地方政府債務(wù)置換需要注意的問題及對(duì)策分析

（沈陽大學(xué)工商管理學(xué)院 遼寧沈陽110044）

一、地方政府債務(wù)置換實(shí)施的背景及內(nèi)容

1995年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》對(duì)地方政府直接舉債進(jìn)行了限制,明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。2014年9月21日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。2015年1月1日,新的《預(yù)算法》實(shí)施,其中第三十五條規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。

地方債置換是指地方政府在利率適度的條件下,通過借新債來還舊債,將所欠的債務(wù)延后的一種方式,用來緩解地方債務(wù)的壓力。2015年3月12日,財(cái)政部發(fā)文確認(rèn)置換1萬億元地方債,置換債券由地方政府自發(fā)自還,并且必須用于2015年到期的債務(wù)。在此背景下,各地方政府相繼開展了債務(wù)置換工作,將原來的高成本、高利率、即將到期的地方政府債務(wù)置換為低成本、低利率、期限較長(zhǎng)的地方政府債券。在推行債務(wù)置換的初期,部分地方政府面臨著舊債需要到期還本付息的情況,然而由于城市建設(shè)、完善公共服務(wù)等原因,對(duì)于資金的需求仍在增長(zhǎng)。某些地方政府債臺(tái)高筑,原來的融資平臺(tái)形式已經(jīng)無法滿足地方政府的融資需求,因而地方政府需要采取新的融資方式,同時(shí)采取債務(wù)置換的方式,將原來的短期債務(wù)進(jìn)行置換,減輕地方政府的償債壓力。從2015年第一季度開始,國(guó)家分三批次實(shí)行債務(wù)置換工作,前兩次置換的地方債務(wù)金額為10 000億元,第三次置換的地方債務(wù)金額為12 000億元。

從發(fā)行債券的種類上來看,地方債券通常由一般債券和專項(xiàng)債券組成。對(duì)于具有服務(wù)性質(zhì)的公益性事業(yè)需要的資金通過發(fā)行一般債券來籌集。而專項(xiàng)債券則用于具有一定收益的公益性項(xiàng)目,約定在一定期限內(nèi)還本付息。根據(jù)2015年預(yù)算報(bào)告,地方政府一般預(yù)算赤字為5 000億元,政府性基金收支差額為1 000億元,為彌補(bǔ)這部分資金需求,2015年國(guó)務(wù)院批復(fù)分別發(fā)行5 000億元地方政府一般債券和1 000億元地方政府專項(xiàng)債券。如下表所示:

數(shù)據(jù)來源:和訊債券

對(duì)于公開發(fā)行的置換債券,發(fā)行的期限為3、5、7、10年,相對(duì)應(yīng)的時(shí)間比重為3∶3∶1。發(fā)行的利率根據(jù)國(guó)債的平均收益指標(biāo)來確定。在實(shí)施過程中,先由省級(jí)財(cái)政廳牽頭,對(duì)本地區(qū)的總體債務(wù)置換做出規(guī)劃,然后結(jié)合下級(jí)政府申請(qǐng)的債務(wù)額度,將債券資金以轉(zhuǎn)貸的方式下放到各個(gè)下屬市、縣級(jí)政府中去。置換債券的重點(diǎn)在于公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目,如推進(jìn)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目、公益事業(yè)項(xiàng)目和城市大型服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。而采用定向發(fā)行的債券,由各個(gè)省財(cái)政廳與債權(quán)方進(jìn)行協(xié)商溝通,約定期限和利息。在定向發(fā)行債券的方式下,貸款利息的償還從銀行賬戶的本息中扣除,不涉及現(xiàn)金的交付。債務(wù)置換的本質(zhì)不是靠增加政府收入或利潤(rùn)來償還債務(wù),而是利用債務(wù)各個(gè)參與主體利益的重新分配來完成。

