基于政策分析的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)保障機(jī)制探析

□ 趙 華

20世紀(jì)末以來，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，一直是我國各級(jí)政府始終秉持的重要方略。在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出優(yōu)先發(fā)展教育，重申推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。與此同時(shí)，長期的實(shí)踐已經(jīng)證明，各級(jí)政府提供的政策保障與支撐，是該項(xiàng)工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵。毋庸置疑，各地政府未來必然而且也應(yīng)當(dāng)將保障機(jī)制的完善視為重中之重。

一、我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)保障機(jī)制的框架

以體系而言，我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策保障機(jī)制，涉及制度保障、組織保障、平臺(tái)保障、經(jīng)費(fèi)保障、資源保障和隊(duì)伍保障等各方面。在具體實(shí)踐中，各地政府的行動(dòng)舉措，雖然“因地而異”，但是內(nèi)在取向卻趨于一致。

1.制度保障

制度保障主要指的是，各地政府圍繞學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，尤其是終身教育推廣，所出臺(tái)的一系列政策、法規(guī)等。實(shí)踐中，各地的普遍做法是，一方面出臺(tái)指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃、行政決定等各類發(fā)展方案，引導(dǎo)各相關(guān)主體的行為轉(zhuǎn)變，探索形成穩(wěn)定的實(shí)踐途徑；另一方面，配套制定各種運(yùn)作規(guī)范、績效標(biāo)準(zhǔn)、考核方案等治理性規(guī)章，嘗試構(gòu)筑起強(qiáng)有力的運(yùn)行動(dòng)力，相關(guān)政策文本如表1。其中最受關(guān)注的是，如何盡快通過立法使學(xué)習(xí)型城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)有法可依，走上“法治”軌道。目前，地方性法規(guī)已經(jīng)獲得突破進(jìn)展，尤其是福建省、上海市、太原市等地，已將終身學(xué)習(xí)的理念以法律的形式固定下來，努力將學(xué)習(xí)提升為每個(gè)人的重要權(quán)利與義務(wù)；但是地方性法規(guī)遠(yuǎn)未普及，而且國家立法進(jìn)展仍緩慢，形勢嚴(yán)峻。未來如何加快立法進(jìn)程，仍是加強(qiáng)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)制度保障的重要課題。

表1 各地關(guān)于構(gòu)建學(xué)習(xí)型城市出臺(tái)的系列制度

資料來源：中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)案例[1]

2．組織保障

組織保障主要指的是，各地圍繞學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)評(píng)估等所成立的專門領(lǐng)導(dǎo)部門與職能部門。在宏觀設(shè)計(jì)上，各地強(qiáng)調(diào)從橫向、縱向兩個(gè)方向落實(shí)組織架構(gòu)，橫向上通過各職能部門的協(xié)調(diào)溝通形成協(xié)同工作，縱向上通過建立多級(jí)銜接的多層網(wǎng)絡(luò)形成全面治理；在貫徹落實(shí)上，各地傾向于成立以市委、市政府為核心的多部門領(lǐng)導(dǎo)小組，各區(qū)縣、各街鎮(zhèn)參照成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。具體而言，各地一般傾向提供四級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化保障，最上一級(jí)是市級(jí)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以“一把手”負(fù)總責(zé)、各級(jí)行政長官責(zé)任制為原則，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推進(jìn)、各部門齊抓共管的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，切實(shí)制定學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的短期計(jì)劃和長期規(guī)劃；第二級(jí)是各區(qū)、縣對(duì)應(yīng)成立區(qū)縣學(xué)習(xí)型城市指揮委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本地區(qū)的創(chuàng)建工作；第三級(jí)，各職能部門根據(jù)建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的總體規(guī)劃，相互溝通，協(xié)同工作，整體推進(jìn)；最后，各街鎮(zhèn)設(shè)立相應(yīng)的街鎮(zhèn)組織部門，負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)型社區(qū)與學(xué)習(xí)型街鎮(zhèn)的實(shí)現(xiàn)，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)如表2所示。

表2 各地就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)成立的組織機(jī)構(gòu)

資料來源：中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)案例[1]

