淺析加強中央事業(yè)單位財政資金預算執(zhí)行管理

高穎

【摘 要】財政資金是中央事業(yè)單位的主要經(jīng)費來源，是其履行職能和支撐發(fā)展的基礎。論文在行政事業(yè)單位改革不斷推進、預算改革不斷深化的背景下，通過分析加強財政資金預算執(zhí)行管理的必要性和中央事業(yè)單位預算資金執(zhí)行管理中具有代表性問題的成因，從完善制度體系、細化預算編制、強化執(zhí)行監(jiān)督管理、績效檢驗效果幾個方面提出加強中央事業(yè)單位財政資金執(zhí)行管理的幾點建議和措施，希望給同類型的單位提供管理思路。

【Abstract】Financial fund is the main source of the funding of the central institutions， and the basis for performing their functions and supporting their development. Under the background of the continuous reform of administrative institutions and the deepening of budget reform， through analyzing the necessity of strengthening the execution management of the budget of financial funds and the causes of the representative problems in the execution management of the budget funds of the central public institutions， the paper puts forward some suggestions and measures to strengthen the execution management of financial funds of central institutions from several aspects， such as perfecting the system， refining the budget preparation， strengthening the supervision and management of execution， and the effect of performance inspection. Hoping to provide management ideas for the same type of units.

【關鍵詞】中央事業(yè)單位；財政資金；預算執(zhí)行管理

【Keywords】central institutions； financial funds； budget executive management

【中圖分類號】F810.6 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）06-0059-04

1 引言

財政資金承擔著重大的社會責任，加強財政資金預算支出管理是新形勢下落實國家預算改革部署、貫徹中央規(guī)定和厲行節(jié)約的有關要求、保障中央事業(yè)單位職能履行、規(guī)范財政資金支出管理、推進源頭治腐和廉政建設的一種有效手段。近年來，預算改革不斷推進，預算管理體系逐漸完善，

但由于新舊預算體制的變革等因素引起的預算執(zhí)行方面

的問題仍然存在，財政資金執(zhí)行的管理方式和支付手段都直接影響財政資金的使用效益和效率，進而影響政府管理的行政效能。中央事業(yè)單位隸屬于中央，財政資金來源于中央，作為財政資金的執(zhí)行者，必須采取有效措施強化執(zhí)行管理，才能實現(xiàn)財政資源配置效率的最大化，從而提高執(zhí)行效率和效果。

2 加強財政資金執(zhí)行管理的必要性

①國家預算改革宏觀層面。深化財稅體制改革是黨中央、國務院做出的重大決策，預算管理制度改革是財稅體制改革的一個方面，而預算執(zhí)行改革是預算管理制度改革中極為重要的一個環(huán)節(jié)。

②制度規(guī)范層面。隨著加快預算執(zhí)行、結余結轉資金管理、政府采購、政府購買服務等相關改革制度陸續(xù)出臺，制度不斷完善、體系逐漸健全，使財政支出預算執(zhí)行管理工作變得更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

③預算管理微觀層面。科學規(guī)范、貼合預算的資金執(zhí)行，不僅能幫助單位有效發(fā)揮其公益職能、產(chǎn)生正面的社會效應、促進經(jīng)濟發(fā)展和諧社會建設，而且能有效提升公共服務的質量、節(jié)約成本，保障社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

3 當前預算執(zhí)行管理存在的主要問題

2000年部門預算改革之前，我國采用的預算編制方法是按照計劃經(jīng)濟體制建立起來的，存在著編制內(nèi)容和形勢不規(guī)范、資金實行切塊管理、預算編制采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”等情況。隨著預算改革的相關制度不斷完善、體系不斷健全，預算執(zhí)行管理更加有法可依、有章可循。[1]但是，在預算改革全面、深入推進過程中，由于新舊預算體制變革銜接、各項規(guī)章制度陸續(xù)出臺、各單位自身管理和事業(yè)發(fā)展特殊性等原因，預算執(zhí)行管理中的一些深層次的矛盾和問題也在逐步顯現(xiàn)，導致了中央事業(yè)單位的“通病”。包括：預算管理體系建立不健全、預算改革不到位、財政資金管理制度不健全；預算編制的統(tǒng)籌性、科學性、可行性不足；預算執(zhí)行時缺乏計劃，無預算或超預算支出，導致預算調整；存在結存財政資金，仍舊不斷申請新的財政資金；項目成果形成的國有資產(chǎn)流失；預算執(zhí)行中存在一定的違規(guī)行為，通過套取財政資金設立“小金庫”、人為隱匿支出、費用超標等方式虛假財政支出；財政支出監(jiān)管不力，內(nèi)控機制不完善、風險把控不嚴等。