二、地方政府債務(wù)置換帶來的積極影響

（一）地方政府的債務(wù)壓力得到緩解

債務(wù)置換可以緩解地方政府的債務(wù)壓力,避免出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)。在地方舉債的限制有所放寬后,各地方政府為本地區(qū)籌集了大量的發(fā)展資金,積累了一定的債務(wù),其中有一些債務(wù)的成本和利率均較高,無形之中增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)行債務(wù)置換后,原先的高利率、高成本問題得到了解決,保證了地方在建項(xiàng)目對(duì)于資金的需求。采用定向發(fā)行方式的債務(wù)置換,可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模,避免增加地方政府的財(cái)政赤字。債務(wù)期限由原先的短期延長(zhǎng)到了中長(zhǎng)期,地方債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,對(duì)于地方債務(wù)的減輕具有重要作用,可以規(guī)范地方政府的舉債機(jī)制,推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長(zhǎng)。此外,債務(wù)置換可以拓寬地方政府的資金來源,對(duì)社會(huì)公益建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面提供一定的資金支持。

（二）能夠推動(dòng)債券市場(chǎng)的發(fā)展

地方政府發(fā)行的債券能夠保障債券市場(chǎng)的債券質(zhì)量,提供相對(duì)于其他債券在收益上更有保障、安全性更高的金融資產(chǎn)。同時(shí),在數(shù)量上,置換債券的數(shù)量在2015年之后遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方新增債券,如下圖所示(數(shù)據(jù)來源:財(cái)政部網(wǎng)站、wind資訊網(wǎng)),地方政府債券已超過國(guó)債成為存量最大的債券品種。由于政府在信用和還款保障方面要比一般企業(yè)較好,因而有助于激活債券市場(chǎng)的活力。此外,如果債務(wù)置換工作可以順利進(jìn)行,地方政府債券得以置換原來的地方債務(wù),對(duì)于國(guó)內(nèi)的債券市場(chǎng)來說是一種內(nèi)容上的調(diào)節(jié),可以完善債券市場(chǎng)的構(gòu)成,便于央行未來一系列貨幣政策的推行。

2015—2017年我國(guó)地方債發(fā)行狀況(單位:億元)

三、債務(wù)置換過程中需要注意的問題

（一）地方政府面臨著道德危機(jī)及還債風(fēng)險(xiǎn)

目前,地方政府對(duì)于自身舉債方面的約束意識(shí)較為薄弱。在借債后,部分地方政府對(duì)于還款的期限和計(jì)劃沒有實(shí)際安排,還債風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。由于地方政府在獲取銀行貸款時(shí)所付出的代價(jià)較小,所以在借款的規(guī)模上一直難以控制。此前一些地方政府存在將不屬于政府債務(wù)的一些企業(yè)債務(wù)納入存量債務(wù)的行為,目的就是為了獲取更多的銀行資金.此次財(cái)政部推行的債務(wù)置換,對(duì)于政府性質(zhì)的債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確的劃分,需要引起地方政府的格外重視。此外,雖然推行地方債進(jìn)行債務(wù)置換的措施將原來地方政府的還款期限延后了,但這樣也使還款的期限比較集中,未來幾年的還款壓力會(huì)比較大。

（二）地方債發(fā)行的市場(chǎng)化程度不高

首先,當(dāng)前對(duì)于地方政府的評(píng)級(jí)無法從實(shí)際的角度反映各個(gè)地方政府之間的差別,難以利用市場(chǎng)機(jī)制來約束地方政府的發(fā)債行為。其次,目前缺少相應(yīng)的地方債市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制,在分析和考核地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面,難以從地方債的角度考察地方的財(cái)政水平、發(fā)展?jié)摿?。在地方?shí)施債務(wù)置換的過程中,還存在著各種各樣的人為因素,由于債務(wù)置換工作在一定程度上“犧牲”了商業(yè)銀行的部分利益,所以商業(yè)銀行在置換工作中的積極性不高。此外,部分地方政府為了保障置換工作的順利進(jìn)行,采取了一些非市場(chǎng)化的手段等半強(qiáng)制的方式。

