印度中期預算管理改革：緣起、現(xiàn)狀與未來

●周 偉

中期預算改革是近年來公共預算改革領域的熱點，過去二十年來，許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家實施了中期支出框架（MTEF）。與年度預算相比，中期預算將中期視角帶入到政府預算整個過程中，通過建立起“政策——規(guī)劃——預算”三者間的相互聯(lián)系，從而更好地實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。為了鞏固《財政責任和預算管理法案》（FRBM Act）中規(guī)定的財政規(guī)則的約束力，印度第十三屆財政委員會①正式通過了中期支出框架，提出要在財政規(guī)則約束下加強中期視角與預算之間的聯(lián)系。實際上，在正式提出引入中期支出框架之前，2003年印度政府在通過《財政責任和預算管理法案》之時，就已經(jīng)有了一些關于中期預算方面的規(guī)定?！敦斦熑魏皖A算管理法案》規(guī)定政府提出中期財政政策(MTFP)報告，在編制預算的同時將財政目標以及財政立場②一并說明清楚。除了中期財政政策報告，《財政責任和預算管理法案》還規(guī)定政府要制定財政政策戰(zhàn)略報告以及宏觀經(jīng)濟框架報告。2012年印度政府正式提出要建立中期支出框架(MTEF)。2014年取消存在多年的計劃委員會，2017年開始改變預算的計劃與非計劃分類方式，以及深化結果預算改革等方面的行動，可以看出印度政府近幾年為了加強預算分配的整體性和效率性方面做出了巨大的努力。本文主要論述了印度中期預算管理改革的緣起、現(xiàn)狀及未來的改革方向。

一、財政規(guī)則基礎上印度中期財政政策(MTFP)的出現(xiàn)

自獨立以來，印度政府一直通過推行赤字預算以刺激經(jīng)濟發(fā)展，到21世紀初，聯(lián)邦中央和邦級地方政府的債務累計已經(jīng)達了GDP的80%，成為嚴重影響印度經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素。為了解決這一現(xiàn)實問題，2003年印度政府制定了《財政責任和預算管理法案》（FRBM Act），希望通過逐步降低政府債務規(guī)模，保持財政和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。雖然《財政責任和預算管理法案》（FRBM Act）沒有明確提出建立中期框架的目標，但提出中期財政政策(MTFP)的要求，為后來中期支出框架 (MTEF)的出現(xiàn)奠定了基礎。中期財政政策(MEFP)報告中制定了包括經(jīng)常性赤字③、財政赤字④、稅收收入占GDP比重與未償債務總額占GDP比重等財政目標，并以三年為周期進行滾動更新?！敦斦熑魏皖A算管理法案》里的中期規(guī)劃還體現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟報告和財政政策戰(zhàn)略報告⑤的制定上，這兩者與中期財政政策共同為印度財政整頓提供了一個可靠的路線圖。從那至今，財政目標的預測（而非支出計劃）成為中期財政政策 (MTFP)反映宏觀經(jīng)濟形勢的重要方式。中期規(guī)劃的制定和實現(xiàn)財政目標的進展情況均由財政部監(jiān)測，這過程中支出部門并沒有起到任何作用。

印度受財政規(guī)則約束的中期財政政策 (MTFP)可以與簡化的中期支出框架(MTEF)相比較。盡管當時印度的中期財政政策(MTFP)闡述了宏觀經(jīng)濟的前景和挑戰(zhàn)，但其缺乏一個中期宏觀財政框架，通過準確的預測過程自上而下確定可用資源，同時將資源分配給主要的支出類別，也沒有評估政府政策對未來造成的財政影響。嚴重依賴中央政府財政資金的邦級政府在制定中期財政政策(MTFP)時，也很難解決資金流動的不可預測性問題⑥。

