河北省土地流轉后 “非糧化”問題研究

蔡海燕，董景湘，宋智賢，王 端，趙 越，邢 蕊，杜曉東*，楊振立*

（1.河北省農林科學院農業(yè)信息與經(jīng)濟研究所，農業(yè)科技經(jīng)濟研究中心，河北 石家莊 050051；2.河北省農林科學院，河北 石家莊 050051；3.石家莊市農村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，河北 石家莊 050019；4.河北地質職工大學，河北 石家莊 050081；5.北京聯(lián)合大學特殊教育學院，北京 100075）

河北省地處華北平原，是我國重要的糧食生產基地之一，為我國的糧食安全作出了重要貢獻。2014年中央“1號文件”明確指出，推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化，努力走出一條生產技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化道路?！蛾P于農村改革發(fā)展重大問題的決定》指出，農村土地改革是在“尊重農民意愿前提下穩(wěn)步推進”。2014年河北省農村工作會議在衡水召開，會議強調要進一步深化農村改革，落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權；要創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體系，引導、鼓勵農地流轉，實現(xiàn)由粗放經(jīng)營向適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營轉變。截至2017年2月，衡水地區(qū)的土地流轉率達到43.65%，居全省首位[1]。調查數(shù)據(jù)顯示，土地流轉后，近80%的農業(yè)經(jīng)營主體不同程度的改變了原有耕地的種植結構，以充分挖掘土地的潛在價值，提高經(jīng)濟效益。本研究基于供給側結構性改革和糧食安全戰(zhàn)略規(guī)劃，通過實地調研，對土地流轉后“非糧化”現(xiàn)象進行了深入剖析，旨為促進河北省土地流轉有序健康進行提供科學指導。

1 河北省土地“非糧化”現(xiàn)象普遍

2018年1月對河北省石家莊、邢臺和邯鄲3個糧食主產區(qū)進行實地調研，涉及對象有新型農業(yè)主體30個、農戶150戶，共發(fā)放調查問卷180份，回收有效問卷171份，有效率95%。調查內容主要包括農戶（新型農業(yè)主體）基本情況、土地流轉后主要種植結構、種植面積和收益等。對調查數(shù)據(jù)進行整理與匯總發(fā)現(xiàn)，土地流轉后“非糧化”現(xiàn)象具有以下3個特點。（1）土地流轉后“非糧化”現(xiàn)象普遍。數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)的被訪對象在土地流轉后均調整了原有種植結構。（2）流轉主體不同，“非糧化”程度不同。新型農業(yè)主體土地流轉后的“非糧化”程度高于農戶。（3） 區(qū)位不同，“非糧化”程度不同。數(shù)據(jù)顯示，近郊地區(qū)的“非糧化”程度遠高于遠郊地區(qū)。

2 土地流轉后“非糧化”的原因

2.1 糧食作物與經(jīng)濟作物利潤差異大

通過對2012～2016年的糧食、經(jīng)濟作物的成本、收益與利潤率進行分析發(fā)現(xiàn)，糧食作物的成本呈逐年上升趨勢，而利潤率則呈逐年下降趨勢，自2015年起為負值，且年降幅較大；雖然經(jīng)濟作物（蔬菜和林果）的利潤率總體呈波動下降趨勢，但近年來的利潤率仍保持在50%左右，遠高于糧食作物（表1）。因此，農業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉后，為提高土地利用效益會種植利潤率高的經(jīng)濟作物，用以補償土地流轉成

本，獲得最大利益。

2.2 糧食收益率下降

通過進一步對2001～2016年小麥和玉米的利潤率分析發(fā)現(xiàn)，小麥和玉米的利潤率總體呈周期波動型下降趨勢，其中，玉米的利潤率從2011年至今下降明顯，且2015和2016年出現(xiàn)負值（-5.6%和-16.97%） （圖1）。糧食作物利潤率波動大且整體呈降低趨勢是促使經(jīng)營者在流轉的土地上進行替代種植的主要原因。

圖1 2001～2016年河北省小麥和玉米的成本利潤率Fig.1 Cost profit margin of wheat and corn in Hebei Province from 2001 to 2016

2.3 糧食需求市場變化

近年來，隨著我國工業(yè)的飛速發(fā)展，人民生活水平的提高，糧食消費結構出現(xiàn)了新的變化。

2.3.1 口糧消費 數(shù)據(jù)顯示，消費者的消費結構趨于多元化發(fā)展，其中傳統(tǒng)主糧的人均消費數(shù)量呈逐年緩慢下降趨勢，平均下降率為4.22%，而我國平均人口增長率為0.536%，平均糧食消費總量減少了3.7%[3]；而蔬菜及食用菌、肉蛋奶、禽類和瓜果類消費量則持續(xù)增加（表2）。

2.3.2 飼料用糧消費 雖然市場價格的波動會直接影響飼料用糧的消費量，但就總體發(fā)展趨勢而言，我國對肉蛋奶的需求仍然處于持續(xù)增長階段，未來一段時期，飼料用糧在糧食消費結構中仍將占據(jù)較大比重（表 3）。

