,轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式,結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、金融審計、投資項目審計,將地方政府債務(wù)的非常規(guī)審計轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘Ｐ浴⒔?jīng)常性的常規(guī)審計。