基于SWOT分析北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展問題及對策

摘 要：隨著我國老齡化程度不斷加深，隨之而來的養(yǎng)老問題成了當(dāng)今社會人人關(guān)注的一大難題，作為居家養(yǎng)老的終端機(jī)構(gòu)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站成為了緩解社會養(yǎng)老壓力、滿足老人“在家門口養(yǎng)老”需求的一種首選措施。本文通過對北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇以及威脅這四個方面進(jìn)行分析，找出北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展的問題，并提出客觀的建議，對驛站的發(fā)展起到積極的監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)驛站；SWOT分析；社區(qū)養(yǎng)老

一、前言

人口老齡化的日益嚴(yán)重，使養(yǎng)老問題上升至社會民生的主流問題，家庭養(yǎng)老越發(fā)難以承擔(dān)多元化的社會需求，轉(zhuǎn)而代之的社區(qū)養(yǎng)老迅速興起。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站這一概念于2016年北京市民政局在頒布的《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》中提出，指充分利用社區(qū)資源，就近為有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴護(hù)理、心理支持、社會交流等服務(wù)，由法人或具有法人資質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊運營的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要提供日間照料、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉六項基本服務(wù)功能。為解決老年人養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足的問題，北京市政府努力構(gòu)建“四級三邊”養(yǎng)老服務(wù)體系，通過構(gòu)建市級指導(dǎo)、區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)落實、社區(qū)參與的司機(jī)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)老年人在周邊、身邊和床邊就近享受養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站作為構(gòu)建“四級三邊”體系的載體，為市內(nèi)老年人帶來了更專業(yè)、更便捷的服務(wù)，可有效地緩解部分空巢、失能、失智老人的養(yǎng)老難題。有了政策的鋪墊和大量的養(yǎng)老需求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展被大眾所關(guān)注。

二、北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展現(xiàn)狀

（一）相關(guān)政策出臺的現(xiàn)狀

2016年北京市老齡工作委員會在出臺的《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》中，首次提出建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，并作出重要指導(dǎo)；同年北京市民政局?jǐn)y北京市老齡工作委員會共同發(fā)布了《關(guān)于開展2016年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站試點建設(shè)項目評審工作的通知》；與此同時民政局出臺了《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站設(shè)計和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；2017年北京市民政局和北京市老齡工作委員會辦公室發(fā)布《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)規(guī)劃（2016年-2020年）》，該規(guī)劃為未來驛站的發(fā)展指明了方向。

（二）老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的需求現(xiàn)狀

北京市高齡化趨勢越發(fā)明顯，目前老齡人口已達(dá)到329.2萬，占全市人口總數(shù)的24.1%，其中失能老人占老齡人口總數(shù)的4.8%，隨著人們的生活質(zhì)量提高，外加子女忙于工作，老人獨居比例較大，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求也日益增加。目前在北京市民政局登記注冊的養(yǎng)老服務(wù)驛站共有389家，在16個區(qū)內(nèi)都有分布，但驛站的分布不均，主要集中在朝陽區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)和順義區(qū)，其他區(qū)相對較少。

（三）北京市對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的供給現(xiàn)狀

截至到2017年年底，北京市計劃建設(shè)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站有469家，一般是通過政府?dāng)U展街道站點、國企獲取經(jīng)營權(quán)，按照政府要求，除了提供日間照料、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉這六項基本服務(wù)之外，驛站還可以根據(jù)自身特色以及老人需求增加服務(wù)。目前不少醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老驛站合作，提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的養(yǎng)老服務(wù)。

三、對北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展進(jìn)行SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析

1.具有良好的政策環(huán)境。在社區(qū)居家養(yǎng)老方面，從2008年至今，國務(wù)院、民政部以及老齡辦出臺了若干政策，要求大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，開展社區(qū)照料服務(wù)，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對接的引導(dǎo)作用。與此同時，北京市民政局、北京市人民政府辦公廳、北京市老齡工作委員會也出臺了關(guān)于建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的規(guī)劃及條例，明確規(guī)定了北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量以及保障措施。多項政策的出臺，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展有依有據(jù)，起了引導(dǎo)的作用。