表1 中期支出框架(MTEF)下的經(jīng)常性支出（單位：十億盧比）

二、中期財政政策(MTFP)向中期支出框架(MTEF)的轉變

（一）中期支出框架(MTEF)的提出和建立

面對實施中期財政政策(MTFP)中出現(xiàn)的問題，印度第十三屆財政委員會建議改善中期財政政策(MTFP)，使其更好地成為預算管理的有用工具。中期財政政策(MTFP)應該作為承諾而不是意向聲明。第十三屆財政委員建議修改現(xiàn)有的中期財政政策(MTFP)報告，將其修改成為一個包括對政府未來三年內重大項目的收入和支出進行預測的更為詳細的框架。而這樣做的目的，是將中期財政政策作為聯(lián)邦中央政府未來三年財政發(fā)展的路線指南。同時，印度第十三屆財政委員認為，如果制定政策時考慮到政策的中期影響，通過對財政規(guī)則的有效執(zhí)行，對今后的支出施加嚴格的限制，將會更大程度上發(fā)揮中期框架的積極效力。因此，印度政府在2012年正式提出建立中期支出框架(MTEF)。

中期支出框架中，經(jīng)常性支出和資本支出需要分別列示，包含了教育、衛(wèi)生、農(nóng)村發(fā)展、能源、補貼、養(yǎng)老等內容的遠期估算（見表1和表2）。支出的功能類型只涉及到較為寬泛的分類，并沒有同年度預算一樣深入到具體的細節(jié)⑦。中期支出框架以滾動的方式列示了未來三年的預計支出，其中包括當前和隨后的兩個預算年度（見表 1、表 2）。

印度的中期支出框架(MTEF)報告中還涉及到了用來預測的基本假設（但并不需要對數(shù)字的具體由來及其用途給出清晰的說明）。根據(jù)要求，中期支出框架(MTEF)還會對涉及新的服務、新的服務工具、新的計劃和新的方案等重大政策變化支出以及確定的或有負債和經(jīng)常性支出中對資本資產(chǎn)的補助進行預測。除了工資、養(yǎng)老金和利息支出等固定支出的估計和預測有明確的支出標準之外，其他支出項目預測幾乎沒有任何明確的標準。通常來看，這些支出是根據(jù)“根據(jù)各種決定和承諾，考慮到不同政府方案下的可用資源和資金需求”而得出的⑧。由于該文件沒有詳細說明支出與政策決定之間的聯(lián)系，因此支出總額是如何得出的，便無從得知。各部門的支出并不是在資源預測的限制下根據(jù)優(yōu)先性對項目進行安排的結果。在預算編制過程的前期，它們通常得不到可用資源的指標，各部門還是根據(jù)自下而上的資源需求方式與財政部進行資源談判。財政部的支出預測也與資源分配中的優(yōu)先性無關。

因此，當時印度的中期支出框架報告只是一個用于滿足《財政責任和預算管理法案》要求的文件。在中期財政政策(MTFP)基礎上出現(xiàn)的印度中期支出框架(MTEF)，可以被認為是一種“預測型中期支出框架”。在預算的過程中，它沒有對各部門的可用資源上限進行約束，也沒有全部顯示預算中政策的中期影響（實現(xiàn)中期支出框架約束力的兩個關鍵因素）。這更像是年度預算的一個簡單擴展，預算管理因此受益并不多。

（二）中期支出框架(MTEF)的修改

印度政府在成立支出管理委員會⑨之后，決定修改中期支出框架(MTEF)。與之前的中期支出框架(MTEF)相比，現(xiàn)有的總體支出信息仍然存在。各部委和支出部門的支出年增長幅度被限制在5%至10%的范圍之內，若想被批準更高的支出增長，需給予明確理由。中期財政政策下實行的政策和財政立場依然被財政部用于經(jīng)常性支出和資本性支出的預測中。整個流程通過網(wǎng)絡進行，在這個過程中，各部委和支出部門可以就批準的預計支出與財政部門進行溝通。

