壓煤村莊搬遷用地的新理念研究

楊耀淇， 肖 武， 李素萃

[1.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871； 2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)土地復(fù)墾與生態(tài)重建研究所，北京 100083；3.北京市房山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所，北京 102488]

壓煤村莊搬遷用地問題從屬于土地利用問題，涉及土地科學(xué)的一些基礎(chǔ)理論。土地科學(xué)是一門研究土地的利用及其形成、演化和管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)，是一門兼有自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多學(xué)科性質(zhì)的綜合性學(xué)科。壓煤村莊搬遷用地問題涉及新村址的選取、舊村址的復(fù)墾、煤礦開采利益的分配等多個(gè)環(huán)節(jié)，牽涉村、地方政府、礦山等多方利益的博弈。鑒于傳統(tǒng)“占補(bǔ)”思路在解決壓煤村莊的人地矛盾和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的不足，本研究吸取土地科學(xué)基礎(chǔ)和前沿理念，在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)思想下，研究壓煤村莊搬遷中的用地問題。

1 壓煤村莊搬遷傳統(tǒng)思路及問題

壓煤村莊的搬遷與普通村莊的搬遷存在著很大的不同，普通村莊搬遷之后，土地不會(huì)再受到影響，但是壓煤村莊搬遷還會(huì)受到后期地下煤炭資源開采的影響，繼續(xù)出現(xiàn)下沉[1-2]。同時(shí)，煤炭開采對(duì)土地造成嚴(yán)重的損毀，壓煤村莊搬遷后舊村址難以達(dá)到完全的復(fù)墾。因此壓煤村莊搬遷要統(tǒng)籌考慮新占用地規(guī)模、舊村址補(bǔ)地能力以及煤炭開采相關(guān)情況。在以往的壓煤村莊搬遷過程中，傳統(tǒng)搬遷思路主要是“先占后補(bǔ)”，雖然起到了一定的積極作用，但是隨著搬遷技術(shù)提高，傳統(tǒng)的搬遷思路也存在較大的問題。

傳統(tǒng)的壓煤村莊搬遷思路即由礦山企業(yè)通過征用的方式取得新村莊建設(shè)用地，按當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)向搬遷村民支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，搬遷村民或自組織或在政府指導(dǎo)下在新村址自建房、搬遷，舊村址廢棄。隨著開采工作的進(jìn)行，生產(chǎn)力下降的土地由礦山企業(yè)支付補(bǔ)償，造成絕產(chǎn)的土地由礦山企業(yè)征用[3]。傳統(tǒng)的搬遷舊村莊多采用傳統(tǒng)的復(fù)墾方式來補(bǔ)充土地?cái)?shù)量。在我國(guó)東部高潛水位地區(qū)，隨著煤炭的開采，壓煤村莊的土地出現(xiàn)大面積損毀，絕大部分土地沉入水中[4]，無法繼續(xù)使用，損失了大量土地。傳統(tǒng)的補(bǔ)地方式是在土地?fù)p毀后再進(jìn)行復(fù)墾[5-7]，因此大量土地未能在土地復(fù)墾中及時(shí)拯救，造成復(fù)墾的耕地面積一般小于新村址占用耕地面積，難以滿足耕地占補(bǔ)平衡的要求。傳統(tǒng)搬遷思路通過先占地方式解決村莊搬遷問題，最大的困難就是缺乏建設(shè)用地指標(biāo)以及征地審批過程繁瑣、耗時(shí)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了礦山的生產(chǎn)[8]。同時(shí)過多的占用耕地，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋乩媒Y(jié)構(gòu)造成不利影響，也違背了土地集約節(jié)約利用的原則和五大發(fā)展理念。

2 基于動(dòng)態(tài)復(fù)墾的壓煤村莊搬遷“先補(bǔ)后占”新理念

壓煤村莊搬遷涉及3類問題，一是新村選址，二是新村建設(shè)，三是舊址復(fù)墾。新村選址和新村建設(shè)受新增建設(shè)用地指標(biāo)供給數(shù)量和進(jìn)度影響，舊址復(fù)墾方式的選擇也對(duì)新村址選擇與建設(shè)進(jìn)度有重要影響，而能否實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占”取決于動(dòng)態(tài)復(fù)墾技術(shù)。