3.平臺(tái)保障

平臺(tái)保障主要指的是，各地以終身教育思想為指導(dǎo)，對(duì)各種教育形式進(jìn)行優(yōu)化、統(tǒng)合與集成，謀求建立一個(gè)學(xué)習(xí)者可以“隨時(shí)、隨地、隨意”地“開始、中斷、延續(xù)、結(jié)束”學(xué)習(xí)活動(dòng)的教育體系。目前，各地一方面關(guān)注繼續(xù)教育發(fā)展，希望由此滿足學(xué)習(xí)者素養(yǎng)提升、閑暇發(fā)展、文明教育、職業(yè)培訓(xùn)等多樣化學(xué)習(xí)需求；另一方面關(guān)注搭建“教育立交橋”，希望由此實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)的自由轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)換，為此各地對(duì)既有的教育體系進(jìn)行了梳理，尤其是各教育形式的溝通與銜接，具體構(gòu)建如圖1所示。其中，各地政府最為關(guān)注的是學(xué)分銀行的建設(shè)，包括上海市、河北省、寧波市、太原市等多地都進(jìn)行了各種模式的探索與實(shí)踐，皆力圖通過實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)移，打通圍繞學(xué)習(xí)者的各級(jí)各類教育資源。

圖1 各地積極倡導(dǎo)建立和完善的教育體系

4.經(jīng)費(fèi)保障

經(jīng)費(fèi)保障主要指的是，各地為學(xué)習(xí)型城市建設(shè)所提供的經(jīng)費(fèi)投入，包括科研經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、場所建設(shè)經(jīng)費(fèi)等各類費(fèi)用。目前，各地往往將此納入財(cái)政預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照一定的人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，編制財(cái)政預(yù)算；同時(shí)，也不斷嘗試拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道，包括積極吸納民間資金、接受社會(huì)捐贈(zèng)以及收取企業(yè)教育培訓(xùn)費(fèi)用等，各地經(jīng)費(fèi)投入如表3。需要指出的是，終身學(xué)習(xí)，不僅與國家發(fā)展密切相關(guān)，而且也是企業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ莻€(gè)體賴以生存的重要技能，因而就經(jīng)費(fèi)保障，各界正普遍討論如何鼓勵(lì)各個(gè)單位、企業(yè)加大對(duì)員工的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入，以及如何進(jìn)一步引導(dǎo)個(gè)人將閑散的資金用于自我能力提升的各項(xiàng)學(xué)習(xí)。除此之外，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，也離不開強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管措施，如何加強(qiáng)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)資金的督導(dǎo)與監(jiān)管，正日益成為各地方政府討論的重要內(nèi)容。

表3 各地“十二五”期間就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)提供的經(jīng)費(fèi)保障

資料來源：中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)案例[1]

5.隊(duì)伍保障

隊(duì)伍保障主要指的是，各地活躍在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)領(lǐng)域，或直接開展課堂教學(xué)、現(xiàn)場培訓(xùn)、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)等各類教育活動(dòng)的，或者負(fù)責(zé)活動(dòng)策劃、后勤保障、行政運(yùn)營等管理業(yè)務(wù)的人員隊(duì)伍。目前，各地著重推動(dòng)專職工作者、兼職教師和志愿者三支隊(duì)伍建設(shè)。專職工作者指的是直接開展社區(qū)教育的管理者與工作人員，包括專門從事社區(qū)教育教學(xué)、教務(wù)或教輔的教師；兼職教師指的是在各級(jí)各類社區(qū)教育機(jī)構(gòu)中兼職的專業(yè)課教師及相關(guān)人員；志愿者指的是以個(gè)體或組織名義志愿從事社區(qū)教育服務(wù)的各類人員。其中，就專職隊(duì)伍，各地竭力解決其職業(yè)化，包括崗位設(shè)置、編制確定、從業(yè)素養(yǎng)等；就兼職、志愿隊(duì)伍，各地關(guān)注解決其穩(wěn)定性，包括人員流動(dòng)性等。各地隊(duì)伍建設(shè)情況如表4。目前學(xué)習(xí)型城市建設(shè)隊(duì)伍保障存在的比較嚴(yán)重的問題是：在數(shù)量上，專業(yè)工作者無法滿足學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的需求；在質(zhì)量上，三支隊(duì)伍人員也不具備其所需要的專業(yè)技能。

表4 各地就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)培育的相關(guān)隊(duì)伍

資料來源：中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)案例[1]