與之前實行中期財政政策(MTFP)和中期支出框架(MTEF)下缺乏各部委和支出部門的參與不同，在修改后的中期支出框架(MTEF)下，財政部門將從支出部門那里得到對預算安排的意見反饋。也就是說，支出部門的意見開始真正可以在多年支出計劃制定過程中起到作用。財政部根據(jù)中期財政政策的財政立場再次預測并進行調整的結果也會告知各部門，這有利于控制部門開支，以及實現(xiàn)財政規(guī)則的約束力。目前，各支出部門是否會編制中期部門計劃，并根據(jù)這一計劃進行預算資源談判，以支出限額為基礎確定方案的優(yōu)先順序，目前尚不明確。

（三）重要的配套改革：取消計劃和非計劃分類方式

長時間以來，印度的五年計劃為預算編制提供了展望未來的方向。五年計劃與中期支出框架(MTEF)有著類似之處，五年計劃中計劃支出（投資）和非計劃支出（項目性支出和經(jīng)常性支出）是根據(jù)預測資源進行安排的。然而，五年計劃與年度預算之間的聯(lián)結并不順利，在實踐中出現(xiàn)了一些脫節(jié)現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在：私人部門和公共部門的部門計劃并沒有與年度預算建立充分的聯(lián)系；五年計劃的目標、產(chǎn)出和為實現(xiàn)這些目標而分配的資源也沒有充分納入年度預算考慮范圍（印度計劃委員會、支出管理專家委員會，2011）；計劃支出與預算安排之間的差異非常明顯；盡管將支出分為計劃支出和非計劃支出的做法在一定程度上方便了會計管理，但在預算編制的過程中，卻容易忽略中央和地方的現(xiàn)有資產(chǎn)及資源承受能力，導致項目的盲目擴張（印度財政部，2008）。如何協(xié)調五年計劃和政府預算多年來一直困擾著印度政府，直到2014年印度正式宣布撤銷已有65年歷史的計劃委員會，有關于此的討論才告一段落。

另一方面，將支出分為計劃和非計劃支出兩類，被認為阻礙了印度公共支出的有效管理。經(jīng)過幾十年的使用之后，這種分類方式基本已經(jīng)沒有存在的必要（規(guī)劃委員會、支出管理專家委員會，2011）。同時，計劃和非計劃的分類方式下，預算分配權分散在計劃委員會和財政部兩個部門，造成了預算分配的碎片化。在取消計劃委員會之后，印度政府也決定從2017-2018預算年度開始，取消計劃支出和非計劃支出的分類方法。這有助于更好地統(tǒng)籌處理不同支出部門的支出項目，并對可用資源進行合理的安排和調整。支出分類的改變是為了便于更好地編制預算，實現(xiàn)預算的績效管理。項目相關的政策決定，特別是與投資有關的政策決定，將由支出部門統(tǒng)籌考慮資本支出和業(yè)務成本進行安排。計劃委員會取消后，財政部成為預算資源配置的唯一決策機構。對碎片化的預算資源進行整合，也有助于支出部門以多年期的視角進行支出決策。

在取消計劃及非計劃分類方式后，印度聯(lián)邦中央政府的開支可以大致分為四類：聯(lián)邦中央政府計劃/項目支出、已確定的和義務性支出、自治機構/執(zhí)行機構的支出、聯(lián)邦中央政府的援助支出（對邦政府的轉移支出）。

可以看出，現(xiàn)行的支出分類方式仍具有計劃和非計劃分類的影子。第二類支出（指機構相關的利息支付、償債等義務性支出）、第三類支出（自治機關和執(zhí)行機構支出）本身屬于非計劃性支出；第一類支出（聯(lián)邦中央政府計劃/項目支出）中含有很大一部分屬于計劃支出。除此之外，還包括一些非計劃的開支，如補貼和現(xiàn)代化治安支出。第四類支出（中央援助支出），盡管具體執(zhí)行在邦一級政府，卻也是計劃支出的一部分。因此，取消計劃支出和非計劃支出，并不是簡單地對分類方法的改變，而是為了從根本上改善預算資源分配的整體性和效率性。