2.北京市居民對養(yǎng)老服務(wù)的社會購買力較強(qiáng)。北京市人均GDP將超過2萬美元，居民人均可支配收入超過1萬美元，第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)占比將超過80%，圍繞新城市定位，按照國際一流的標(biāo)準(zhǔn)，加快發(fā)展以社會救助為基礎(chǔ)的民生福利制度和以養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)為重點的生活服務(wù)業(yè)，大力推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。北京市的社區(qū)建設(shè)在我國屬于較高的水平，發(fā)展較早，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，普及范圍較廣，在這些前提下，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站有著先天的優(yōu)勢。

3.北京市政府試點推行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站。北京市試點推行150家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，重點支持朝陽區(qū)內(nèi)的80家，在此基礎(chǔ)上試點拓展驛站服務(wù)功能，在提供六項基本服務(wù)之外，鼓勵有條件的驛站與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、其它專業(yè)服務(wù)組織合作，進(jìn)一步拓展特色服務(wù)項目，提高上門服務(wù)能力，以及試點開展適老化社區(qū)建設(shè)，著力打造以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康復(fù)療養(yǎng)為主要特色的適老化社區(qū)。養(yǎng)老服務(wù)驛站的試點推行為其發(fā)展提供了極具參考價值的先例。

（二）劣勢分析

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站存在供需矛盾。目前北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站服務(wù)的人群多半是生活能自理的老人，真正發(fā)揮驛站功能的服務(wù)人群——失能、失智老人卻很少了解到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，這就導(dǎo)致了驛站內(nèi)很多專業(yè)護(hù)理資源以及硬件設(shè)施閑置；且大部分養(yǎng)老服務(wù)驛站主推助餐服務(wù)、文娛服務(wù)以及日間照料，對于一些獨居老人最需要的心理慰藉服務(wù)卻并未提供到位，且提供的心理慰藉偏“醫(yī)患”化，例如建立心理咨詢室，聘請心理咨詢師來做心理疏導(dǎo)，忽略了老人簡單的聊天陪伴需求，導(dǎo)致提供的服務(wù)與現(xiàn)實需要不對等。

2.驛站在建立初期運營方面較為困難。由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站是近些年興起的，在運營管理方面缺乏可借鑒的經(jīng)驗，且驛站運營成本較高，無論是在購買硬件設(shè)施還是在提供軟件服務(wù)上，前期都需要投入巨大的成本；由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站屬于公共服務(wù)的補(bǔ)充，其建立不是完全是以盈利為目的，所以在征收老年人托管費、服務(wù)費時，都具有一定的標(biāo)準(zhǔn)，這就決定了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站投資成本大、利潤回收慢的特征。在此情況下，許多驛站在建立初期運營困難，連年虧損，舉步維艱。

3.護(hù)理人員人數(shù)無法滿足迅速增長的驛站數(shù)量的需求。我國目前并未形成一種成熟的護(hù)理人才市場，在以往的調(diào)查過程中，驛站工作人員往往身兼數(shù)職，并未達(dá)到政策要求的護(hù)理人員與服務(wù)對象的1：6的比例，再加上如今北京市各區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)驛站數(shù)量增加，對專業(yè)的護(hù)理人員需求也逐漸增加，在護(hù)理人員未能滿足驛站需要的情況下，驛站提供的養(yǎng)老服務(wù)是大打折扣的。雖然很多驛站內(nèi)有定期前來提供服務(wù)的志愿者，但是這些志愿者缺乏專業(yè)性，也不能提供長期的服務(wù)。

（三）機(jī)遇分析

1.政府提供補(bǔ)貼，支持驛站發(fā)展。北京市民政局、市發(fā)展改革委、市財政局、市人力社保局、市老齡辦聯(lián)合制定了《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》，其中規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持措施包括服務(wù)流量補(bǔ)貼、托養(yǎng)流量補(bǔ)貼、連鎖運營補(bǔ)貼和運維支持。政府的支持為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營；緩解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站初期運營的困難，政府通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，對備案公告運營的226家驛站給予每家20萬元的一次性運營補(bǔ)助資金，此舉為多數(shù)運營困難的驛站帶來希望。