2.3.3 工業(yè)用糧消費 工業(yè)用糧主要用于白酒、啤酒及發(fā)酵酒精的生產，2014年白酒、啤酒及發(fā)酵酒精的產量達到頂峰（表4）。2014年以后，隨著供給側結構性改革的深入與發(fā)展，啤酒產量出現(xiàn)下降，2015和2016年啤酒產量較2014年分別降低了4.47%和8.71%；而白酒產量仍然為增長態(tài)勢，2015和2016年較2014年分別增長了4.43%和8.05%。在白酒、啤酒和酒精生產中，糧食轉化率分別為1∶2.33、1∶0.2和1∶2.8[3]，基于糧食與酒類轉化比率和酒類產量，工業(yè)用糧量仍將呈持續(xù)緩慢增長態(tài)勢（圖2）。

表2 2013～2016年全國居民主要食品消費量匯總Table 2 The residents major food consumption from 2013 to 2016

表3 2014年全國畜牧產品平均產量以及飼料消耗量Table 3 Average output of livestock products and feed consumption in China in 2014

表4全國主要食品工業(yè)產品產量（萬t）Table 4 Major food industrial output in China from 2010 to 2016

2.4 農業(yè)科技水平發(fā)展緩慢

目前，通過增加化肥用量來提高糧食產量的邊際效率為0，甚至是負值。同時，我國耕地資源稀缺，通過擴大種植面積來提高糧食產量也無法實現(xiàn)。只有提高農業(yè)科技水平，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，才是穩(wěn)定和提高糧食產量的根本途徑。2013年，我國的農業(yè)科技進步貢獻率為55.2%，較10 a前提高了12%，但與發(fā)達國家相比還有差距。受農業(yè)技術水平限制，糧食產量提升受阻，而糧食價格不斷下降，糧食收益降低，嚴重打擊了農民的種糧積極性，導致土地“非糧化”現(xiàn)象普遍發(fā)生。

圖2 2010～2016年全國白酒、啤酒和發(fā)酵酒精用糧情況Fig.2 Grain consumption of liquor，beer and fermented alcohol in China from 2010 to 2016

2.5 政策法規(guī)不健全

改革開放以來，我國糧食政策經(jīng)歷了6個階段（表5）。每個階段的糧食政策均有不用的側重點，以促進我國糧食產量的持續(xù)增長。數(shù)據(jù)顯示（圖3），在階段性糧食政策調整過程中，我國糧食產量呈波動增長趨勢，階段性平均產量呈階梯型上升趨勢。尤其是糧改政策推進階段（1985～1992年）、糧改政策轉軌階段（1993～1997年）、糧改政策豐富階段（2008～2017年）均對糧食產量的提高具有積極效用。就目前的“農業(yè)支持保護”補貼政策而言，在一定程度上調動了農民的糧食生產積極性，但效果不顯著。主要原因仍在于我國糧食收益率偏低，近2 a甚至出現(xiàn)負收益，而補貼金額遠不能緩解這種矛盾，迫使新型農業(yè)主體在土地流轉后將種植結構轉向“非糧化”。

綜上所述，目前我國糧食政策在促進糧食增產、穩(wěn)產方面具有重要貢獻，在一定程度上調動了糧農生產的積極性，但是效果不顯著。糧食的需求總量呈上升趨勢，其中口糧需求呈緩慢降低趨勢，飼料糧和工業(yè)用糧的需求量將進一步增長。隨著人們生活品質和食品健康意識的提高，對糧食的品質、功能性及多樣化的需求進一步增強。糧食的利潤率總體呈逐年波動下降趨勢，且顯著低于蔬菜和林果產業(yè)，是導致土地流轉后“非糧化”現(xiàn)象產生的重要原因。

表5 我國糧食政策變遷明細表Table 5 A detailed list of changes in China’s grain policy

圖3 1978～2016年我國糧食產量與政策階段性平均產量Fig.3 Grain output and average output in different stages of policies in China from 1978 to 2016

3 對策與建議

（1）加快推進糧食生產區(qū)建設，促進產業(yè)結構調整。河北省作為糧食主產區(qū)，應響應國家號召，不遺余力的建立糧食生產功能區(qū)從而確保完成我國糧食安全的戰(zhàn)略部署。

（2） 建立長效監(jiān)管機制，規(guī)范土地流轉后的用途。建立長效監(jiān)管機制，對于過度“非糧化”流轉現(xiàn)象應加強管理。對于糧食高產區(qū)尤其要控制其“非糧化”程度。

（3）構建農村土地流轉的利益協(xié)調機制。完善糧食主產區(qū)利益補償機制，提高農業(yè)主體和糧農糧食生產積極性，促進我國糧食生產可持續(xù)發(fā)展，確保糧食安全戰(zhàn)略實施。