在預算編制前的協(xié)商中，財政部首先對第二和第三類中的支出提出最高限額要求。因為這些與現(xiàn)有框架中的非計劃支出項目幾乎相同。第一和第四類中涉及到的支出，預算草案只能確定暫定的上限，這些暫定最高限額與中期支出框架中的預測有關，最后的上限將在預算協(xié)商通過后正式給出。

雖然重新調整支出分類，將預算分配權集中與財政部，為進一步強化中期支出框架(MTEF)約束力提供了條件?，F(xiàn)行按照自上而下的方法規(guī)定的最高限額，至少可以使支出部門對中期范圍內的資金流動有一種預見性。但目前為止，無法準確確定可用資源范圍及在此基礎上向支出部門提供的支出上限。

（四）印度地方政府層面的中期預算管理改革

在之前，邦級政府的支出預算基本以年度預算為基礎，包括計劃性和非計劃性支出部分。財政部門首先概算非計劃性支出，然后根據(jù)可用資源的剩余情況確定計劃性支出。地方政府同樣通過《財政責任和預算管理法案》中的財政目標限制了赤字和借貸選擇，中期財政政策(MTFP)下，地方政府需要根據(jù)中央計劃委員會批準的中央年度計劃和五年計劃，進一步制定和執(zhí)行中期支出規(guī)劃。

中央計劃委員會的取消，使印度的財政管理結構發(fā)生了重要的改變。同時，在財政委員會的建議下，中央政府對邦政府援助也被取消⑩，邦級政府開始需要管理自身的發(fā)展。考慮到自身所面臨的大量支出責任以及由此產(chǎn)生的支出需求和資源限制，各邦級地區(qū)有必要制定一個具有明確優(yōu)先次序和預算約束的多年支出計劃11。自此之后，如何實現(xiàn)中期可持續(xù)發(fā)展成為了邦一級政府政策制定中的新重點。長期可持續(xù)發(fā)展目標指標也需要在現(xiàn)有可用資源范圍內通過中期支出計劃進一步加以界定和實施。

目前，已經(jīng)有些邦級政府在多邊機構的支持下開展了部門中期支出框架。不過，邦級政府的部門中期支出框架仍然是在計劃和非計劃的分類基礎上確立起來的，還尚未能對全部支出進行統(tǒng)籌考慮。在大多數(shù)情況下，外部機構都是在沒有利益相關部門參與的情況下幫助制定中期支出框架的。在地方政府層面的財政規(guī)則制定后12，邦級政府在克服財政不平衡和改善財政能力等財政管理中表現(xiàn)出了出色的能力，這無疑有助于加強中期支出框架的約束力。

三、印度中期預算管理的未來改革方向

正如前文所述，印度的中期支出框架依然只是停留在“預測型中期預算框架”?，F(xiàn)有的年度預算編制的基礎實質上仍然是增量預算，未來中期預算管理改革，印度政府還在朝著如何加強中期預算對部門支出約束力以及加強部門預算支出績效而努力。

（一）近期：繼續(xù)向中期預算框架(MTBF)轉變

要想真正建立中期預算框架(MTBF)，印度政府仍需著重提高流動資金的可預測性，通過多年的收入和支出，預測年度預算中通過政策的未來成本，以改進公共服務提供的機制。當然，一旦實施真正的中期預算框架(MTBF)，財政空間必須首先向支出部門的優(yōu)先項目傾斜。這樣，將讓支出部門可以靈活調整財政資金使用水平，增加預算支出中自主權。

財政部必須根據(jù)宏觀經(jīng)濟前景做出一個更加可靠的收入估計數(shù)，并據(jù)此規(guī)定支出上限。即使不斷向前滾動更新，并根據(jù)最新的判斷進行調整，也要保證最初的估計不會變動過大。各支出部門也需要繼續(xù)提高自身能力，以在財政資源限制內實現(xiàn)項目目標。作為描繪中期規(guī)劃的重要內容，項目范圍應當盡快確定。中期預算框架(MTBF)的順利實施，需準確區(qū)分預算中正在進行的以及將要進行的項目成本，將中期計劃與年度預算緊密地結合起來。

