參公事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題研究

尤曉錠

【摘 要】按照公務(wù)員管理模式來(lái)進(jìn)行的事業(yè)單位被稱作參公事業(yè)單位，是一種介于行政和事業(yè)單位之間的機(jī)構(gòu)，不但有行政機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，同時(shí)也有事業(yè)單位的作用，符合我國(guó)的需求。21世紀(jì)初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了較大的變化，參公事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理也需要進(jìn)行改革來(lái)適應(yīng)新的形勢(shì)。財(cái)務(wù)制度和人事制度等有著各自的特色。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參公單位的財(cái)務(wù)制度既不同于行政機(jī)構(gòu)，與事業(yè)單位也有差異。因?yàn)槲覈?guó)行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面一直在進(jìn)步著，參公事業(yè)單位也會(huì)被影響，它的收入支出、計(jì)劃、資產(chǎn)配置和內(nèi)部監(jiān)督控制、費(fèi)用管理等多方面都需要做相應(yīng)的改革來(lái)滿足其特殊事業(yè)順利開展的需要。

本文根據(jù)財(cái)務(wù)管理的方向，來(lái)研究參公事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面的缺陷和需求，理論結(jié)合實(shí)例來(lái)找出不足之處并提出針對(duì)性意見。

【關(guān)鍵詞】參公事業(yè)單位；財(cái)務(wù)管理；問(wèn)題研究

參公事業(yè)單位是比較特殊的，根本上它屬于事業(yè)單位，但同時(shí)它具行政單位的特點(diǎn)和管理模式。在人事管理方面的制度是和公務(wù)員一樣的，雖然在編制上屬于事業(yè)編制內(nèi)，但在招聘、考試、職務(wù)的提拔、薪酬福利等管理模式上都跟普通的事業(yè)單位不同。

參公事業(yè)單位的收入來(lái)源主要是財(cái)政補(bǔ)助，經(jīng)營(yíng)收益和其他收入都只占小比例。因此參公事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理比較松懈，忽視了行政效率和經(jīng)濟(jì)收益，導(dǎo)致資金利用效率不高、資產(chǎn)損失較大。

一、文獻(xiàn)回顧

財(cái)務(wù)管理的起始應(yīng)該是19世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)美國(guó)學(xué)者格林所寫的著作《公司理財(cái)》發(fā)行，提出來(lái)財(cái)務(wù)管理的理念，從此財(cái)務(wù)管理開始深入人心。20世紀(jì)后期進(jìn)入了現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理模式。現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的突出特征是計(jì)算機(jī)的廣泛使用，尤其在決策信息方面計(jì)算機(jī)發(fā)揮了巨大的作用，財(cái)務(wù)管理從手寫管理變成了網(wǎng)絡(luò)管理，效率變高了很多。Brignall（2000）根據(jù)制度理論，深入研究了新公共管理體制里非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理模式，認(rèn)為他們對(duì)財(cái)務(wù)管理的認(rèn)識(shí)和操作都被交易和服務(wù)所影響了。

很多歐美國(guó)家的學(xué)術(shù)人員、專業(yè)工作人員和政府部門，都嘗試了很多調(diào)查手段來(lái)剖析非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理模式，一致認(rèn)為非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理方式多種多樣，成本與效果有差別，比如對(duì)于預(yù)算的制定與控制、運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行財(cái)務(wù)控制、從制度方面控制和采取激勵(lì)手段等，都是財(cái)務(wù)管理的方法，這些方法是多元化的，對(duì)非盈利組織的財(cái)務(wù)控制是全方位和全時(shí)段的。

王鵬程（1994）表示財(cái)務(wù)模式指的是財(cái)務(wù)交易的模型和方法，包含了財(cái)務(wù)的計(jì)劃、組織、背景等，是財(cái)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。崔學(xué)剛（1999）認(rèn)為財(cái)務(wù)模式就是最高效的財(cái)務(wù)管理方法，主要是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)而努力提高效率和績(jī)效的過(guò)程。汪平（2003）在書《財(cái)務(wù)理論》中寫到財(cái)務(wù)模式是整理規(guī)范財(cái)務(wù)活動(dòng)的理論和實(shí)操中的各種重點(diǎn)。

2013年，袁開寧提出了我國(guó)行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面還存在的不足之處主要是：①?zèng)]有足夠的重視，特別在集中支付實(shí)施后問(wèn)題更多了；2.預(yù)算編制工作不完善不夠科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算漏洞；3.制度不完善，管理隨意；4.財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)跟不上改革的步伐，需要財(cái)務(wù)培訓(xùn)提高專業(yè)處理能力；最后提出創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理模式，完善預(yù)算編制方法，多方面搭建高效的財(cái)務(wù)管理體系和規(guī)范內(nèi)部控制制度。