6.資源保障

資源保障主要指的是，各地為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民便捷獲得所需的學(xué)習(xí)資源，不斷盤活資源存量，持續(xù)提升資源增量，積極擴(kuò)大資源共享頻率。其中，最受關(guān)注的是如何通過機(jī)制創(chuàng)新，包括實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、轉(zhuǎn)移與積累，融入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、新媒體平臺(tái)、大數(shù)據(jù)管理等現(xiàn)代技術(shù)等，切實(shí)推動(dòng)各類教育資源、公共文化資源之間的銜接與融合。其中，最受關(guān)注的是數(shù)字一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各地政府謀求通過信息技術(shù)與教學(xué)的深入統(tǒng)合，建立起全面覆蓋、開放便捷的現(xiàn)代遠(yuǎn)程公共學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)字化優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)資源庫，為全體居民提供各種不受時(shí)空限制、高質(zhì)量的終身學(xué)習(xí)支持服務(wù)。各類資源平臺(tái)建設(shè)落實(shí)情況如表5。

表5 各地就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)落實(shí)的資源保障

資料來源：中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)案例[1]

二、我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)保障機(jī)制的本土特色

在中西方比較體系中，中國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，表現(xiàn)出“大政府”主導(dǎo)下系統(tǒng)化行政保障的鮮明特色。

1.更依賴政府主導(dǎo)

學(xué)習(xí)型城市，肇始于西方，源自各國為降低人口失業(yè)率，而產(chǎn)生的提高勞動(dòng)者知識(shí)水平的內(nèi)在需求。因此，西方尤為強(qiáng)調(diào)關(guān)注其“人力價(jià)值”，關(guān)注整合不同行業(yè)部門的教育資源、培訓(xùn)手段，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這直接決定了西方學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，雖然也依賴政府政策，甚至是國家立法的保障與支持，但是其核心內(nèi)容并不是單純強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，而是著力鼓勵(lì)、要求、強(qiáng)制社會(huì)各方共同參與。

與之截然不同的是，我國關(guān)于學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的優(yōu)勢與特點(diǎn)則是政府主導(dǎo)。2001年我國在亞太經(jīng)合組織(APEC)人力資源峰會(huì)上第一次提出“構(gòu)建終身教育體系，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)”，這較國際社會(huì)晚了三十年左右；與此同時(shí)，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)在我國還長期面臨著社會(huì)主義初級(jí)階段“不完善、不均衡”所帶來的更為復(fù)雜的內(nèi)、外部環(huán)境。因此，其離不開中央政府的宏觀指導(dǎo)與地方具體政策的支撐。其中，政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)與引領(lǐng)主導(dǎo)，是實(shí)踐推進(jìn)的關(guān)鍵基礎(chǔ)；地方政策的財(cái)政投入與組織保障，是實(shí)踐推進(jìn)的基本動(dòng)力。也由此，我國各地形成了推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的基本邏輯與具體路徑。

2.更依靠財(cái)政投入

源于誕生時(shí)的原生邏輯，西方學(xué)習(xí)型城市建設(shè)所需資源的解決，主要是通過技術(shù)方案、政治獎(jiǎng)勵(lì)等各種方法，根本性轉(zhuǎn)變社會(huì)各方思考和行為方式來“可持續(xù)性”獲取的。

在我國，新世紀(jì)指導(dǎo)教育事業(yè)發(fā)展的首份綱領(lǐng)性文件——《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布時(shí)，明確提出了“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列”，并要求“加快建設(shè)各類學(xué)習(xí)型組織，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”。受此影響，各地政府紛紛將學(xué)習(xí)型城市建設(shè)列入地方“中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要”，將之視為教育改革與發(fā)展的重要組成部分。因此，其所需的經(jīng)費(fèi)，自然也被普遍視為教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，需要政府財(cái)政進(jìn)行專門投入。當(dāng)然，政府也在竭力引導(dǎo)各級(jí)各類成人教育機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)、社會(huì)組織等，加強(qiáng)對(duì)其內(nèi)部成員終身學(xué)習(xí)的資金投入，但是短時(shí)間內(nèi)，無論是總量、增量，還是規(guī)模、效益，都無法與政府投入相提并論。