由于在印度的預算體系中，支出的功能分類是很詳細的13，這種情況下重新調整支出的靈活性也是有限的。這種做法極大程度上保證了預算管理的合規(guī)性控制。而根據(jù)財政規(guī)則建立起的“預測型中期支出框架”中，支出類別只是按照教育、衛(wèi)生等進行了較為寬泛的劃分，中期預算框架下也應如此。中期預算框架(MTBF)下，項目的目標設定也可以不用細分得特別清楚，以教育部為例，進一步的目標設定能分清楚屬于初等教育或中等教育即可，因為只有這樣才可以保證支出部門項目執(zhí)行中的自主權和靈活度，提高公共服務的效率，同時讓各部門為項目的績效負責。

（二）中遠期：建立中期績效框架(MTPF)

中期預算框架(MTBF)可以使用帶有績效指標的產(chǎn)出型預算來編制所謂的中期績效框架(MTPF)。在未來，印度政府預算管理的重點將從投入轉向對產(chǎn)出和績效的考量。中期績效框架(MTPF)將包括項目產(chǎn)出和部門戰(zhàn)略在內的多個績效指標?？冃ЫY果將成為評價支出機構績效以及預算資源分配的重要依據(jù)。

其實，績效預算早在1968年就已經(jīng)引入到印度政府預算制度。然而，多年來績效預算卻并沒有發(fā)揮實質性的作用，預算分配與績效指標沒有產(chǎn)生足夠的聯(lián)系。印度聯(lián)邦中央政府在2005年對績效預算的做法進行了調整，并將其重新命名為“結果預算”。到目前為止，結果預算尚未成為影響項目制定和資源分配方面的有利工具。原因是多方面的：缺乏適當?shù)?、可行的績效指標；缺乏可量化的結果，而不單單是更多的產(chǎn)出；成本計算不可靠；中央層面計劃執(zhí)行中相關信息獲取不充分；缺乏評估結果的有效監(jiān)督等。由于國家的支出管理體系經(jīng)歷了多次變化，印度政府希望盡快通過結果預算將這些改革的效果充分體現(xiàn)出來。第十四屆財政委員會對健全結果預算的關注，充分證明了這點14。

（三）印度繼續(xù)深入中期預算管理改革的有利條件

印度在過去的十幾年時間內，進行了大量的中期預算管理改革，并準備繼續(xù)將中期預算作為未來優(yōu)化本國公共財政管理系統(tǒng)的重要工具。國際上總結出成功推行中期預算的先決條件是：有可靠的年度預算、準確的中期宏觀經(jīng)濟預測、既定的財政目標和財政規(guī)則，以及全面統(tǒng)一的自上而下的預算程序。印度政府在這四個方面的良好表現(xiàn)，為其進一步深入開展中期預算管理改革提供了有利的條件。

1、可靠的年度預算，是多年期預算的基礎。每年通過議會審計的預算，作為一種法律文件對財政資金的保障和預算執(zhí)行強有力的控制是年度預算管理的關鍵特征。從表3可以看出，2011-2012年度和2014-2015年度印度的收入預算表現(xiàn)還算理想，2013-2014年度收入預算偏離度一度低于4%。印度在2007至2009年間預算信譽的PEFA排名也很高15。支出預算的表現(xiàn)則沒有收入預算那么好，資本性支出根據(jù)經(jīng)常性支出的需要進行調整，因此波動也比較大。雖然收入預算和支出預算并沒有表現(xiàn)出較大的預算偏離度，但印度政府仍在考慮進一步提高預算的準確性。

表3 預算偏離程度（單位：%）

2、準確的中期宏觀經(jīng)濟預測。要建立一個成功的中期預算框架(MTBF)，財政管理的制度結構和宏觀管理需要有堅實的經(jīng)濟基礎。盡管近年來國際經(jīng)濟環(huán)境存在相當大的波動，印度的宏觀經(jīng)濟和財政管理一直保持得比較穩(wěn)定。在持續(xù)低迷的全球形勢下，2015-2016年度，印度的經(jīng)濟增速仍可以以不提高通貨膨脹率為代價，維持在7.6%的較高水平 （經(jīng)濟調查，2015-2016）。穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境對實現(xiàn)中期預算框架(MTBF)下的準確預測是有利的。