二、參公事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理定義理解

（一）和別的非盈利組織類似，參公事業(yè)單位也實(shí)施財(cái)務(wù)管理的互動(dòng)，包括管控資金進(jìn)出的所有流程和步驟，主要是這三點(diǎn)：

1.預(yù)算。預(yù)算是財(cái)務(wù)管理的核心之一，是在計(jì)劃、操作步驟里的現(xiàn)金進(jìn)出過(guò)程。非營(yíng)利組織的在預(yù)算編制前就已經(jīng)規(guī)劃好了資金的數(shù)目和使用對(duì)象。

由國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，把預(yù)算之外的資金從自有資金中歸類出來(lái)，算進(jìn)預(yù)算管理的范疇內(nèi)。不論預(yù)算外還是預(yù)算內(nèi)，到了期限時(shí)都要計(jì)入同級(jí)財(cái)政專戶，費(fèi)用也要算進(jìn)計(jì)劃里來(lái)一起規(guī)劃。

2.經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。非營(yíng)利組織不把賺錢當(dāng)作目標(biāo)，但其實(shí)在一些特殊情況下，同樣還是可以賺錢的。比如說(shuō)有些被企業(yè)采納的研究結(jié)論是可以獲利的，因此目前的制度把事業(yè)單位的活動(dòng)區(qū)分成了事業(yè)和經(jīng)營(yíng)兩種。如果有了盈利，那么相關(guān)的會(huì)計(jì)計(jì)算就跟企業(yè)相同，把收入費(fèi)用根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)算，同時(shí)也要編制收益表和成本開支表，也就是說(shuō)非營(yíng)利組織要想開展新業(yè)務(wù)，就需要?jiǎng)?chuàng)新改善目前的管理模式。

（二）非營(yíng)利組織的三大財(cái)務(wù)關(guān)系

1.和政府的財(cái)務(wù)關(guān)系：①期末時(shí)政府收取的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金；②獲得政府發(fā)放的資金；③運(yùn)用政府發(fā)放的資金。要運(yùn)用不同的方法來(lái)保證政府完成了預(yù)算的結(jié)果、監(jiān)察監(jiān)督，并保證經(jīng)費(fèi)被合理合法使用。

2.與主管部門之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。主管部門管控這非盈利組織的財(cái)務(wù)交易，是一種領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)也有資金交易關(guān)系。根據(jù)事業(yè)單位的收入發(fā)現(xiàn)，有些收入是上級(jí)補(bǔ)助，根據(jù)事業(yè)單位的支出看，“上繳上級(jí)支出也是支出的一部分。同時(shí)，非營(yíng)利組織和下級(jí)單位也有業(yè)務(wù)聯(lián)系和資金交易。

3.職能部門之間的合作關(guān)系。為了達(dá)成目標(biāo)，組織內(nèi)的職能部門需要分工合作來(lái)完成相應(yīng)的義務(wù)和工作。部門和部門間有自主管理資金的權(quán)力，并有資金結(jié)算和劃分利益的關(guān)系。非營(yíng)利組織和員工的財(cái)務(wù)關(guān)系包括工資、獎(jiǎng)金等人力有關(guān)的支出。

財(cái)務(wù)管理的視角認(rèn)為營(yíng)利性組織就是要盡量提高股東的財(cái)富，而非營(yíng)利性組織不存在股東，目標(biāo)也就不一樣，主要是企業(yè)應(yīng)該達(dá)成的效果來(lái)展現(xiàn)。非營(yíng)利組織主要是為了服務(wù)財(cái)務(wù)關(guān)系人，也就是對(duì)組織有意向的個(gè)體。雖然財(cái)務(wù)關(guān)系人對(duì)組織并沒有實(shí)際控制權(quán)，但由于他們對(duì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)和未來(lái)發(fā)展都有著很大的影響，所以組織必須要讓全部的財(cái)務(wù)關(guān)系人都感到滿意，要有優(yōu)秀的運(yùn)營(yíng)狀況和盈利水平，不然時(shí)間一長(zhǎng)就容易暴露問(wèn)題，也無(wú)法達(dá)成目標(biāo)。

非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理主要是關(guān)于資金進(jìn)出，這就會(huì)牽扯到預(yù)算，預(yù)算是財(cái)務(wù)管理中非常重要的一部分。我們需要知道預(yù)算實(shí)際操作時(shí)的實(shí)際進(jìn)出資金額、交易對(duì)象、交易理由等有關(guān)信息，并把實(shí)際狀況和預(yù)算進(jìn)行對(duì)比，看看是否有差異，如果有的話差異的起因是什么，需不需要進(jìn)行調(diào)節(jié)等。