3.多設(shè)有專職崗位

西方學(xué)習(xí)型城市建設(shè)依賴社會(huì)協(xié)作的基本模式，自然也決定了其從業(yè)人員更多依賴志愿者志愿行為進(jìn)行解決。早在1999年，歐盟便在“邁向?qū)W習(xí)型社會(huì)(TELS)”的行動(dòng)計(jì)劃中，將“市民動(dòng)員、參與及發(fā)展”納入評(píng)估指標(biāo)，倡導(dǎo)各國政府引導(dǎo)、整合和利用居民所具備的知識(shí)、技能和才能，推動(dòng)其為城市共同發(fā)展做“貢獻(xiàn)”。[2]

得益于我國行政體制的優(yōu)勢，為貫徹落實(shí)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的國家方略，各地尤其是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的先進(jìn)城市，自初始便迅速建立了專門的職能部門與業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，并設(shè)立了專職崗位，來確保相關(guān)工作推進(jìn)扎實(shí)有效。需要指出的是，負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)評(píng)估和各項(xiàng)保障等職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，多由各政府部門的“一把手”兼任，這在短時(shí)間內(nèi)幫助各地快速形成了全社會(huì)共同支持這一工作的有效合力。[3]

4.更強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育體系的作用

西方學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，由于強(qiáng)調(diào)個(gè)體思考和行為方式的轉(zhuǎn)變，因此自然也更加關(guān)注學(xué)習(xí)活動(dòng)的體驗(yàn)性。具體而言，西方更加趨向于圍繞具體需求、具體對(duì)象舉辦具體的學(xué)習(xí)活動(dòng)，包括短期課程、游學(xué)體驗(yàn)等，具有非常突出的非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)學(xué)校教育體系的學(xué)習(xí)活動(dòng)有鮮明的差異性。

然而，國內(nèi)各地在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)過程中，首先便強(qiáng)調(diào)終身教育體系的構(gòu)建與完善，并特別重視學(xué)校教育體系的作用。它們希望通過學(xué)校資源，特別是高校資源的社會(huì)開放，吸納更多“學(xué)習(xí)終結(jié)者”回到課堂、回到學(xué)校，獲得教育補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)。為此，各地特別強(qiáng)調(diào)通過學(xué)校與社區(qū)的雙向連接，以及各類教育形式的溝通銜接，即“學(xué)社連攜”與終身教育“立交橋”，建立起學(xué)校體系內(nèi)部之間，內(nèi)、外部之間各種資源的整合與融通，打破學(xué)習(xí)與工作之間的障礙，學(xué)習(xí)時(shí)間與空間之間的障礙，真正圍繞人的一生架構(gòu)完整、開放的教育體系，為學(xué)習(xí)型城市建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)保障機(jī)制的瓶頸

毋庸置疑，強(qiáng)有力的行政干預(yù)與支持，幫助我國在短時(shí)間內(nèi)，快速縮短了與西方國家在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)上的歷史差距。但是，行政干預(yù)的兩面性，也為其招致了一系列困境。

1.政策存在斷層，缺乏頂層的宏觀設(shè)計(jì)

盡管我國就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)頒發(fā)了數(shù)量可觀的政策文件，但是內(nèi)容設(shè)計(jì)仍較為初級(jí)。最突出的是，缺乏有權(quán)威性的宏觀依托與系統(tǒng)指引，這阻礙了其深入、持續(xù)發(fā)展。

在國家層面，相關(guān)政策就學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，基本還處于“倡導(dǎo)與鼓勵(lì)”的階段：雖然突出強(qiáng)調(diào)發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建終身教育體系，但是具體設(shè)計(jì)與詳細(xì)路徑的勾勒都比較“粗線條”，缺乏對(duì)發(fā)展目標(biāo)、原則、任務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的原則性描述，這直接導(dǎo)致了各地在落實(shí)政策時(shí)莫衷一是，眾說紛紜。以發(fā)展理念為例，各地已經(jīng)由政策明文提出的理念口號(hào)就有四類：擴(kuò)充教育發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代終身教育體系；服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展；培養(yǎng)人才，提高市民綜合素養(yǎng)；保障基本權(quán)利和生存需要，以終身學(xué)習(xí)促進(jìn)市民全面發(fā)展。這直接反映到實(shí)踐中，就形成了各地截然不同的策略重點(diǎn)與推進(jìn)方式，或重視教育補(bǔ)償，或重視繼續(xù)教育，或重視職業(yè)培訓(xùn)?；蛟S，短時(shí)間內(nèi)這一特質(zhì)能夠帶來“百花齊放”的繁榮局面，但是長期來看，必然會(huì)造成無序發(fā)展，帶來資源浪費(fèi)、彼此割裂等諸多“惡果”。