3、既定的財政目標和財政規(guī)則。印度的財政規(guī)則規(guī)定了政府在中期范圍內對赤字、稅收和債務等關鍵指標的財政立場。中期財政目標對政府的財政行為進行約束。當中期預算框架(MTBF)一旦建立，年度預算將會在中期預算框架下進行。在過去的十幾年間，印度的財政規(guī)則在約束政府行為方面取得了初步成功（僅在2008年前后全球金融危機期間未能有效執(zhí)行）。金融危機后，印度一直在努力進行財政整頓，對財政規(guī)則加以必要的修改，以便在中期預算框架下實現(xiàn)對經(jīng)濟的準確預測16。

4、全面統(tǒng)一的自上而下的預算程序。統(tǒng)一的自上而下的預算過程，有利于維持支出紀律，使支出部門在其財政資源限制內對優(yōu)先事項進行優(yōu)先考慮。印度計劃委員會的取消確保了財政部的統(tǒng)一預算決策能力。由于財政管理的制度發(fā)生了重要變化，印度也在對預算程序重新進行審查，以保證同一時間可以確定所有支出決策和安排。否則，即便是支出分類進行了調整可能也不足以保證實現(xiàn)中期框架下可用資源的整體統(tǒng)籌分配。

5、其他機構的幫助。其他機構也積極對印度中央和邦兩級政府的中期預算管理改革提供支持。全國改革印度協(xié)會取代了計劃委員會，定位于成為印度聯(lián)邦中央政府的新智囊團和咨詢機構。同時，它也是邦級政府合作的首要選擇。全國改革印度協(xié)會負責制定政府的戰(zhàn)略性和長期政策，并監(jiān)督政府政策的效果。聯(lián)邦中央政府和邦級政府，從中長期政策框架的制定到中期支出框架的執(zhí)行和監(jiān)督，全國改革印度協(xié)會都可以為部門提供智力支持。

四、啟示

通過本文我們可以看出，在財政規(guī)則基礎上引入的中期支出框架(MTEF)對于影響印度預算規(guī)劃以及完善公共財政管理系統(tǒng)而言具有重要意義，也為后續(xù)預算管理制度改革奠定了基礎。自獨立以來，五年發(fā)展規(guī)劃一直是印度經(jīng)濟發(fā)展重要規(guī)劃措施，其被取消也使得印度預算編制缺少了綱領和指南。在這種情況下，加快中期預算管理改革，為年度預算提供可靠的中期視角對印度而言尤為緊迫。印度政府從中期財政政策(MTFP)到中期支出框架(MTEF)，不斷完善并已經(jīng)過度到成為中期支出框架(MTBF)，除此之外還努力向中期績效框架(MTPF)晉級。印度的中期預算改革積累了不少經(jīng)驗，也仍在不斷探索和完善的過程之中。作為同樣的國土面積和人口大國，中印兩國有著密切的聯(lián)系，印度也是“一帶一路”沿線重要的國家之一。印度政府為了促進社會經(jīng)濟發(fā)展，在宏觀經(jīng)濟管理、政府預算管理和政策方面采取的一系列措施，可以為我國提供不少有益的經(jīng)驗。探討印度的中期預算管理改革經(jīng)歷及發(fā)展方向對于中國中期預算管理改革具有重要的啟發(fā)意義：

