城市社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的困境及對(duì)策探析

摘 要：從“社區(qū)治理”和“現(xiàn)代化”必然融合的視角對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵進(jìn)行闡釋?zhuān)又臀覈?guó)社區(qū)治理過(guò)程中面臨的困境展開(kāi)分析，基于治理主體的角度指出基層政府管理的錯(cuò)位與越位、社會(huì)組織協(xié)作的低效與依賴(lài)和社區(qū)民眾參與的缺失與受阻是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理面臨的主要問(wèn)題。最后，提出促進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；現(xiàn)代化；困境；對(duì)策

一、社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

“社區(qū)治理”和“現(xiàn)代化”的融合、交織共同詮釋了社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在含義。社區(qū)治理現(xiàn)代化是指在全社區(qū)治理范圍內(nèi)，由基層政府、社會(huì)組織和社區(qū)居民等社區(qū)治理主體為提高社區(qū)治理的效益和質(zhì)量，而不斷優(yōu)化和提升其治理體系與治理能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。它具有以下五個(gè)方面的特征：一是治理理念的現(xiàn)代化，協(xié)商共治、合作參與和群策群力應(yīng)具體體現(xiàn)和融入到整個(gè)社區(qū)治理的過(guò)程中；二是治理主體的多元化，包括基層政府、社會(huì)組織、企業(yè)組織和社區(qū)公民等都可以作為社區(qū)治理的主體來(lái)為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策、提質(zhì)增效；三是治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)化，體現(xiàn)為治理體系的不斷優(yōu)化和治理能力的不斷提升，緊跟“現(xiàn)代化”的新含義、新形式；四是治理工具的多樣化，基于互聯(lián)網(wǎng)+的大背景下，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用和普及為治理工具的多樣化提供了條件和支持；五是治理格局的網(wǎng)格化，突破傳統(tǒng)管理范式的桎梏，社區(qū)治理不再實(shí)行單一的自上而下的行政命令式管理，而是強(qiáng)調(diào)主體的多元參與、協(xié)商共治以及“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向互動(dòng)管理格局。

二、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的困境

（一）基層政府管理的錯(cuò)位與越位

基層政府管理的錯(cuò)位、越位現(xiàn)象依然存在，對(duì)于社會(huì)組織的培育、公民社會(huì)的成長(zhǎng)以及具體社區(qū)治理效果提升是極為不利。具體表現(xiàn)在：一、行政命令手段依然是社區(qū)治理的主要手段?！霸谖覈?guó)的城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府多年來(lái)一直過(guò)度干預(yù)社區(qū)的管理，還沒(méi)有完全走出大政府的思維，主要依靠自上而下的行政命令壟斷城市社區(qū)所有資源，其特征主要表現(xiàn)為行政主導(dǎo)?！盵1]在政策層面，盡管一直強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的下移和主張社區(qū)自治，而在實(shí)踐中，政府卻又自覺(jué)不自覺(jué)地向居委會(huì)、社會(huì)組織以及社區(qū)民眾下達(dá)行政指令。二、本應(yīng)由社會(huì)組織、公民承擔(dān)的社區(qū)治理任務(wù)讓街道辦事處、居民委員會(huì)等政府機(jī)構(gòu)的延伸組織過(guò)多地承擔(dān)了。三、自身角色定位不準(zhǔn)確，對(duì)于本應(yīng)同是社區(qū)治理主體的社會(huì)組織、社區(qū)居民以及企業(yè)單位等仍視為社區(qū)治理的附屬部分和受眾對(duì)象，治理過(guò)程中的平等對(duì)話(huà)機(jī)制尚未建立，缺乏充分的協(xié)商對(duì)話(huà)。

（二）社會(huì)組織協(xié)作的低效與依賴(lài)

從社區(qū)治理實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)組織協(xié)作的低效以及對(duì)政府部門(mén)的依賴(lài)，是其進(jìn)一步發(fā)展和完善的瓶頸。表現(xiàn)在：一、在黨政部門(mén)引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織孵化過(guò)程中，由于政府對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的角色、作用定位不明，街居與社會(huì)組織、社會(huì)組織與社會(huì)組織的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有完善起來(lái)，這在很大程度上制約著城市社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中的效能發(fā)揮；二、由于長(zhǎng)期以來(lái)一些社會(huì)組織自身都是由隸屬政府職能部門(mén)的行政性組織轉(zhuǎn)變而來(lái)的，或者是由政府機(jī)構(gòu)直接建立起來(lái)的，這樣它們就不可避免地要在很大程度上依賴(lài)于政府，基本上依然是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用；三、社會(huì)組織總體上數(shù)量不少，但規(guī)模較大、運(yùn)行較為穩(wěn)定、具有可持續(xù)性的仍是較少的，社區(qū)居民給予的關(guān)注度不高，對(duì)于社會(huì)組織的活動(dòng)參與度也不高，更多地是聽(tīng)從政府組織的安排，這在一定程度上抑制了社區(qū)組織的發(fā)展，是其參與社區(qū)治理低效的一個(gè)重要原因。