本研究的“占”與“補(bǔ)”中的“先后”是指階段的先后。根據(jù)土地復(fù)墾的規(guī)劃，將整個(gè)復(fù)墾、搬遷過程合理地劃分階段。第1階段的內(nèi)容主要是對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)歷史遺留的舊村址或者廢棄地進(jìn)行整理復(fù)墾，盡可能復(fù)墾為耕地，補(bǔ)出來一定數(shù)量的土地，以此來置換建設(shè)用地指標(biāo)，即“先補(bǔ)”。在取得了建設(shè)用地指標(biāo)之后，就能規(guī)劃建設(shè)新村，以供第2階段所需要進(jìn)行復(fù)墾的區(qū)域范圍內(nèi)的村莊進(jìn)行搬遷，即“后占”。當(dāng)所涉及的所有村莊順利搬遷完成之后，即開始第2階段的復(fù)墾，補(bǔ)充出來的耕地，全部用來置換建設(shè)用地指標(biāo)，若第1階段還有盈余指標(biāo)，則累積一起作為第3階段村莊搬遷所需要的建設(shè)用地指標(biāo)。按照此過程，建設(shè)用地指標(biāo)不斷循環(huán)，各個(gè)階段的舊村址經(jīng)過整理復(fù)墾之后補(bǔ)充出來的土地作為“先補(bǔ)”指標(biāo)，用來置換建設(shè)用地指標(biāo)，然后用該指標(biāo)作為下一階段搬遷新村的占地指標(biāo)，建設(shè)用地指標(biāo)由此開始實(shí)現(xiàn)了滾動(dòng)運(yùn)行，即實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占”搬遷運(yùn)行理念。圖1是“先補(bǔ)后占”動(dòng)態(tài)復(fù)墾概念模型。

根據(jù)此運(yùn)行原理，在“先補(bǔ)后占”各個(gè)階段的運(yùn)行過程中， 每個(gè)階段的搬遷所能占用的土地面積均由上一階段所補(bǔ)充的土地?cái)?shù)量控制，占地面積不得大于上一階段的補(bǔ)地面積。因此新村占地面積會(huì)受到控制，下一階段所能搬遷的村莊數(shù)量或者涉及到搬遷的數(shù)量人口也會(huì)隨之變化。在本研究中，選取人口數(shù)量作為調(diào)控因子，即當(dāng)新村占地面積受約束時(shí)，通過調(diào)整該階段所能搬遷的人口數(shù)量，來實(shí)現(xiàn)新村占地面積的控制。同時(shí)，在保證新村村址面積不大于舊村村址面積的大前提下，各個(gè)階段搬遷的新村占地面積的確定也尤為重要，若占地面積過大，則違背了占地的基本原則，但是若占地面積過小，又會(huì)增大新村的容積率，不利于群眾的生產(chǎn)生活。

按照“先補(bǔ)后占”的搬遷思路的流程依次進(jìn)行下去，占補(bǔ)數(shù)量便基本達(dá)到平衡，最后一階段所能復(fù)墾出來的舊村址的全部土地都是剩余的指標(biāo)，其土地利用方向以第1階段新村所占用土地的利用類型為主，尤其以耕地和林地為主，這樣既優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐耐恋乩妙愋?，又能使區(qū)域內(nèi)的土地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡。最終，基于動(dòng)態(tài)復(fù)墾的“先補(bǔ)后占”搬遷理論，占地指標(biāo)完全補(bǔ)足，建設(shè)用地指標(biāo)的緊張困境得到了極大的改善，土地利用結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化，同時(shí)滿足了“占-補(bǔ)”過程中的土地?cái)?shù)量與質(zhì)量的平衡，還滿足了“占-補(bǔ)”質(zhì)量的平衡。

本研究基于動(dòng)態(tài)復(fù)墾的搬遷理念，其復(fù)墾率遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)復(fù)墾，可以復(fù)墾出更多的土地，也使得模型得到進(jìn)一步優(yōu)化。