2.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型趨勢為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展提供了新機(jī)遇。如今社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站加大了與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作的力度，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型驛站模式，為老年人提供更加專業(yè)化的服務(wù)，在養(yǎng)老服務(wù)驛站內(nèi)設(shè)有基礎(chǔ)的醫(yī)療儀器，能滿足老人測量血壓、血糖、打針輸液、拆線換藥等基本需求，不少驛站還提供預(yù)防保健、營養(yǎng)指導(dǎo)、中醫(yī)養(yǎng)生調(diào)理等特色服務(wù)，吸引了不少有醫(yī)療需求的老年人。

3.受北京市建立“四級三邊”養(yǎng)老服務(wù)體系目標(biāo)的推動。為夯實四級三邊養(yǎng)老服務(wù)體系，《北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃》提出，要實現(xiàn)北京市提出的“9064”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)（90%居家養(yǎng)老，6%社區(qū)養(yǎng)老，4%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老），到 2020 年，為建成 “ 以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，設(shè)施齊備、功能完善、布局合理 ” 的養(yǎng)老服務(wù)體系提供有力的基礎(chǔ)支撐條件。社區(qū)驛站是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心功能的進(jìn)一步延伸，是居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性設(shè)施，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要載體和主要途徑，是健全市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），以及周邊、身邊、床邊的四級三邊養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)性工程，是滿足群眾養(yǎng)老服務(wù)需求的必要條件。

（四）威脅分析

1.供需雙方的交流信息不對稱。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站目前的宣傳力度有限，許多老年人對驛站的認(rèn)知有所偏頗，分不清社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站和養(yǎng)老院的區(qū)別，對于驛站內(nèi)提供的一些有償服務(wù)熱情度也不高，驛站采取的宣傳手段也較為單一，且效果不理想，導(dǎo)致許多老人及其子女無法充分理解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的作用；有時驛站提供的服務(wù)與老年人的真正需求并不對等，比如老人更需要的是助餐服務(wù)，而驛站卻花大手筆資金投入在失能老人需要的硬件設(shè)施上，真正失能、失智老人入住率卻很低，這就導(dǎo)致許多養(yǎng)老服務(wù)資源浪費，但老人的真正需求卻沒有得到滿足。

2.市場機(jī)制不夠健全。北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站落地運營后，需要政府的資源投入以及配套政策的支持，目前的情形是這樣：驛站的數(shù)量飛速上漲，但政府的配套政策卻遲遲未推行，雖然政府已推出了部分補(bǔ)貼政策，但并未從根源上保證驛站的平穩(wěn)發(fā)展，在這種制度體系不完善的環(huán)境下，驛站的運營未來將會面臨更多風(fēng)險。

3.社會力量薄弱。社區(qū)養(yǎng)老驛站光依靠政府支持運營很難達(dá)到緩解養(yǎng)老問題的目的，因此需要調(diào)動社會力量積極參與，比如家政公司、國企、街道辦等，但養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個投資成本高、收益回收期長，且具有公益性和微利性的產(chǎn)業(yè)，社會力量考慮到盈利有風(fēng)險所以積極性并不高，并沒有形成一個良性競爭的養(yǎng)老服務(wù)驛站市場，養(yǎng)老服務(wù)驛站的大規(guī)模運營最主要還是依靠政府，長此以往，會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。

四、對北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展的對策建議

（一）注重頂層設(shè)計，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的配套政策

目前關(guān)于北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的配套政策也只停留在《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站設(shè)計和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)規(guī)劃（2016年-2020年）》、《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》等方面，關(guān)于驛站后續(xù)發(fā)展并未作出詳細(xì)的規(guī)劃，建議政府的政策先行，以政策帶動驛站的運營規(guī)劃與發(fā)展，指明驛站的發(fā)展規(guī)劃，以及對社會力量參與驛站的運營進(jìn)行規(guī)制；同時政府應(yīng)完善驛站的監(jiān)督、考核和激勵機(jī)制，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的管理模式需做出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免驛站經(jīng)營者為了盈利而做出不良行為。

（二）調(diào)節(jié)供需矛盾，保持供需平衡

驛站在建立之初應(yīng)進(jìn)行市場調(diào)查，了解老年人的真正需求，對老年人熱衷的幾個服務(wù)項目在硬件設(shè)施或者提供的服務(wù)上多投入人力物力，或者根據(jù)老人的多元化需求提供特色服務(wù)，盡量做到供需平衡。例如多與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站模式，滿足老年人最需要的健康需求。按目前來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站不管是在數(shù)量上還是在服務(wù)上都處于供不應(yīng)求的情況，政府應(yīng)該鼓勵支持民間資本參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給中去，鼓勵企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的運營，引入市場化機(jī)制，從而保證良性競爭，形成一個需求與供給保持在合理區(qū)間的市場。