（三）商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)面臨著較大壓力

債務(wù)置換可以在一定程度上緩解地方政府的債務(wù)壓力,但是商業(yè)銀行的收益將會(huì)受到影響。在原先的債務(wù)關(guān)系中,商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)作為債權(quán)人,地方政府的債務(wù)期限在債務(wù)置換中得到了延長(zhǎng),因而商業(yè)銀行獲取收益的時(shí)間就會(huì)延后。地方政府作為債務(wù)人的債務(wù)成本減少也會(huì)導(dǎo)致相關(guān)債權(quán)人收益的下降,商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)面臨著較大壓力。債務(wù)置換使商業(yè)銀行原來的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,到期債權(quán)的持有量有所增加,在債務(wù)置換的過程中,商業(yè)銀行的短期資產(chǎn)管理受到?jīng)_擊,對(duì)于長(zhǎng)期資產(chǎn)也要進(jìn)行一定的調(diào)整,增加了資產(chǎn)錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）單純的債務(wù)置換不能從根本上解決地方債問題

從短期角度分析,債務(wù)置換的實(shí)施可以緩解地方政府在短期內(nèi)面臨的債務(wù)壓力,并將原來的債務(wù)進(jìn)行置換,延長(zhǎng)還款期限。但出于長(zhǎng)久發(fā)展的考慮,債務(wù)置換未必能夠從根本上解決地方的債務(wù)問題。以希臘政府2009年爆發(fā)的政府債務(wù)危機(jī)為例,最終的解決措施是采用了出售部分國(guó)有資產(chǎn),接受歐盟、歐洲中央銀行以及國(guó)際貨幣基金組織三方的外部協(xié)助的辦法,才使危機(jī)得以平息。債務(wù)置換的對(duì)象,最初只是針對(duì)于地方政府即將到期的存量債務(wù),由地方政府作為擔(dān)?；蚴蔷哂幸欢ň戎再|(zhì)的債務(wù)并不在置換的范圍內(nèi)。就置換的數(shù)量而言,雖然國(guó)家提出分三年置換32 000億元的地方債務(wù),但相對(duì)于地方政府的總體債務(wù)數(shù)額仍有一定差距。因此,債務(wù)置換在緩解地方政府的還債壓力上起到了很好的效果,但要從根本上解決地方的債務(wù)問題,還需要結(jié)合其他舉措。

四、推動(dòng)債務(wù)置換的對(duì)策

（一）地方政府應(yīng)加強(qiáng)自身的債務(wù)管理

首先,在舉債觀念上,地方政府要按照借債必還的原則,注重對(duì)于自身的債務(wù)約束,摒棄逃離債務(wù)、借債無期限的錯(cuò)誤觀點(diǎn),嚴(yán)格自身債務(wù)管理,不要依賴于中央政府的扶持救助。其次,在舉債的規(guī)模上,地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)的發(fā)展前景和狀況,適度進(jìn)行借債活動(dòng),避免盲目舉債,更不能趁著債務(wù)置換的機(jī)會(huì),變相增加平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的有效利用,提高使用效率,減少對(duì)于債務(wù)融資的依賴。再次,在地方政府的計(jì)劃中,要將需要開展置換的債務(wù)納入到預(yù)算中去,制定完備的還款計(jì)劃,保障每一筆債務(wù)在到期時(shí)能夠得到及時(shí)清償,預(yù)防還款風(fēng)險(xiǎn)。最后,加強(qiáng)對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,對(duì)于不同的債務(wù),采用分類對(duì)待的辦法,借鑒他國(guó)地方政府的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)債務(wù)管理,規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）推進(jìn)地方債市場(chǎng)化

目前,我國(guó)地方債市場(chǎng)化的進(jìn)展較為緩慢,其中的一個(gè)原因在于地方政府的信用評(píng)級(jí)不夠完善,所以應(yīng)從信用評(píng)級(jí)入手,借助第三方信用評(píng)估機(jī)構(gòu),從評(píng)估結(jié)構(gòu)上直觀地分析各個(gè)地方政府信用評(píng)級(jí)的差別,發(fā)揮市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)機(jī)制對(duì)于政府舉債的約束管理作用。地方政府在進(jìn)行債務(wù)置換的過程中,要遵守市場(chǎng)規(guī)則,杜絕權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用,消除行政干預(yù)因素,從而有利于在地方債市場(chǎng)上形成正確合理的價(jià)格機(jī)制,完善地方政府債務(wù)置換的定價(jià)機(jī)制。