3 壓煤村莊搬遷“先補(bǔ)后占”理念數(shù)量模型

3.1 補(bǔ)地?cái)?shù)量模型

補(bǔ)地主要來源于對(duì)搬遷后的舊村址的復(fù)墾，因此，各個(gè)階段能補(bǔ)充多少地，完全取決于該階段復(fù)墾的情況。分階段的動(dòng)態(tài)復(fù)墾是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，涉及多個(gè)影響因素，主要有煤炭開采、區(qū)位環(huán)境(尤其是高潛水位地區(qū))、地表下沉情況、復(fù)墾時(shí)機(jī)、復(fù)墾標(biāo)高等。因此，多種因素共同影響著動(dòng)態(tài)復(fù)墾的最終效果[9]。

根據(jù)礦山開采沉陷學(xué)的理論，地面下沉情況主要受地質(zhì)條件、采礦方法、以及社會(huì)自然條件的影響。在本研究中，僅選取其中的幾個(gè)主影響因素。地質(zhì)條件中，以采深H、采厚m為主影響因素；采礦方法中，選取工作面大小S、工作面推進(jìn)速度v作為主影響因素，最終，高潛水位地區(qū)還有一個(gè)重要因素，就是潛水位埋深hg。

眾多要素之間的關(guān)系比較復(fù)雜，無法用準(zhǔn)確的函數(shù)進(jìn)行定量表達(dá)，但是特定區(qū)域地面下沉的表征是一定的，因此，可以用下面的函數(shù)來表示地面下沉的表征：

W=f(H；m；S；v；hg)。

(1)

式中：W為地面下沉表征；H為煤層開采深度；m為煤層開采厚度；S為工作面大小；v為工作面推進(jìn)速度；hg為當(dāng)?shù)貪撍宦裆睢?/p>

土地復(fù)墾的時(shí)機(jī)是邊采邊復(fù)最關(guān)鍵的技術(shù)，地面下沉的情況決定著復(fù)墾時(shí)機(jī)T，同時(shí)，復(fù)墾時(shí)機(jī)T和復(fù)墾標(biāo)高h(yuǎn)又相互影響，與復(fù)墾投入I共同決定了復(fù)墾率F[10]。而復(fù)墾時(shí)機(jī)T的選擇也是一個(gè)多重作用的結(jié)果，所以選擇最佳復(fù)墾時(shí)機(jī)也是幾個(gè)因素共同作用選擇最佳搭配組合的過程。最佳復(fù)墾時(shí)機(jī)T0可用下式進(jìn)行表達(dá)：

T0=f(W；F；I；n)；F/I=max。

(2)

式中：T0為最佳復(fù)墾時(shí)機(jī)；W為地面下沉表征；I為復(fù)墾投入；h為復(fù)墾標(biāo)高；n為其他因素。

當(dāng)復(fù)墾率F與復(fù)墾投入I的比值(F/I)達(dá)到最大時(shí)，此時(shí)為復(fù)墾的最理想狀態(tài)。此時(shí)的復(fù)墾率就是該次復(fù)墾工程的復(fù)墾率。復(fù)墾率又直接決定了復(fù)墾后所能得到的土地面積，在得到復(fù)墾率F0之后，就可以計(jì)算補(bǔ)地?cái)?shù)量S補(bǔ)：

S補(bǔ)=S0×F0。

(3)

式中：S補(bǔ)為舊村址復(fù)墾后的補(bǔ)地?cái)?shù)量，hm2；S0為舊村址損毀前的面積，hm2；F0為復(fù)墾率。

3.2 占地?cái)?shù)量模型

壓煤村莊搬遷占地的數(shù)量主要取決于新村址規(guī)劃布局空間規(guī)模，即新村建設(shè)的用地總量，其主要的影響因素是人口數(shù)量和人均建設(shè)用地。