非營(yíng)利組織預(yù)算是非營(yíng)利組織按照事業(yè)計(jì)劃和事務(wù)管理來(lái)起草，而后被合格批準(zhǔn)的一種計(jì)劃。預(yù)算按照等級(jí)來(lái)組成，各單位預(yù)算組成了部門預(yù)算，部門預(yù)算又組成了中央和地方預(yù)算，中央和地方預(yù)算匯總成了國(guó)家預(yù)算。單位預(yù)算又可以劃分為行政單位和事業(yè)單位兩種，兩種單位的預(yù)算制度并不一樣。國(guó)有事業(yè)單位、獲得頻繁補(bǔ)助的非國(guó)有事業(yè)單位和社會(huì)組織等要按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行預(yù)算。非營(yíng)利組織的預(yù)算主要分成兩個(gè)部分：①收入預(yù)算：包括營(yíng)業(yè)收入、補(bǔ)助款進(jìn)賬、上繳款進(jìn)賬等；②支出預(yù)算：包括營(yíng)業(yè)支出、補(bǔ)助款出賬、上繳款出賬等。

三、案例分析

（一）案例介紹

Z參公事業(yè)單位是省級(jí)部門的下屬單位，是算在全款預(yù)算事業(yè)單位管理范疇的。人員處級(jí)建制，包括四名領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)共有三十名核定事業(yè)編制。主要任務(wù)包括：按照規(guī)定進(jìn)行節(jié)能監(jiān)察監(jiān)督，尤其是對(duì)用能重點(diǎn)單位更要重點(diǎn)嚴(yán)格監(jiān)察，按照規(guī)定參考公務(wù)員法來(lái)實(shí)施。財(cái)務(wù)主管部門是省財(cái)政廳，要依照《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》進(jìn)行綜合統(tǒng)一管制，由活動(dòng)歸口辦公室管理財(cái)務(wù)而不設(shè)立專門的財(cái)務(wù)科。同時(shí)，辦公室還要完成預(yù)決算，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動(dòng)順利進(jìn)行。

Z單位運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制，并設(shè)立好會(huì)計(jì)科目和賬戶，通過(guò)借貸記賬法來(lái)完成核算?，F(xiàn)在Z單位還保留著手工記賬的方式，月底時(shí)出納把原始憑證給會(huì)計(jì)，會(huì)計(jì)再根據(jù)原始憑證來(lái)完成記賬憑證，之后再進(jìn)行明細(xì)賬和總分賬，和出納核查之后就完成相應(yīng)會(huì)計(jì)報(bào)表。

參公事業(yè)單位有許多收入種類，分為補(bǔ)助、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)收入和其他收入四種。Z單位在公務(wù)員模式管理下，還是有收入的，劃入事業(yè)收入而不是預(yù)算。按照財(cái)政資金，這筆收費(fèi)應(yīng)該把收支部分分開管理，但Z單位卻直接把收入計(jì)進(jìn)事業(yè)收入，年底結(jié)算時(shí)，收入和支出對(duì)轉(zhuǎn)。這樣的做法會(huì)使得單位的結(jié)余數(shù)額有一些偏差。

Z單位的內(nèi)控制度過(guò)于單薄，存在一些漏洞，在實(shí)際操作方面也有很多不足。比如單位還缺少獨(dú)立專業(yè)的內(nèi)控人員，也沒有完整科學(xué)的內(nèi)控體系，不相容崗位沒有進(jìn)行分離等問(wèn)題都需要解決。

（二）案例分析

Z參公事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算依然使用手工帳，導(dǎo)致工作流程繁瑣費(fèi)時(shí)，也容易出現(xiàn)一些錯(cuò)漏。同時(shí)，Z單位還沒有明確財(cái)務(wù)信息化的建設(shè)步驟、作用。

按照公務(wù)員管理制度，如果事業(yè)單位有收入，則要計(jì)入非稅收入來(lái)計(jì)算，分成收支不同的兩條路。然而J單位并沒有這樣做，而是用事業(yè)收入來(lái)抵消業(yè)務(wù)支出，這樣是不對(duì)的。財(cái)務(wù)制度中關(guān)于支出業(yè)務(wù)的規(guī)定也不完善，不夠詳細(xì)，過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。