此外,就市場(chǎng)本身而言,應(yīng)當(dāng)放寬二級(jí)市場(chǎng)交易的限制條件,允許定向債券登陸交易所市場(chǎng)和銀行市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn),逐步完善全國(guó)性質(zhì)的地方債券市場(chǎng)。參考銀行之間的債券市場(chǎng)建設(shè)模板,推動(dòng)地方債參與市場(chǎng)交易,提升地方債的市場(chǎng)活躍程度。擴(kuò)增地方債參與者的范圍,推動(dòng)各方投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資參與地方債的投資活動(dòng),降低投資者的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。就地方債本身而言,應(yīng)當(dāng)借助本地投資者對(duì)于本地的情況比較熟悉的優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)投資者利用資產(chǎn)證券化等手段,持有本地政府債券,推動(dòng)地方政府債券的順利發(fā)行。

（三）商業(yè)銀行應(yīng)調(diào)整自身的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)

商業(yè)銀行應(yīng)對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理,根據(jù)融資的對(duì)象、取得資金的目的、客戶償還資金的來源分析待置換資產(chǎn)的優(yōu)劣,并根據(jù)分析的結(jié)果進(jìn)行債務(wù)的分級(jí)置換。就一些風(fēng)險(xiǎn)較小、收益相對(duì)較高的存量債務(wù),延長(zhǎng)置換時(shí)間。優(yōu)先置換期限較長(zhǎng)、收益較低的債務(wù)。其次,轉(zhuǎn)變自身的業(yè)務(wù)模式,在地方政府實(shí)施債務(wù)置換的過程中,尋求新的業(yè)務(wù)利潤(rùn)點(diǎn),利用BT、結(jié)構(gòu)化PPP等模式,將商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)從原來的信貸活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閭顿Y、理財(cái)分析等資產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)多元化收入模式。同時(shí),商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過程中要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),在發(fā)放貸款的過程中嚴(yán)格按照規(guī)范的程序,做到謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)。

（四）債務(wù)置換與PPP模式相結(jié)合

國(guó)家發(fā)改委2016年發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》,提出各地發(fā)展改革部門要會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門等,切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作,形成政策合力,確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力,共同推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作工作順利開展。因此,在推動(dòng)債務(wù)置換化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過程中,可以將PPP模式與債務(wù)置換相結(jié)合。對(duì)于已經(jīng)開展的項(xiàng)目中出現(xiàn)的政府債務(wù)融資,可以采用PPP模式,將原來的存量債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)方；在政府主持的新建項(xiàng)目上,采用PPP融資模式,在新項(xiàng)目上所投入的資金可以無需計(jì)算在政府的債務(wù)數(shù)額內(nèi)。以貴州省為例,在推行債務(wù)置換之后,地方政府實(shí)施吸納社會(huì)資本參與公共建設(shè)的模式,有效解決了當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)問題,并在極大程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐耐顿Y熱情。據(jù)統(tǒng)計(jì),在2016年實(shí)施當(dāng)年,貴州省新增投資項(xiàng)目接近1 500個(gè),投資額約8 527億元。

五、結(jié)論

作為一項(xiàng)財(cái)政舉措,債務(wù)置換致力于解決地方各級(jí)政府的債務(wù)問題,通過發(fā)行置換債券,有效地緩解了地方政府的壓力,構(gòu)筑了地方政府債務(wù)融資的新途徑,推動(dòng)了地方政府的債務(wù)更加公開透明,同時(shí)從側(cè)面促進(jìn)了債券市場(chǎng)的發(fā)展。但需要注意的是,在債務(wù)置換過程中存在的政府信用評(píng)級(jí)、地方債務(wù)市場(chǎng)化的規(guī)范與完善、置換債券對(duì)于商業(yè)銀行的影響等問題,對(duì)地方政府債務(wù)置換形成了阻礙。2018年是債務(wù)置換的收官之年,全國(guó)仍然存在17 300萬億元的存量債務(wù)需要置換。對(duì)于債務(wù)置換的研究和探討,有助于完善債務(wù)置換的理論研究和實(shí)際意義,推動(dòng)地方政府債務(wù)置換的順利進(jìn)行。