一定區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量的發(fā)展受到諸多因素的影響，并且是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，因此在計(jì)算涉及到搬遷的壓煤村莊的人口數(shù)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有人口數(shù)量，考慮人口發(fā)展，以一定的數(shù)學(xué)模型來預(yù)測(cè)未來某個(gè)時(shí)間的人口數(shù)量。未來某一年的人口預(yù)測(cè)數(shù)量Px的函數(shù)關(guān)系可由下式表示：

Px=P0×(1+μ)n+p。

(4)

式中：Px為壓煤村莊人口預(yù)測(cè)數(shù)量；P0為壓煤村莊現(xiàn)有人口數(shù)量；μ為人口自然增長(zhǎng)率，%；n為規(guī)劃年限；p為規(guī)劃年限內(nèi)機(jī)械增長(zhǎng)人口數(shù)量。

同樣，人均建設(shè)用地的面積也是一個(gè)十分重要的指標(biāo)。人均用地過多，則需要占用更多的土地，一方面會(huì)造成土地的浪費(fèi)，另一方面也會(huì)給礦山企業(yè)的征地工作帶來巨大壓力。而人均用地過少，則不利于群眾的居住和生活。因此，在國(guó)家和地方規(guī)定許可的范圍內(nèi)合理地設(shè)計(jì)人均建設(shè)用地面積，既保障了居民的宜居，也確保了社會(huì)的穩(wěn)定。

按照國(guó)家頒布的標(biāo)準(zhǔn)——《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于新建村鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地指標(biāo)的劃分，共劃分為4個(gè)等級(jí)，如表1所示。

根據(jù)該國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的相關(guān)要求，新建鎮(zhèn)區(qū)可以在合理范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)人均建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)增減，其增減的標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

表1 人均建設(shè)用地指標(biāo)劃分

表2 人均建設(shè)用地指標(biāo)增減范圍

由上述資料可以看出，我國(guó)東部高潛水位平原地區(qū)壓煤村莊搬遷人均建設(shè)用地面積應(yīng)該在人均80 m2到100 m2之間，同時(shí)，在此標(biāo)準(zhǔn)下，可適當(dāng)增減10 m2以內(nèi)。

通過人口數(shù)量以及人均建設(shè)用地面積的計(jì)算，可以得出各階段搬遷過程中的占地?cái)?shù)量S占。近年來，壓煤村莊搬遷還應(yīng)當(dāng)與新農(nóng)村建設(shè)以及小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，所以新村的建設(shè)還應(yīng)考慮規(guī)劃房屋的樓層數(shù)，加入這一影響因素之后，新村建設(shè)的占地?cái)?shù)量S占的函數(shù)模型為

(5)

式中：S占為新村建設(shè)占地?cái)?shù)量，hm2；Px為搬遷村莊人口預(yù)測(cè)數(shù)量，人；A為新村人均建設(shè)用地面積，m2/人；m為新建房屋的樓層數(shù)。

3.3 “先補(bǔ)后占”的占補(bǔ)理念數(shù)量模型

根據(jù)上一節(jié)“先補(bǔ)后占”村莊搬遷的運(yùn)行模型，結(jié)合占地?cái)?shù)量S占、補(bǔ)地?cái)?shù)量S補(bǔ)的函數(shù)模型，分析動(dòng)態(tài)復(fù)墾全過程的占補(bǔ)數(shù)量模型。

第1階段“先補(bǔ)后占”過程中，首先對(duì)舊村址和廢棄地進(jìn)行土地復(fù)墾，其補(bǔ)地?cái)?shù)量為S補(bǔ)1，由此數(shù)量來置換建設(shè)用地指標(biāo)，作為第2階段村莊搬遷所需新村址的占地指標(biāo)S占2。數(shù)學(xué)表達(dá)式為

(6)

式中：F1為第1階段復(fù)墾率；S1j為第1階段第j村莊損毀前的面積，hm2；j為第1階段壓煤村莊數(shù)量，j=1，2，3，…；S余1為第1階段剩余的土地?cái)?shù)量，hm2。

理論上，要求S補(bǔ)1≥S占2，即S余1≥0，第1階段的“先補(bǔ)”數(shù)量應(yīng)該大于第2階段的“后占”數(shù)量。若S補(bǔ)1﹤S占2，則需要通過減少第2階段所涉及的搬遷人口數(shù)量來進(jìn)行調(diào)整。