4 預算執(zhí)行管理存在問題的成因分析

4.1 重視程度不足，管理思維固化

改革前預算資金的分配采用“基數(shù)增長法”，長期的計劃分配體制導致事業(yè)單位普遍存在對預算工作重視程度不夠，“?；鶖?shù)、爭增量”的做法還比較普遍，片面考慮“占有資金”，但是對于具體怎么執(zhí)行、執(zhí)行效果如何沒有規(guī)劃，認為預算編制和執(zhí)行的質量并不會影響“按原有規(guī)?！狈峙洹２恢匾曨A算編制、編制過程過分依靠財務、預算執(zhí)行時隨意調整、預算管理走過場，導致預算編制規(guī)劃性和可執(zhí)行性不強，預算執(zhí)行動力不足，預算執(zhí)行效益大打折扣。

4.2 預算編制不實，編報執(zhí)行脫節(jié)

4.2.1 預算前瞻性不足，缺乏全局高度和統(tǒng)籌考慮

古語云：“不謀全局者不足謀一域”。如果預算編制沒有從全局性和長遠性考慮，編制的預算就不夠科學，進而導致預算執(zhí)行出現(xiàn)問題。預算編制時目光短視、缺乏統(tǒng)籌觀念、沒有考慮事業(yè)發(fā)展方向、沒有有效結合事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和機構改革發(fā)展的實際需求，造成執(zhí)行時和預算脫節(jié)、執(zhí)行時臨時調整、預算執(zhí)行效益性不強。

4.2.2 協(xié)同機制不完善，預算與業(yè)務“兩張皮”

由于預算是個龐大的編制匯總過程，需要各預算編制主體、各個部門的同心協(xié)力。但是部分單位預算編制體系不夠完善，整體編報過程缺乏溝通、配合，過于依賴財務部門，而財務受限于專業(yè)不能對預算編制的合理性做出科學評估審核，導致預算編制和具體工作脫節(jié)。主要表現(xiàn)為：一是基本支出預算編制沒有和發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務發(fā)展方向相結合；二是項目預算沒有細化到具體業(yè)務工作，測算不夠精細合理；三是政府采購預算測算指標不完整、采購需求統(tǒng)計不全面等。

4.2.3 預算編制不精細，實際執(zhí)行缺少剛性

由于重視程度不夠、未緊扣事業(yè)發(fā)展方向、未充分進行可行性調研分析等原因，容易導致支出科目與實際工作不符、項目信息不夠細化、文本無法清晰反映項目內(nèi)容、測算數(shù)據(jù)不精確、重復申報或虛報項目內(nèi)容等問題。預算編制的問題將導致執(zhí)行時缺少參考依據(jù)，實際預算和支出難以一一對應，進而出現(xiàn)頻繁調整預算、執(zhí)行進度無法控制等現(xiàn)象。

4.3 預算執(zhí)行不力，執(zhí)行效果欠佳

4.3.1 配套制度不健全，執(zhí)行控制難到位

雖然財政部已經(jīng)陸續(xù)出臺了加強預算執(zhí)行、“三公”經(jīng)費管理、政府采購管理等相關制度，使預算執(zhí)行有章可循，但是還有部分定額標準沒有細化、有些工作相關制度沒有完善，使執(zhí)行管理時缺乏審核依據(jù)；部分事業(yè)單位由于行業(yè)獨特，缺乏適合其相關行業(yè)的管理制度；部分單位出于政策理解不夠或保障單位利益等原因，制度執(zhí)行不到位，未及時查缺補漏，導致財政資金執(zhí)行出現(xiàn)問題。

4.3.2 執(zhí)行規(guī)劃不充分，流程布局欠嚴謹

執(zhí)行規(guī)劃對于事業(yè)單位的預算執(zhí)行非常重要，缺少規(guī)劃將導致工作的執(zhí)行效果大打折扣，個別項目甚至無法順利開展。[2]比如：基本支出需要合理統(tǒng)籌，既要從嚴控制一般支出又要保障單位運行發(fā)展；項目執(zhí)行需合理安排，經(jīng)過深入調研、充分論證、有效實施等過程才能取得成果；政府采購工作需按照規(guī)定的程序，如果過程沒有達到規(guī)定要求，就需要重新實施。