（三）社區(qū)民眾參與的缺失與受阻

社區(qū)普通居民的參與度低，沒(méi)有統(tǒng)一的歸屬感和認(rèn)同感，居民組織活動(dòng)較少甚至沒(méi)有，活動(dòng)內(nèi)容多為小部分人的興趣愛(ài)好，未涉及大多數(shù)人的利益。這是目前我國(guó)在社區(qū)治理中面臨的具有共性的問(wèn)題。朱步樓、廖進(jìn)指出，“社區(qū)居民自覺(jué)自愿參與社區(qū)活動(dòng)或事務(wù)的程度，是社區(qū)開(kāi)明程度、健全水平和活力厚度的反映，是社區(qū)發(fā)展的一項(xiàng)綜合指標(biāo)?！盵2]誠(chéng)然，由于我國(guó)社區(qū)眾多，在治理模式上也不盡相同，社區(qū)居民參與的程度也會(huì)有高低之分。但就整體而言，“社區(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對(duì)公共利益的追求上，”[18]社區(qū)居民利益缺乏有效糅合，相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)治理引導(dǎo)力的不足，加上居民參與平臺(tái)建設(shè)和溝通表達(dá)機(jī)制的不完善，共同造成了在社區(qū)治理中社區(qū)民眾參與的缺失與受阻。

三、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑的對(duì)策建議

（一）明確政府職能邊界，促使政府管理的對(duì)位和歸位

具體而言，針對(duì)基層政府管理的錯(cuò)位與越位，在厘清政府職能邊界的前提下，未來(lái)的努力方向可從以下幾個(gè)方面著手：一是尋求治理手段的多樣化。單一的行政命令式手段既不利于政策方針的貫徹實(shí)施，也不利于社會(huì)組織的培育和公民社會(huì)的成長(zhǎng)[3]。積極尋求治理手段的多樣化，在政府權(quán)力逐漸下放的同時(shí)，優(yōu)化治理體系，完善相關(guān)法律制度，增加使用法律手段。另外，政府主導(dǎo)構(gòu)建協(xié)商對(duì)話(huà)機(jī)制，促進(jìn)合作治理，引入群眾參與機(jī)制，增強(qiáng)治理的民主性也是豐富治理手段的重要途徑。二是貫徹執(zhí)行政府權(quán)力的下移和主張社區(qū)自治，凡由社會(huì)組織和社區(qū)民眾承擔(dān)的社區(qū)治理事務(wù)，政府應(yīng)堅(jiān)決放權(quán)，并適當(dāng)給予一定的支持，在磨練社區(qū)組織和社區(qū)民眾能力的同時(shí)，又能減少政府自身的不必要事務(wù)，提高治理的效率的和質(zhì)量。

（二）強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織作用，增強(qiáng)組織協(xié)作的效率和質(zhì)量

強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織作用，增強(qiáng)組織協(xié)作的效率和質(zhì)量，是完善和促進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展的重要途徑與手段。針對(duì)自身對(duì)于政府依賴(lài)性較大的問(wèn)題，在回應(yīng)政府權(quán)力下移的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)社區(qū)治理事務(wù)，不斷優(yōu)化自身組織體系和提高自身治理能力，以更好地承接政府轉(zhuǎn)移的事務(wù)。針對(duì)治理效能低下的問(wèn)題，應(yīng)在基層政府的幫助和努力下，逐步完善街居與社會(huì)組織、社會(huì)組織與社會(huì)組織的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通參與治理的渠道。針對(duì)組織總體上數(shù)量不少，但缺乏規(guī)模較大、運(yùn)行較為穩(wěn)定、具有可持續(xù)性的問(wèn)題，可從自身建設(shè)抓起，積極借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在組織服務(wù)的提供方式、質(zhì)量等方面入手，逐漸擴(kuò)大規(guī)模，保持運(yùn)行的穩(wěn)定和可持續(xù)性。

（三）動(dòng)員社區(qū)民眾參與，健全民眾參與的路徑和渠道

有效擴(kuò)大社區(qū)民眾參與，積極促進(jìn)公民社會(huì)成長(zhǎng)不僅是現(xiàn)代社區(qū)治理理論的內(nèi)涵所在，更是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。具體來(lái)講：一是要減少政府行政干預(yù)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，真正還權(quán)于民；二是要發(fā)揮政府引導(dǎo)者的作用，增加居民的歸屬感和認(rèn)同感，讓居民真正感受到自己就是社區(qū)的主人，而不僅僅是受服務(wù)的對(duì)象；三是要積極發(fā)揮基層政府組織、社會(huì)組織的宣傳動(dòng)員作用，前期更多地以“外力”推動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理；四是要在政府部門(mén)的引導(dǎo)和指揮下，優(yōu)化社區(qū)居民參與機(jī)制、構(gòu)建社區(qū)居民參與平臺(tái)、暢通社區(qū)居民參與渠道以及提升社區(qū)居民參與能力，只有這樣才能最大程度上發(fā)揮社區(qū)居民參與的效用，早日實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)

[1]黃維民.現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理架構(gòu)探析[J].前沿理論，2015（34）：29-35

[2]朱步樓，廖進(jìn).社區(qū)服務(wù)于社區(qū)發(fā)展[M].湖北：學(xué)習(xí)出版社，2000，10

[3]王玉娜.治理現(xiàn)代化背景下城市社區(qū)合作治理機(jī)制構(gòu)建研究[D].四川：西華師范大學(xué)，2016，5

作者簡(jiǎn)介

覃華棟（1993.09—），男，壯族，廣西貴港人，西南大學(xué)2016級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府治理與改革。

（作者單位：西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）