第1階段的“先補(bǔ)”數(shù)量已經(jīng)換取第2階段的占地指標(biāo)S占2，然后可以對(duì)第2階段所涉及的村莊舊址進(jìn)行整理復(fù)墾，復(fù)墾完之后的補(bǔ)地?cái)?shù)量S補(bǔ)2則直接用來補(bǔ)充第3階段的占地指標(biāo)S占3。第2階段的占補(bǔ)數(shù)量函數(shù)關(guān)系為

(7)

(8)

S余2=S補(bǔ)2-S占3。

(9)

式中：S占2為第2階段的占地?cái)?shù)量，hm2；S補(bǔ)2為第2階段舊村址復(fù)墾后的補(bǔ)地?cái)?shù)量，hm2；S余2為第2階段剩余的土地?cái)?shù)量，hm2；j為第2階段壓煤村莊數(shù)量，j=1，2，3，…；A2為第2階段人均建設(shè)用地面積，m2/人；P2j為第2階段第j村莊的人數(shù)，人；F2為第2階段復(fù)墾率；S2j為第2階段第j村莊損毀前的面積，hm2。

第3階段占補(bǔ)數(shù)量模型：

(10)

(11)

S余3=S補(bǔ)3-S占4。

(12)

式中：S占3為第3階段的占地?cái)?shù)量，hm2；S補(bǔ)3為第3階段舊村址復(fù)墾后的補(bǔ)地?cái)?shù)量，hm2；S余3為第3階段剩余的土地?cái)?shù)量，hm2；A3為第3階段人均建設(shè)用地面積，m2/人；P3j為第3階段第j村莊的人數(shù)，人；F3為第3階段復(fù)墾率；S3j為第3階段第j村莊損毀前的面積，hm2。

由此，可以推導(dǎo)在“先補(bǔ)后占”的搬遷運(yùn)行模型中，除第1階段外，后續(xù)各個(gè)階段的一般性函數(shù)模型：

(13)

(14)

S余i=S補(bǔ)i-S占(i+1)。

(15)

式中：S占i為第i階段的占地?cái)?shù)量，hm2；S補(bǔ)i為第i階段舊村址復(fù)墾后的補(bǔ)地?cái)?shù)量，hm2；S余i為第i階段剩余的土地?cái)?shù)量，hm2；i為復(fù)墾階段，i=2，3，4，…；j為第i階段壓煤村莊數(shù)量，j=1，2，3，…；Ai為第i階段人均建設(shè)用地面積，m2/人；Pij為第i階段第j村莊的人數(shù)，人；Fi為第i階段復(fù)墾率；Sij為第i階段第j村莊損毀前的面積，hm2。

同第1階段相似，后續(xù)階段的占補(bǔ)過程中，仍然要求S補(bǔ)i≥S占(i+1)，即上一階段復(fù)墾后的補(bǔ)地?cái)?shù)量S補(bǔ)i盡可能滿足下一階段的占地?cái)?shù)量S占(i+1)，若S補(bǔ)i﹤S占(i+1)，則需要減少下一階段搬遷的人口數(shù)量以減小新村占地面積來進(jìn)行調(diào)整。

4 總結(jié)

本研究根據(jù)壓煤村莊傳統(tǒng)用地思路的不足，提出了“先補(bǔ)后占”的搬遷用地新理念，并利用各階段復(fù)墾情況、搬遷人數(shù)、人均建設(shè)用地面積建立的占地、補(bǔ)地?cái)?shù)量模型，構(gòu)建了占補(bǔ)理念數(shù)量模型。壓煤村莊搬遷用地新理念的提出能夠有效幫助解決壓煤村莊搬遷的建設(shè)用地指標(biāo)供給和耕地占補(bǔ)平衡等凸出問題，對(duì)我國(guó)高潛水位地區(qū)的壓煤村莊搬遷用地問題具有積極的理論指導(dǎo)和實(shí)踐應(yīng)用。