4.3.3 理念轉變不及時，預算執(zhí)行與工作進度本末倒置

近年來，隨著部門預算改革加速向縱深推進，管理理念發(fā)生深刻轉變，事業(yè)單位財務職能中的預算資金落實保障和資金使用監(jiān)督管理之間的矛盾逐漸凸顯。主要表現(xiàn)為中央事業(yè)單位既要制定計劃，督促預算執(zhí)行序時進度，同時又要保證財政資金支出質量，按照相關規(guī)定和批復的預算來監(jiān)督執(zhí)行效果。上述情況導致了預算執(zhí)行時進度追著工作走、年底突擊花錢、預算調整、資金被收回等情況時常發(fā)生，嚴重影響預算執(zhí)行效果。

4.3.4 評價手段不多，績效管理失實

績效管理是優(yōu)化項目、提升效益的一個有效手段，能有效提升事業(yè)單位的預算管理水平，提高財政資金使用效益。但受制于預算改革進程，當前績效管理工作在部分單位流于形式，未能全面鋪開，且績效指標體系設計不健全、評價標準不科學，導致預算執(zhí)行中績效監(jiān)控不達標、績效評價過程不嚴謹、評價結果的應用不充分、評價結果不能為部門決策提供參考，也未能與下一步預算資金安排有效掛鉤，無法充分發(fā)揮績效管理工作的作用。

5 加強預算執(zhí)行管理的有效措施

5.1 樹立管理意識，轉變思想觀念

“沒有預算就沒有一切”。一要強化財政資金預算執(zhí)行的管理，必須深刻意識到管好用好預算的重要性，明白高質量的預算執(zhí)行是支撐事業(yè)發(fā)展的基礎、是履行事業(yè)單位職能的體現(xiàn)，使預算執(zhí)行的嚴肅性和約束力得到有效保障；二要改變預算主要是財務職能、主要依賴財務數(shù)據(jù)的觀念。預算是單位戰(zhàn)略方向、事業(yè)職能、重點工作的體現(xiàn)，要充分調動各部門的積極性，積極參與到預算工作中來；三要改變預算就是伸手要錢的工作理念。預算不僅是“要錢”，更要“花好”，高質量的財政資金預算執(zhí)行才能發(fā)揮財政資金的效能，為單位事業(yè)發(fā)展提供支撐。

5.2 優(yōu)化預算編制，夯實預算執(zhí)行基礎

5.2.1 研究發(fā)展戰(zhàn)略，進行合理規(guī)劃

事業(yè)單位在編制整體預算時需長遠考慮，要在嚴格執(zhí)行國家政策的基礎上，立足于事業(yè)職責，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉化為具體項目。預算編制應優(yōu)先保障重點工作，貼合事業(yè)發(fā)展方向和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，進行充分研究和論證。項目支出預算要按照規(guī)劃合理測算，實現(xiàn)跨年度平衡。規(guī)劃不應只強調花錢，而應更多關注對資源的統(tǒng)籌策劃，突出工作成果和效益。

5.2.2 加強內(nèi)部協(xié)同，提高執(zhí)行效率

預算編制工作要注重部門間的配合，在預算編制前先按照相關性將任務逐項分解到有關部門，細化到具體環(huán)節(jié)和責任人，使每一項預算都有目標、有進度、可執(zhí)行、可考核。由預算的執(zhí)行人提出預算可以使預算更貼合實際工作，減少預算執(zhí)行過程中的調整，落實預算執(zhí)行責任人，有利于從源頭提高預算執(zhí)行效率。

5.2.3 科學編制預算，做實做精數(shù)據(jù)

科學編制預算是提高預算執(zhí)行效率的必然要求。一是分清主次，優(yōu)先安排重點支出，同時增強預算的可執(zhí)行性；二是以歷年決算數(shù)據(jù)為參考，進行收支、資產(chǎn)等相關數(shù)據(jù)分析，明確自身的定額標準和收支重點；三是遵規(guī)守紀，按照規(guī)定要求編制預算，嚴格按照財經(jīng)紀律、中央八項規(guī)定等要求，編制合規(guī)合法預算。

