東營(yíng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理模式

文│徐仲凱 延廷松 于華圃 張亞玲 徐春霞（山東省東營(yíng)市畜牧局）

徐新昌（山東省廣饒縣畜牧局）

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是維護(hù)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全的重要措施。近年來(lái)，山東省東營(yíng)市各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)物防疫法律法規(guī)，依法開(kāi)展動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法等工作，為有效防控重大動(dòng)物疫病、保障動(dòng)物衛(wèi)生安全和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)全市畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為進(jìn)一步提升動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)控制能力和監(jiān)管效率，東營(yíng)市借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，探索推行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理新型模式，對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、無(wú)害化處理廠(chǎng)和診療機(jī)構(gòu)等監(jiān)管對(duì)象實(shí)行“屬地管理、動(dòng)態(tài)控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分類(lèi)監(jiān)管”，著力實(shí)現(xiàn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督資源的合理配置，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高監(jiān)管的科學(xué)性、合理性和有效性，防控疫病風(fēng)險(xiǎn)，也防范職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，收到事半功倍的效果。

一、監(jiān)管現(xiàn)狀

1.東營(yíng)市監(jiān)管對(duì)象情況。截至2017年年底，東營(yíng)市共有規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)1983家，存欄4422.5萬(wàn)頭（只）；養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)3312家，存欄1794.5萬(wàn)頭（只）；動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)28家；畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)9家；病死畜禽專(zhuān)業(yè)無(wú)害化處理廠(chǎng)4家，全市監(jiān)管對(duì)象量大面廣，90%以上分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)，呈現(xiàn)種類(lèi)多、數(shù)量大、分布廣的特點(diǎn)。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。市級(jí)和5個(gè)縣區(qū)均成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，其中，縣動(dòng)監(jiān)所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，按照屬地管理原則具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管。全市有官方獸醫(yī)184人，具體從事動(dòng)監(jiān)工作官方獸醫(yī)123人，其中市級(jí)4人，縣區(qū)119人?？h區(qū)119名官方獸醫(yī)分駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)和畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)，既要承擔(dān)畜禽養(yǎng)殖、動(dòng)物防疫、疫情監(jiān)測(cè)、動(dòng)物檢疫、動(dòng)物診療監(jiān)管，獸藥、飼料等投入品管理和生鮮乳收購(gòu)及運(yùn)輸環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管，非法添加“瘦肉精”等違禁物質(zhì)行為監(jiān)管，也要參與生豬私屠濫宰等其他違法行為的查處工作，身兼數(shù)職，頭緒多、任務(wù)重、壓力大。在監(jiān)管力量不足與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾背景下，推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)制改革，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理新型模式引入動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域，進(jìn)一步提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管水平已是必然需求。

二、具體做法

1.成立評(píng)估專(zhuān)家組。市縣兩級(jí)畜牧局相繼組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家組，制定印發(fā)《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理工作方案》，組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理工作。

2.加強(qiáng)輿論宣傳。采取張貼宣傳畫(huà)，發(fā)放明白紙和告知書(shū)，市、縣畜牧網(wǎng)和微信工作群公示宣傳等形式靈活宣傳告知，營(yíng)造良好的輿論氛圍，讓管理相對(duì)人熟知?jiǎng)游锛皠?dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的法定義務(wù)和主體責(zé)任，充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理的重要意義，爭(zhēng)創(chuàng)低風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象，共同維護(hù)動(dòng)物衛(wèi)生安全。

3.明確風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)和監(jiān)管點(diǎn)。根據(jù)《山東省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理評(píng)分細(xì)則》和《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理工作實(shí)施方案》，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審和工作實(shí)際，確定了各種場(chǎng)所動(dòng)物衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和優(yōu)先風(fēng)險(xiǎn)控制順序。本著優(yōu)先風(fēng)險(xiǎn)控制、因地制宜原則，結(jié)合不同管理對(duì)象的不同條件基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管點(diǎn)，并將監(jiān)管點(diǎn)細(xì)化、量化，以此為依據(jù)制定了督查制度和監(jiān)管記錄檔案，明確了監(jiān)管責(zé)任人。通過(guò)對(duì)監(jiān)管點(diǎn)實(shí)行不同頻次的監(jiān)督管理，督促管理相對(duì)人切實(shí)將動(dòng)物衛(wèi)生措施做細(xì)、做實(shí)。

4.確定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和監(jiān)管等級(jí)。縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所按照有關(guān)規(guī)定和《山東省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)分細(xì)則》，對(duì)各類(lèi)場(chǎng)所的選址布局、設(shè)施設(shè)備、機(jī)構(gòu)和人員管理、制度落實(shí)、守法生產(chǎn)、誠(chéng)信自律等方面以及養(yǎng)殖檔案、免疫、投入品使用、檢疫申報(bào)、疫情報(bào)告、監(jiān)測(cè)、消毒、無(wú)害化處理、畜禽標(biāo)識(shí)及人員和車(chē)輛出入等防疫制度落實(shí)情況綜合打分和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估對(duì)象動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及其嚴(yán)重程度實(shí)施分級(jí)管理，開(kāi)展不同頻次監(jiān)督檢查。劃分A、B、C三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，其中A級(jí)80分以上（含80，滿(mǎn)分100分），為低風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，采取信任管理，至少每六個(gè)月巡查一次；B級(jí)60～80分（含60分），為中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，采取常規(guī)管理，至少每三個(gè)月巡查一次；C級(jí)60分以下，為高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，采取強(qiáng)化管理，至少每一個(gè)月巡查一次。