第一，完善跨年度預算平衡機制，實施科學化的中期財政規(guī)劃管理。

印度的中期預算管理改革不是一蹴而就的，從中期財政政策(MTFP)到中期支出框架(MTEF)再向中期預算框架(MTBF)和中期績效框架(MTPF)晉級。印度的中期預算改革仍在不斷探索和完善的過程之中。我國的中期預算管理改革實踐也必將是循序漸進的，在經(jīng)歷了幾年的地方試點之后，2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立跨年度預算平衡機制”以及“實施中期財政規(guī)劃管理”。跨年度預算平衡，不再苛求財政收支的年度預算平衡，在對經(jīng)濟、財政形式進行合理分析的基礎上，可以跨年度來對財政預算赤字進行彌補，從而確保長期的收支平衡狀態(tài)。但完善跨年度預算平衡的過程中，還需要積極探索地方債務要的終身負責制和問責制，加強這方面的責任追究和整改，讓跨年度預算平衡機制真正對年度預算形成一種約束。與印度廢除五年計劃不同，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃依舊會長期存在，如何協(xié)調好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之間的關系，建立起二者之間的有機聯(lián)系，依舊是我國未來一定時間內不得不面對的問題。對此，我們一方面要加強財政管理信息系統(tǒng)建設，為多年預算管理提供良好的數(shù)據(jù)支撐；另一方面要建立中長期重大事項論證機制，不斷增強財政政策的可持續(xù)性和前瞻性。

第二，建立核心預算機構，改善預算決策碎片化。

印度政府取消了計劃委員會，將預算決策權集中于財政部。隨后，取消計劃支出和非計劃支出的分類管理方式，方便預算支出的統(tǒng)籌使用和安排。我國至今仍缺乏一個核心的預算機構。核心的預算機構能夠在政府內部實施統(tǒng)一的預算控制，財政部門名義上是我國各級政府的核心預算機構，掌握預算資金的分配權，但實際上真正屬于財政部門的是預算支出中的經(jīng)常性支出，預算支出中大份額的資本性支出通常由各級發(fā)展和改革委員會所掌握。因此長時間以來，“口袋”預算，或“政府第二預算”成為我國政府預算的突出表現(xiàn)。除此之外，各級科技以及教育等部門也擁有較多的預算資金自由裁量權，盡管“預算外資金”的說法已經(jīng)被取消，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了各部門背后難以撼動的既得利益和權力。這些資金性質上是一些專項收入，規(guī)定以收定支，專款專用，使財政資金使用碎片化，嚴重肢解了我國預算管理的統(tǒng)一性。推進中期預算管理改革，我國有必要盡快統(tǒng)一預算編制職能，將各種“切塊”資金集中于一個獨立的機構進行管理，從機制上則需要繼續(xù)推進全口徑預算管理改革進程。

第三，加快建立清晰的政府間財政關系。

印度的《憲法》對各級政府的財權與收入權限、事權與支出責任劃分給予了清晰的規(guī)定。但處于加強政治統(tǒng)治的目的，印度在財政方面呈現(xiàn)出聯(lián)邦中央強大、地方弱小的局面，長期以來，聯(lián)邦中央政府的預算收入可以占到印度全國預算收入的三分之二以上，地方政府不得不依靠聯(lián)邦中央大量的財政轉移支付來解決中央與地方、地方政府之間的財政不平衡問題，而這也使得印度地方政府缺乏發(fā)展經(jīng)濟的積極性，在執(zhí)行中期財政政策時并沒有較強的自主意識。隨著聯(lián)邦中央向邦政府下放財權和收入權限，以及清晰地劃分政府間的債務償還義務，印度地方政府開始積極探索建立當?shù)氐闹衅谥С隹蚣?。與印度相比，我國政府間事權和支出責任劃分是不清晰的，財政縱向失衡現(xiàn)象目前依舊十分突出，財政可持續(xù)問題不容小覷。若想建立起有效的中期支出框架，實施有效的中期預算管理，有必要盡快劃清央地的財政關系并使之法律化。在此之前，我國不同政府實施中期預算管理改革應因地制宜，不要強求整齊劃一，更不可搞“一刀切”。

（基金項目：本文系上海財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新基金項目“中國參與國際災難合作治理的行動邏輯——基于多中心治理理論的分析”〈CXJJ－2017－389〉的階段性成果）

（作者單位：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院）

注釋：

①財政委員會是一個法定機構，每五年組成一次，負責確定中央與各邦分享稅收的原則，并向需要相應資源的邦提供轉移支付。該委員會還就各種問題確定了職權范圍，包括財政結構調整措施、財政規(guī)則等。