在地方層面，各地政策內(nèi)容相對(duì)簡單、趨向類同，沒有體現(xiàn)出內(nèi)在規(guī)律性與科學(xué)性。概括來講，各地政策的核心目標(biāo)就是擴(kuò)大居民學(xué)習(xí)的機(jī)構(gòu)設(shè)施與學(xué)習(xí)資源，基本方案就是通過增加財(cái)政投入，加大資源的開發(fā)與利用。除此之外，不僅缺乏對(duì)其他環(huán)節(jié)的涉及，而且沒有形成系統(tǒng)性規(guī)劃，存在“斷層”。當(dāng)一個(gè)或一階段的政策文件取得效果之后，便“戛然而止”，既無法出臺(tái)后續(xù)新政策，又無法對(duì)既有政策進(jìn)行必要的修訂與調(diào)整。這讓各地許多頗有成效或頗受歡迎的工作在“曇花一現(xiàn)”后，便被“束之高閣”，“沒了下文”。

2.具體設(shè)計(jì)存有短板，瓶頸長期無法突破

各地圍繞學(xué)習(xí)型城市建設(shè)提出的各項(xiàng)政策，都強(qiáng)調(diào)靈活解決實(shí)踐所必需的人、財(cái)、物，這雖然取得了一定的成效，但是也因存有“短板”，造成相關(guān)困境長期得不到改善。

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源局限，“入不敷出”。各地學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，尤為強(qiáng)調(diào)發(fā)展社區(qū)教育、老年教育、繼續(xù)教育等“國民教育體系之外”的各教育形式。然而，這一領(lǐng)域獲得的經(jīng)費(fèi)投入，與學(xué)前教育、職業(yè)教育等計(jì)算在一起，也勉強(qiáng)才能達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)投入的5%左右，而我國教育經(jīng)費(fèi)投入也僅占GDP的3.59%左右。顯而易見，如此有限的經(jīng)費(fèi)，無論如何也無法滿足各類居民旺盛的學(xué)習(xí)需求。國家以及各地政府，雖然也大力倡導(dǎo)引入市場機(jī)制拓寬經(jīng)費(fèi)來源，但是既未建立剛性制度，又未提出具體方案，缺乏基本的權(quán)威性和可操作性，在實(shí)踐中幾乎淪為一句空洞的口號(hào)，所籌措到的經(jīng)費(fèi)自然也是“杯水車薪”，難以對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生實(shí)際影響。[4]這導(dǎo)致各地學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，不但要長期面臨著基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、既有機(jī)構(gòu)運(yùn)作艱難的滯后局面，而且也要面臨著一旦政府財(cái)政投入減少或無力支撐時(shí)，就可能馬上會(huì)陷入停頓乃至倒退的尷尬局面。

通過建立專職工作者、兼職教師和志愿者三支人員隊(duì)伍，各地在短時(shí)間內(nèi)解決了“無人可用”的困境，但是也造成了來源分散、素質(zhì)不高等一系列突出問題。更為嚴(yán)峻的是，處于核心地位的專職工作者隊(duì)伍，往往來源于鄰近相關(guān)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)崗人員，他們沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練，沒有專門的技能培養(yǎng)，也沒有相應(yīng)的職稱職務(wù)升遷、工作評(píng)定和薪酬計(jì)算等福利保障，對(duì)崗位不適應(yīng)、不勝任與不投入的情況十分普遍；兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍，不僅專業(yè)化程度更加低下，而且人員變動(dòng)頻繁，核心骨干流失嚴(yán)重，缺乏必要的穩(wěn)定性。這些現(xiàn)實(shí)問題，限制了其服務(wù)能力的提升與改善，無疑進(jìn)一步加劇了居民學(xué)習(xí)滿意度的下降。[5]

3.供需之間存有錯(cuò)位，保障成“效”不足

各地學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的定位不明確，造成大量學(xué)習(xí)活動(dòng)的設(shè)置與管理不統(tǒng)一，“以供代需”的現(xiàn)象突出，加之社會(huì)力量無法充分激活，嚴(yán)重削弱了資源的有效供給與實(shí)際成效。