在編制單位年度預(yù)算時(shí)，基本遵循爭(zhēng)取盡可能多的資金為原則，因此在預(yù)算編制時(shí)，實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)要報(bào)預(yù)算，有可能發(fā)生的業(yè)務(wù)也要報(bào)預(yù)算，以爭(zhēng)取最大的利益。這種沒有全部按照實(shí)際業(yè)務(wù)的需要編制的預(yù)算報(bào)批后，可能會(huì)出現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程，有的項(xiàng)目雖然批了，但是由于條件不成熟而無(wú)法執(zhí)行；有的項(xiàng)目急需實(shí)施，卻因沒有審批而得不到執(zhí)行的現(xiàn)象。

1982年Z單位成立，到現(xiàn)在為止只在2010年有過(guò)唯一的一次資產(chǎn)清查，但對(duì)資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題卻并沒有采取合理有效的處理措施，諸多問(wèn)題現(xiàn)在仍然存在。同時(shí)，資產(chǎn)實(shí)物管理混亂，未按要求定期檢修，或閑置、或帶病工作，造成固定資產(chǎn)使用壽命短，利用率低。因?yàn)槔鄯e了很多年的問(wèn)題，加上缺少有效的管理，Z單位的賬和物出現(xiàn)了一些偏差和錯(cuò)誤，國(guó)有資產(chǎn)受到了損失。

Z單位內(nèi)部控制要求雖然在財(cái)務(wù)制度中有所體現(xiàn)，但并沒有把內(nèi)部控制落實(shí)到具體的操作上。單位的內(nèi)部控制體系存在問(wèn)題，框架松散不科學(xué)，崗位沒有進(jìn)行不相容處理。管理者以為關(guān)注業(yè)務(wù)的進(jìn)度和結(jié)果，沒有足夠關(guān)心內(nèi)部控制。

主要原因就是內(nèi)部體制沒有進(jìn)行科學(xué)有效的改革，特別是單位在變成公務(wù)員管理的事業(yè)單位之后，財(cái)務(wù)管理方面還是用著老舊的辦法，體制、制度、流程等方面都存在不完善的地方，和現(xiàn)行的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制和運(yùn)行模式有差距，無(wú)法融入我國(guó)財(cái)政體制改革不斷深入的大環(huán)境。國(guó)家關(guān)于參公事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)制度的缺失，也是造成Z單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理模式缺乏合理性和科學(xué)性的一個(gè)重要原因。另外，由于單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全、組織架構(gòu)不科學(xué)，財(cái)務(wù)人員職責(zé)不清，分工不合理，不相容崗位沒有相互分離，內(nèi)控制度沒有發(fā)揮作用，缺乏對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的有效監(jiān)督。財(cái)務(wù)人員不能及時(shí)充實(shí)S身的理論儲(chǔ)備，對(duì)國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)章制度的學(xué)習(xí)缺乏滯后性，再加上管理者不夠重視，整個(gè)單位的財(cái)務(wù)管理模式都缺乏一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境，財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)有待提高，財(cái)務(wù)信息化建設(shè)比較落后，財(cái)務(wù)制度不夠明確，業(yè)務(wù)流程缺乏規(guī)范性。

四、建議

（一）加強(qiáng)收支管理。

建立健全行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)的管理，對(duì)于進(jìn)一步提高事業(yè)單位資金使用效率、合理分配單位資源以及推動(dòng)單位管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有十分重要的意義。單位編制部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)詳細(xì)要編制具體的收入規(guī)劃，收入的名稱、計(jì)劃金額和附加說(shuō)明都應(yīng)包含在其中，把政府收入分類科目單座，選擇適合本單位的收入類別和名稱，仔細(xì)衡量估算，編制出具體可靠的收入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)對(duì)政府非稅收入的管理

第一，Z單位一定要誠(chéng)實(shí)，按照國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)設(shè)立收入項(xiàng)目；結(jié)合本單位財(cái)政補(bǔ)助收入情況，結(jié)合業(yè)務(wù)幵展需要的服務(wù)質(zhì)量和合理費(fèi)用，審定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于收費(fèi)采用許可證制度，單位實(shí)施收費(fèi)前，辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)按照有關(guān)規(guī)定向物價(jià)部門申請(qǐng)領(lǐng)用《收費(fèi)許可證》

（三）建立收入分析和對(duì)賬制度

單位會(huì)計(jì)核算人員定期要依據(jù)預(yù)算中的收入計(jì)劃及與收入相關(guān)的合同，核實(shí)收入征收狀況，看收入的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度是否合理，有沒有不正常情況；同時(shí)要和業(yè)務(wù)科室核準(zhǔn)相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，以保證能夠迅速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行有效解決，實(shí)現(xiàn)單位賬、財(cái)政賬一致，使得單位的非稅收入能夠全部實(shí)時(shí)入庫(kù)。

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