②財政政策對經(jīng)濟的調節(jié)作用稱為財政立場，通常理解為表明政府預算政策對經(jīng)濟活動所具有的擴張性或緊縮性含義。

③經(jīng)常性赤字，也稱為國庫赤字、經(jīng)常項目赤字，指財政經(jīng)常性支出超過經(jīng)常性收入的差額，在印度針對聯(lián)邦中央政府的具體計算公式為：經(jīng)常性赤字=（支付利息+主要補貼+國防性支出）-（稅收收入+非稅收入）。

④財政赤字是指在一個財政年度內，支出總額(不包括償還債務)超過收入總額(不包括債務收入)。

⑤中期財政政策為赤字和債務等規(guī)定的財政指標設定了三年滾動目標。由于這些是中期范圍內的財政成果，政府為實現(xiàn)這些目標而制定的財政戰(zhàn)略在另一份稱為“財政政策戰(zhàn)略”的報告中作了詳細闡述。它可以為下一個預算年度確定戰(zhàn)略優(yōu)先事項。為了提供確定財政立場的宏觀經(jīng)濟背景，財政規(guī)則還規(guī)定提交一份“宏觀經(jīng)濟框架”報告，其中載有對經(jīng)濟增長前景的評估。

⑥邦級政府在中央稅收收入中獲得的分成、中央政府向邦政府的轉移支付和援助都是邦政府的主要收入來源。中央稅收收入可以通過將稅權下放，增加邦級政府收入的可預測性。而在其他資金來源中，經(jīng)常由聯(lián)邦中央政府根據(jù)財政狀況酌情處理。

⑦印度的政府賬戶體系包含了財政收支的詳細細節(jié)，有時這被認為是過度細致的。

⑧M inistry of Finance, “Medium-term Expenditure Framework Statement laid before Parliament as required under the Fiscal Responsibility and Budget Management Act” .http∶//dea.crispedge.com/wp-content/uploads/2013/10/Medium termExpW ork_FRBM 2015.

⑨印度于2014年成立了支出管理委員會(EMC)，以提出重大支出改革建議，使政府能夠在更可持續(xù)的水平上減少和管理財政赤字。EMC應就與預算編制過程、財政規(guī)則和財政紀律有關的體制改革提出建議。

⑩第十四屆財政委員會認為，稅收權限下放是解決中央不再向各邦政府轉移資源的主要途徑。財政委員會將邦政府在中央稅收（不附帶條件的）中所占份額從目前的32%提高到42%，以增強邦政府根據(jù)自己的優(yōu)先次序作出支出決定的靈活性。由于邦政府在可劃分的中央稅收中所占份額增加，聯(lián)邦中央政府停止了對邦政府的援助。

?印度邦一級政府承擔了大部分支出責任，主要集中于在衛(wèi)生、教育、供水和衛(wèi)生服務、電力、運輸和通信、農(nóng)業(yè)等領域提供基本公共服務，除此之外還負責維護法律和秩序，并提供大量的司法公共服務。印度《憲法》界定了中央政府和邦政府之間的事權和支出責任。

?考慮到各邦政府在制定本地的 《財政責任和預算管理法案》時會有所差異，中央政府通過債務重組機制激勵各州采用財政規(guī)則。

?功能分類顯示了政府的職能和活動，而這些職能和活動都是由政府承擔的。功能分類系統(tǒng)由六層組成，層次結構解釋了主要功能、支出目標、具體活動、組成部分的細節(jié)以及支出的用途總目。

?第十四屆財政委員會在其報告中建議為衡量產(chǎn)出制定適當?shù)闹笜恕?/p>

?2006-2007年至2008-2009預算年度期間的總收入超過預算估計數(shù)的97%，在這三年中，PEFA收入方面排名高達“A”。

?政府于2016年成立了一個委員會，負責審查已有12年歷史的FRBM法案的運作情況，并提出修改建議。