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的核心理念，就是不論居民的性別、社會(huì)背景、語言、種族、區(qū)域文化等成長背景，都能平等地實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)。需要指出的是，成長背景為每位居民“塑造”了獨(dú)特的終身學(xué)習(xí)需求、動(dòng)力、目標(biāo)與基礎(chǔ)，決定了其所希望接受或所需要政府提供的教育供給與保障存在巨大差異。然而，保障機(jī)制中濃厚的行政色彩，則決定了相關(guān)實(shí)踐必然會(huì)繼承行政所具有的“刻板性”“滯后性”與“扭曲性”，這造成資源供給實(shí)踐，或傾向于“統(tǒng)一普遍供給”的簡單化模式，而忽視居民的個(gè)性差異；或傾向于固守既有經(jīng)驗(yàn)，而滯后于居民學(xué)習(xí)需求的不斷變化，這就是供需間的錯(cuò)位。這造成資源供給“過?！迸c“不足”并存，即某些學(xué)習(xí)資源超出居民需求而大量閑置，某些學(xué)習(xí)資源由于被忽視而長期得不到供應(yīng)，學(xué)習(xí)活動(dòng)中頻繁出現(xiàn)的“老面孔”現(xiàn)象，便是這一弊端的直接體現(xiàn)。

政策設(shè)計(jì)缺位，社會(huì)力量基本無法激活。一方面，政府政策對(duì)民間組織、社會(huì)組織、個(gè)體力量參與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，沒有準(zhǔn)入機(jī)制與具體激勵(lì)措施，導(dǎo)致社會(huì)力量參與的積極性非常有限；另一方面，政府政策對(duì)于非行政性資源建設(shè)與投入無任何監(jiān)督與指導(dǎo)，使得社會(huì)各方面對(duì)具備專業(yè)性的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，沒有有效的參與渠道、方式與方法，更無法有針對(duì)性地進(jìn)行資源開發(fā)與培育。除此之外，沒有政府“背書”，社會(huì)力量參與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，也無法快速建立起社會(huì)公信力，難以贏得學(xué)習(xí)者的認(rèn)可與支持?？傊?，社會(huì)力量參與資源供給，仍面臨著一系列宏觀與微觀問題。

四、完善我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)保障機(jī)制的對(duì)策建議

聯(lián)合國教科文組織在中國北京市、墨西哥墨西哥城、愛爾蘭科克市連續(xù)組織召開了三屆學(xué)習(xí)型城市大會(huì)，并依次通過了《北京宣言》《墨西哥城聲明》《科克行動(dòng)倡議》，不斷倡導(dǎo)各國政府重視并加快推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。順應(yīng)這一趨勢，我國政府應(yīng)當(dāng)“持優(yōu)補(bǔ)拙”，持續(xù)完善學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策保障機(jī)制。

1.盡快出臺(tái)具有引領(lǐng)性的頂層設(shè)計(jì)

應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定宏觀規(guī)劃，統(tǒng)合相關(guān)概念與理念，系統(tǒng)、詳細(xì)地聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

凝聚共識(shí)，強(qiáng)化理念引領(lǐng)。各地、各區(qū)域，甚至同一地在不同時(shí)間階段，可以圍繞學(xué)習(xí)型城市建設(shè)因地、因時(shí)地提出不同的理念或口號(hào)。但是，其中的關(guān)鍵性共識(shí)應(yīng)當(dāng)恪守不變，其包括，終身學(xué)習(xí)是每個(gè)居民都平等享有的基本權(quán)利；居民自由、自主決定學(xué)習(xí)目的，經(jīng)濟(jì)性或功利性目標(biāo)僅是其自我發(fā)展帶來的附屬價(jià)值；政府的核心職責(zé)是統(tǒng)合各類資源、提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；等等。各地要將這些共識(shí)提升為各項(xiàng)政策的價(jià)值導(dǎo)向，以此引領(lǐng)保障機(jī)制的修訂與完善。

推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的立法工作，推進(jìn)依法治教在該領(lǐng)域的貫徹與落實(shí)。要加速推進(jìn)國家終身教育立法與地方《終身教育促進(jìn)條例》的推廣、修訂與完善。其中，要對(duì)經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)作體制、隊(duì)伍培養(yǎng)、職稱序列等重要環(huán)節(jié)，進(jìn)行科學(xué)、詳細(xì)、系統(tǒng)性的規(guī)定，為政策保障機(jī)制的完善與實(shí)現(xiàn)提供詳實(shí)依據(jù)。