5.建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督責(zé)任制和責(zé)任追究制?？h區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)各類(lèi)場(chǎng)所分別制定了詳細(xì)的督查計(jì)劃和整改計(jì)劃，實(shí)行監(jiān)管、督查、整改責(zé)任制和責(zé)任追究制，采取劃片包干的方式，明確監(jiān)管責(zé)任人和負(fù)責(zé)人，將監(jiān)管責(zé)任層層分解，責(zé)任到人。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所、整改難點(diǎn)采取確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)、跟蹤督辦的方式強(qiáng)化監(jiān)管，確保了各項(xiàng)動(dòng)物衛(wèi)生措施落到實(shí)處。

6.動(dòng)態(tài)管理評(píng)估對(duì)象。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為監(jiān)管對(duì)象具備升級(jí)條件或監(jiān)管對(duì)象申請(qǐng)升級(jí)時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定重新進(jìn)行評(píng)估?？h級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)A級(jí)、B級(jí)監(jiān)管對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)增高，但拒不整改或經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)行降級(jí)管理。

三、主要成效

東營(yíng)市通過(guò)探索實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理監(jiān)管模式，有效識(shí)別了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作中高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和對(duì)象，針對(duì)性地調(diào)配動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督資源進(jìn)行重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制，使有效的執(zhí)法資源發(fā)揮了最大的風(fēng)險(xiǎn)防范作用，從而降低了動(dòng)物疫病發(fā)生和動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到科學(xué)防控動(dòng)物疫病、保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全的目的。同時(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了管理相對(duì)人的動(dòng)物防疫主體責(zé)任意識(shí)，督促其加大軟件硬件投入，提高了動(dòng)物防疫水平。2017年以來(lái)，全市發(fā)放宣傳材料3248份，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)263張，媒體宣傳2次，先后舉辦動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案等培訓(xùn)班5次，累計(jì)培訓(xùn)300余人次；簽訂責(zé)任書(shū)1390份，對(duì)1400余個(gè)監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)了分級(jí)管理；發(fā)送整改通知98份，移送公安機(jī)關(guān)違法案件2個(gè)，立案查處808個(gè)，違法行為處罰金額87.55萬(wàn)元，有力震懾了違法行為，全力保障了動(dòng)物衛(wèi)生安全。

四、面臨問(wèn)題

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)展不均衡。如東營(yíng)市廣饒縣進(jìn)展較快，已對(duì)全部監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分級(jí)管理，其他縣區(qū)進(jìn)展還比較慢。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平參差不齊。各縣區(qū)評(píng)估專(zhuān)家組對(duì)實(shí)施方案和評(píng)分細(xì)則理解把握有偏差，一定程度上影響了評(píng)估質(zhì)量，如有的縣區(qū)B級(jí)監(jiān)管對(duì)象較多，有的C級(jí)監(jiān)管對(duì)象比重大。

3.法規(guī)條文空白。我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究起步晚，目前仍處于引進(jìn)、消化和吸收階段。如《山東省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理辦法（試行）》有效期至2019年4月30日，到期后將無(wú)文可依。

4.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息化水平還有待提高。目前東營(yíng)市已建有動(dòng)物檢疫申報(bào)、病死畜禽無(wú)害化處理監(jiān)管等信息化平臺(tái)，但未形成覆蓋畜牧生產(chǎn)、動(dòng)物防疫、流通經(jīng)營(yíng)、屠宰加工、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等全流程的綜合性動(dòng)監(jiān)平臺(tái)。

5.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管人員少與監(jiān)管任務(wù)重的矛盾依然存在。比如東營(yíng)市河口區(qū)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所僅有1～2名官方獸醫(yī)，在河口區(qū)畜牧業(yè)快速發(fā)展、上下游產(chǎn)業(yè)鏈條增長(zhǎng)的情況下，即使實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理也力有不逮，影響監(jiān)管質(zhì)量。

五、對(duì)策建議

第一，加大對(duì)進(jìn)展較慢縣區(qū)的技術(shù)支持和督導(dǎo)力度，并適時(shí)組織市、縣兩級(jí)業(yè)務(wù)骨干到河南、遼寧等開(kāi)展好的地區(qū)考察學(xué)習(xí)，汲取經(jīng)驗(yàn)，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性和有效性，加快動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理模式推廣。

第二，建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省畜牧獸醫(yī)局結(jié)合國(guó)內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生實(shí)際，盡快修訂、制定符合我國(guó)國(guó)情的評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估程序，為基層開(kāi)展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)管理工作提供更好地技術(shù)支撐。

第三，加快動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設(shè)，建議政府整合人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等資源，加快構(gòu)建如青島市、臨沂市莒南縣等覆蓋畜牧生產(chǎn)、動(dòng)物防疫、流通經(jīng)營(yíng)、屠宰加工、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，可遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控的綜合性動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息化平臺(tái)，有效緩解基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管力量不足、執(zhí)法設(shè)施設(shè)備落后等問(wèn)題，延伸執(zhí)法半徑，提高基層監(jiān)督執(zhí)法工作效能和水平。

第四，在編制收緊的形勢(shì)下，建議通過(guò)聘請(qǐng)協(xié)檢員方式增強(qiáng)監(jiān)管力量?；騾⒖紴H坊市村級(jí)防疫員改革模式，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，從村級(jí)防疫員中擇優(yōu)聘用基層動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員，履行“防疫員、協(xié)檢員、統(tǒng)計(jì)員、協(xié)保員”四員一體職責(zé)，協(xié)助官方獸醫(yī)做好動(dòng)物及其產(chǎn)品檢疫監(jiān)督等職責(zé)，并達(dá)到精減人員、提升素質(zhì)、提高待遇的目的。