（三）加大財政支持與補(bǔ)貼力度

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站在運營初期都面臨著缺乏資金的問題，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金回收周期長，具有公益性，現(xiàn)在考慮的是如何在保證服務(wù)質(zhì)量的情況下降低成本，由于成本過高，投入少的話又無法保證服務(wù)質(zhì)量，再加上養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資回報周期長，造成連年虧損，很多企業(yè)無力支撐驛站的后續(xù)發(fā)展，對此，政府應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，支持驛站運營。補(bǔ)貼可分類別，對于需求旺盛的服務(wù)項目提供較多的補(bǔ)貼，在發(fā)放補(bǔ)貼之前，應(yīng)完善補(bǔ)貼審核發(fā)放機(jī)制，嚴(yán)格把關(guān)補(bǔ)貼資金的發(fā)放過程，確保每一筆補(bǔ)貼都用到養(yǎng)老服務(wù)中去，倘若出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)的情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將嚴(yán)肅處理，取消運營扶持補(bǔ)貼獲評資格。由于北京市各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，各區(qū)可根據(jù)實際需要由區(qū)政府加大補(bǔ)貼力度。

（四）打造專業(yè)的護(hù)理人才隊伍

優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)能夠吸引更多老年人前來入住，目前老年人對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的具體功能模糊不清，無法界定其與養(yǎng)老院的區(qū)別，驛站可通過提高護(hù)理人員的專業(yè)水平、增強(qiáng)業(yè)務(wù)素養(yǎng)來界定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的功能定位。建議養(yǎng)老服務(wù)驛站打造一支專業(yè)的服務(wù)人才隊伍，可與職業(yè)院校合作，大量引進(jìn)高素質(zhì)人才，對其進(jìn)行培訓(xùn)，使這類服務(wù)群體人員持有資格證書上崗。護(hù)理的日常工作應(yīng)劃到具體人員，減少因一人身兼多職而服務(wù)質(zhì)量下降的現(xiàn)象，因此建議社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站擴(kuò)招護(hù)理人員，接受崗前培訓(xùn)以及定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保證驛站提供的養(yǎng)老服務(wù)具有高質(zhì)量。

（五）加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的宣傳力度

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站屬于新興起的事物，對于接收外界信息遲緩的老年人來說，很難搞明白驛站的功能定位，甚至很多老年人從來沒有聽說過驛站的存在。因此，驛站要持續(xù)運營，第一步也是非常關(guān)鍵的一步就是提高驛站的知名度，加大宣傳力度，驛站內(nèi)的工作人員可以通過走訪社區(qū)老人的家庭，為老人和子女介紹驛站的功能、提供的服務(wù)以及收費標(biāo)準(zhǔn)，通過免費體檢、免費中醫(yī)理療的服務(wù)吸引社區(qū)里的適齡老年人參與，從而間接地宣傳養(yǎng)老服務(wù)驛站，也可以邀請老人前往驛站進(jìn)行參觀，近距離地了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的功能和作用。與此同時，媒體也應(yīng)協(xié)助驛站通過多媒體渠道進(jìn)行宣傳，利用在老年人中關(guān)注度較高的電視媒體、新聞廣播以及網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳。

五、結(jié)語

“十三五”規(guī)劃綱要應(yīng)對人口老齡化、加快建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)等提出明確要求，“十九大”報告中也提出，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此可見，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展是大勢所趨。北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站正處于迅速發(fā)展階段，雖然在發(fā)展過程中出現(xiàn)了供需不對等、市場機(jī)制不健全、缺乏護(hù)理人才隊伍、資金困難等問題，但是驛站在政府的主導(dǎo)、企業(yè)的參與、各個社區(qū)和街道辦的聯(lián)合推動下，一定程度上緩解了老年人養(yǎng)老難的問題，滿足了老人多元化的養(yǎng)老需求。

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作者簡介

許婉瑩（1994-），漢族，新疆塔城，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，研究方向：社會保障

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）