2.提升組織機(jī)構(gòu)的改革與服務(wù)能力

各地應(yīng)進(jìn)一步完善學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與治理網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新管理、完善制度、提升能力，提供令人滿意的管理與服務(wù)。

統(tǒng)一學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的管理體制。各地成立的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組與管理辦公室，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)與責(zé)任，理清工作主體，明確各部門的業(yè)務(wù)責(zé)任，創(chuàng)新工作制度，如建立學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的聯(lián)席會(huì)議等，切實(shí)形成主體部門與其他部門的合理分工與通力合作，確保學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)。

繼續(xù)加大學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的平臺(tái)建設(shè)。一方面，圍繞城鄉(xiāng)均衡與基層覆蓋，繼續(xù)擴(kuò)大社區(qū)教育、老年教育、學(xué)習(xí)型機(jī)構(gòu)等“市—區(qū)—街鎮(zhèn)—居委”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)布局，向居民“家門口”的學(xué)習(xí)不斷邁進(jìn)；另一方面，提升服務(wù)能力，既包括硬件、軟件的建設(shè)與提升，讓居民更便捷地享受更優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，也包括社會(huì)教化、文化傳承、資源培育等功能的拓展，讓各教學(xué)點(diǎn)成為居民參與教育培訓(xùn)、社區(qū)治理等的綜合中心。

3.保證并提升從業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定性與專業(yè)性

應(yīng)當(dāng)在鞏固、擴(kuò)大專兼職、志愿者隊(duì)伍規(guī)模的基礎(chǔ)上，竭力提升其穩(wěn)定性與專業(yè)性。具體措施有：

建立準(zhǔn)入機(jī)制與培養(yǎng)路徑。因?qū)W習(xí)型城市建設(shè)而設(shè)立的相關(guān)管理與教學(xué)崗位，皆需要從業(yè)者具備一定的教育學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，應(yīng)當(dāng)從高等教育相關(guān)專業(yè)、學(xué)科建設(shè)入手，加強(qiáng)本科生、研究生的培養(yǎng)工作，從源頭上保障人才隊(duì)伍的專業(yè)化，并盡快設(shè)立準(zhǔn)入門檻，明確從業(yè)者所必須具有的相關(guān)資質(zhì)。

增加學(xué)習(xí)型城市尤其是終身教育相關(guān)職稱序列的吸引力。各地應(yīng)確立專門的職崗名稱與完備的職稱序列，并梳理出詳細(xì)工作職責(zé)，構(gòu)建起明確、恰當(dāng)?shù)男匠旮＠w系，由此樹立起工作崗位的社會(huì)地位與社會(huì)聲譽(yù)，從而吸納、儲(chǔ)備更多的優(yōu)秀人才。

建立登記與培訓(xùn)制度。建立完備的從業(yè)者登記制度、考核監(jiān)督制度與工作檔案記錄制度，探索職業(yè)培訓(xùn)與專項(xiàng)職稱評(píng)定掛鉤，與相關(guān)高等院?；蛳嚓P(guān)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)合作，開發(fā)培訓(xùn)體系與培訓(xùn)平臺(tái)，定期開展入崗、在職、輪崗等集中、分散的各類長短期培訓(xùn)，提升隊(duì)伍素養(yǎng)。

4.創(chuàng)新適應(yīng)不同人群的學(xué)習(xí)內(nèi)容和形式

堅(jiān)持以人為本，圍繞居民需要，創(chuàng)新學(xué)習(xí)內(nèi)容和形式，提升資源服務(wù)能力。

擴(kuò)大覆蓋面，保障喪失或被“剝奪”學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)人群的學(xué)習(xí)參與。增加學(xué)習(xí)彈性與開放性，提升因工作時(shí)間占用率高而難以專門學(xué)習(xí)的企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的學(xué)習(xí)參與率；增加學(xué)習(xí)的便捷性，提升接受學(xué)校教育不完善、不充分的農(nóng)民工繼續(xù)教育與培訓(xùn)的參與率；增加學(xué)習(xí)的包容性，提升殘疾、高齡等弱勢群體的學(xué)習(xí)參與率。