5.3 重視預算管理，提高執(zhí)行質量

5.3.1構建體系，完善事業(yè)單位內(nèi)部制度建設

沒有規(guī)矩不成方圓。建立健全事業(yè)單位內(nèi)部管理制度是事業(yè)單位各項工作的基礎，是完善內(nèi)部控制的手段。通過建立健全預算管理、經(jīng)費支出管理、政府采購管理等重點業(yè)務領域的內(nèi)部制度規(guī)范，能夠有效解決事業(yè)單位內(nèi)部管理制度和標準缺失、模糊、缺乏體系化等問題，進一步明確各部門的職責權限和流程化管理，為公共服務職能和業(yè)務運行提供制度保障，提高資金管理能力，預防腐敗[2]。加強事業(yè)單位內(nèi)控建設中的預算管理部分的建設：一是要牢固樹立依法辦事的理念，增強預算資金風險防范意識；二是完善單位重大事項集體決策和會審制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行、資金使用管理中存在的問題，做到過程留痕、責任可查；三是系統(tǒng)梳理預算工作中的評審、編制、執(zhí)行和績效環(huán)節(jié)的過程和風險點；四是完善制度和過程控制，在各個環(huán)節(jié)嚴格把關，通過“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”三權分立來強化監(jiān)督控制。

5.3.2 明確責任，強化事業(yè)單位預算執(zhí)行管理

事業(yè)單位在實踐中根據(jù)相關制度、單位類型、管理方式建立一套適合自身的、科學合理的預算管理體系，一是要建立預算執(zhí)行責任制，明確職責。責任到人，齊抓共管，化被動為主動；二要建立預算支出進度承諾制，承諾序時執(zhí)行的金額進度的同時，利用績效指標完成情況考評工作進度；三要建立資金執(zhí)行和工作進度雙通報制，按月通報預算執(zhí)行進度，對排名靠后的部門拿出措施、督促整改；四要建立分類工作的預算執(zhí)行分類管理制，如政府采購類提早論證，工作前置。

5.3.3 加強考核，確保預算執(zhí)行科學、有序、合規(guī)

為了解決預算資金保障和執(zhí)行質量的矛盾，順應財政部的“誰用錢、誰負責”的改革理念，將預算執(zhí)行的量化指標納入到單位內(nèi)部績效考核指標中，考核結果直接與次年資金分配掛鉤。設計考核指標時，執(zhí)行部門對預算編報執(zhí)行質量負責，財務部門對預算宏觀管理和監(jiān)督負責。

5.3.4 健全評價機制，發(fā)揮績效管理效用

財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理的指導意見》和《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確提出“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，從制度上確立預算績效管理理念。預算績效評價管理工作是一個逐步推進、逐步延伸、逐步完善的過程，一是合理設置績效評價指標，指標的設置要結合實際工作、具有可操作性、能科學評估財政項目支出效益；二是將績效目標設定、績效監(jiān)控和績效評價納入單位預算管理工作體系；三是充分利用項目績效評估結果，通過分析和總結提高下年度預算編制的科學性和合理性、發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行的問題、提高預算管理能力。

6 結論

加強中央事業(yè)單位財政資金預算執(zhí)行管理對國家預算改革宏觀層面、規(guī)章制度要求層面和各單位執(zhí)行管理層面都具有重要意義。中央事業(yè)單位加強預算執(zhí)行管理：一是轉思路、強認識，構建內(nèi)部管理體系，建立健全制度規(guī)范；二是顧全局、抓統(tǒng)籌，切實加強預算編制，結合評審結果為后續(xù)執(zhí)行布好局、做實底；三是定權責、重考核，按照預算編制的支出計劃，對預算執(zhí)行全程監(jiān)督，對執(zhí)行效果有效把控，做到心中有數(shù)；四是拿措施、促管理，實行“評審立項—細化編制—監(jiān)督執(zhí)行—績效評價”全過程閉環(huán)管理，加強預算資金執(zhí)行管理，提高預算資金的使用效益，使有限的財政資金更好地支撐經(jīng)濟社會持續(xù)、健康發(fā)展。

【參考文獻】

【1】財政部預算司.中央部門預算編制指南[M].中國財政經(jīng)濟出版社 ，2018.

【2】劉永澤，唐大鵬.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實務操作指南（第二版） [M].東北財經(jīng)大學出版社，2014.