改革內(nèi)容和形式，轉(zhuǎn)變資源供給的以供代需。各地政府要發(fā)現(xiàn)需求、滿足需求、引導(dǎo)需求、深化需求，針對(duì)不同地方、不同年齡層次、不同行業(yè)的不同人群，分門別類地設(shè)計(jì)可以逐步提升的等級(jí)學(xué)習(xí)，讓每個(gè)學(xué)習(xí)者都能夠遞進(jìn)式地進(jìn)行終身學(xué)習(xí)和發(fā)展；增加學(xué)習(xí)方式的靈活性，既要保證便捷性，又要增加吸引力，更要激發(fā)學(xué)習(xí)的服務(wù)功能，凸顯學(xué)有所用、學(xué)有所為，鼓勵(lì)居民參加社區(qū)治理。

擴(kuò)大數(shù)字資源共享。鼓勵(lì)開發(fā)涵蓋在線端、移動(dòng)端、微信端“三端合一”的資源平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)空間的無限性與技術(shù)的高速迭代性，加強(qiáng)對(duì)新型學(xué)習(xí)資源開發(fā)共享的研究、培育和指導(dǎo)，充分挖掘青少年群體、老年群體、新市民群體的學(xué)習(xí)熱情、學(xué)習(xí)潛能和學(xué)習(xí)需求。

5.激活社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)組織、民非機(jī)構(gòu)參與

不管是經(jīng)費(fèi)投入，還是隊(duì)伍建設(shè)、資源培育，在堅(jiān)持政府投入與支持之外，應(yīng)充分動(dòng)員社會(huì)力量，挖掘民間資源潛力，引入更多資源“活水”。

提升政府服務(wù)能力。順應(yīng)國家戰(zhàn)略，推進(jìn)簡政放權(quán)，為社會(huì)組織、民非機(jī)構(gòu)廣泛參與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)“鋪路架橋”，通過政府購買服務(wù)等各種方式，建立完善可行且具有市場激勵(lì)的體制機(jī)制，推動(dòng)學(xué)習(xí)資源布局完善。

通過協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各種教育資源的統(tǒng)籌調(diào)配。鼓勵(lì)政府、私營部門、社會(huì)組織之間的合作，探索建設(shè)資源共享平臺(tái)，圍繞集中調(diào)配、有效利用，推進(jìn)資源供給的均衡、市場運(yùn)營與公益服務(wù)的均衡、城鄉(xiāng)分布的均衡，由此實(shí)現(xiàn)資源的“取之不竭，‘用’之不衰”。

試點(diǎn)社會(huì)資源參與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的模式創(chuàng)新。圍繞面向社會(huì)開放的藝術(shù)館、博物館、紅色景點(diǎn)等公共文化機(jī)構(gòu)，探索學(xué)習(xí)模式創(chuàng)新，比如探索體驗(yàn)學(xué)習(xí)點(diǎn)建設(shè)，圍繞機(jī)構(gòu)資源建立一系列學(xué)習(xí)活動(dòng)與體驗(yàn)課程，讓各類學(xué)習(xí)者更方便地進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行體驗(yàn)與學(xué)習(xí)。

6.建立終身學(xué)習(xí)的評(píng)估、激勵(lì)機(jī)制

同步設(shè)立完善的評(píng)估體系，對(duì)發(fā)展成效進(jìn)行跟蹤評(píng)估與反饋，不斷修訂、調(diào)整相關(guān)政策。

建立學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的評(píng)估指標(biāo)體系。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市及居民的教育、學(xué)習(xí)進(jìn)行價(jià)值判斷與評(píng)價(jià)測量，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與社會(huì)治理的相關(guān)事項(xiàng)結(jié)合起來，如將針對(duì)外來人口開展的城市文明教育，納入外來人口居住或戶籍遷入評(píng)分體系，等等。

建立學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的督導(dǎo)制度，落實(shí)層級(jí)督導(dǎo)。圍繞學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的評(píng)估指標(biāo)體系，各地要開展“市對(duì)區(qū)、區(qū)對(duì)街道、街道對(duì)學(xué)習(xí)點(diǎn)”的督導(dǎo)檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足，讓發(fā)展更有針對(duì)性，也更有成效。

建立政府主導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制。各地要?jiǎng)?chuàng)建一批有特色的學(xué)習(xí)品牌項(xiàng)目，打造一批示范點(diǎn)，對(duì)優(yōu)秀單位和學(xué)習(xí)者給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，并示范與推廣優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，既形成積極有利的社會(huì)氛圍，又實(shí)現(xiàn)成功經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域共享。