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    上海市省際道路班線客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化研究

    2018-08-30 09:28:46
    交通與港航 2018年4期
    關(guān)鍵詞:班線發(fā)送量省際

    上海市交通港航發(fā)展研究中心

    目前,上海市的省際道路班線客運(yùn)(以下簡(jiǎn)稱“班線客運(yùn)”),包括常規(guī)班線和加班班線,均施行政府指導(dǎo)價(jià)。2017年1月,交通部出臺(tái)《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》(交運(yùn)發(fā)〔2016〕240號(hào)),在重點(diǎn)任務(wù)中提出要推進(jìn)道路客運(yùn)價(jià)格市場(chǎng)化改革,完善道路客運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制,“具備競(jìng)爭(zhēng)條件的道路客運(yùn)班線(農(nóng)村客運(yùn)除外),票價(jià)由道路客運(yùn)企業(yè)依據(jù)運(yùn)營(yíng)成本、與其他運(yùn)輸方式的比價(jià)關(guān)系、市場(chǎng)供求狀況和服務(wù)品質(zhì)等因素依法自主確定?!睘榇?,研究探索上海市省際道路客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化改革是落實(shí)交通部相關(guān)文件精神的積極舉措,也是促進(jìn)上海市省際道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求。

    1 班線客運(yùn)概況

    近年來(lái),上海市省際班線客運(yùn)量持續(xù)下降,如圖1所示。2016年,上海市班線客運(yùn)旅客發(fā)送量為2 288萬(wàn)人次,同比下降13.3%。在目前鐵路等對(duì)外交通方式仍在不斷分流旅客的背景下,道路客運(yùn)行業(yè)只有轉(zhuǎn)型升級(jí)來(lái)提升競(jìng)爭(zhēng)力,其中票價(jià)市場(chǎng)化是轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要條件,也是重要的改革舉措。

    圖1 近五年上海市班線客運(yùn)發(fā)送量變化情況

    2 定價(jià)執(zhí)行現(xiàn)狀

    2.1 執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

    目前,上海市班線客運(yùn)的票價(jià)執(zhí)行依據(jù)是《關(guān)于印發(fā)<汽車運(yùn)價(jià)規(guī)則>和<道路運(yùn)輸價(jià)格管理規(guī)定>的通知》(滬交財(cái)〔2009〕713號(hào))。該文件結(jié)合上海市道路運(yùn)輸價(jià)格管理的實(shí)際情況,主要規(guī)范了以下幾方面:

    ①基準(zhǔn)票價(jià)。上海市省際道路班車客運(yùn)線路基準(zhǔn)票價(jià)=省際道路班車客運(yùn)車輛基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)(含2%的旅客身體傷害賠償責(zé)任保障金)×計(jì)費(fèi)里程+其他收費(fèi)。

    ②實(shí)際執(zhí)行票價(jià)。在已公布的線路基準(zhǔn)票價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行上、下浮動(dòng),浮動(dòng)幅度不超過(guò)30%,即線路的實(shí)際執(zhí)行票價(jià)。班線企業(yè)制定實(shí)際執(zhí)行票價(jià)后并向市運(yùn)輸管理處提前報(bào)備。

    ③基準(zhǔn)票價(jià)公布。市運(yùn)輸管理處負(fù)責(zé)核定和公布基準(zhǔn)票價(jià)。關(guān)于“上海市省際道路客運(yùn)班線基準(zhǔn)票價(jià)”的更新和修訂工作依據(jù)交通運(yùn)輸部核定頒發(fā)的《中國(guó)公路營(yíng)運(yùn)里程圖集》進(jìn)行調(diào)整,該圖集每三至五年修訂一次(最新版本2014年),基準(zhǔn)票價(jià)公布中的里程數(shù)據(jù)和圖集中保持一致。

    2.2 執(zhí)行情況

    ①公布票價(jià)數(shù)據(jù)。根據(jù)上海市最新公布的省際道路客運(yùn)班線基準(zhǔn)票價(jià)情況(2016年),已公布基準(zhǔn)票價(jià)的記錄共18 410條,涵蓋了1 016個(gè)目的地城市的客運(yùn)班線(含各類車型等級(jí))。上海市域內(nèi)共有10個(gè)班線起點(diǎn),車型等級(jí)劃分有14檔基準(zhǔn)票價(jià)。

    ②分析數(shù)據(jù)來(lái)源。數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市長(zhǎng)途客流較集中(約占全市71%)的部分一級(jí)站,以此為代表,研究分析上海市省際道路客運(yùn)的整體水平。本次研究共獲取有效數(shù)據(jù)總量83.1萬(wàn)條,涉及21個(gè)省市,共477個(gè)目的城市。按線路長(zhǎng)度看,票價(jià)浮動(dòng)幅度隨線路里程的增加而降低;按線路目的地分布看,江浙皖票價(jià)均以上浮為主;按月份看,全年超過(guò)三分之一的班次數(shù)的票價(jià)上浮比例超過(guò)25%;按節(jié)假日來(lái)看,春節(jié)上浮水平明顯高于其他節(jié)假日。

    本次分析班次(83.1萬(wàn)班次)的旅客總發(fā)送量為1 301.7萬(wàn)人次,占年旅客發(fā)送量的56.9%。其中發(fā)往江蘇和浙江的占總發(fā)送量的92.4%。從旅客發(fā)送量的發(fā)布情況來(lái)看,如表1所示,春運(yùn)期間日均發(fā)送量為5.6萬(wàn)人次,比全年平均水平高出55%;沿鐵路班線的日均發(fā)送量水平較低,僅為全年總體水平的六分之一。

    從旅客發(fā)送量的票價(jià)浮動(dòng)情況來(lái)看,如表2所示,超九成(票價(jià)上浮班次的旅客發(fā)送量)的票價(jià)上浮,隨著票價(jià)浮動(dòng)比例的提高,發(fā)送量逐漸降低;超過(guò)四成的票價(jià)浮動(dòng)接近上限。

    2.3 執(zhí)行問(wèn)題

    ①實(shí)際操作和執(zhí)行依據(jù)不一致。票價(jià)浮動(dòng)比例與執(zhí)行依據(jù)不符,按執(zhí)行依據(jù),省際客運(yùn)票價(jià)可在已公布的線路基準(zhǔn)票價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行上、下浮動(dòng),浮動(dòng)幅度不得超過(guò)30%;但在實(shí)際數(shù)據(jù)分析過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)存在部分線路票價(jià)上浮超過(guò)30%的情況,主要集中在發(fā)往江蘇和浙江等地的班線。

    表1 與旅客發(fā)送量相關(guān)的運(yùn)營(yíng)情況一覽

    表2 與旅客發(fā)送量相關(guān)的票價(jià)浮動(dòng)情況一覽

    ②執(zhí)行依據(jù)與實(shí)際情況不匹配?;鶞?zhǔn)運(yùn)價(jià)表中車輛等級(jí)分類與實(shí)際需求存在差異,根據(jù)執(zhí)行文件,車型分為大型車、中型車和臥鋪車三類,但現(xiàn)狀車輛主要集中在大型車類別的高一級(jí)、高二級(jí)和高三級(jí)的車輛,隨著中型車和臥鋪車逐步退出市場(chǎng),在制定基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)中其他兩大類車型基本無(wú)參考意義。

    3 經(jīng)驗(yàn)借鑒

    3.1 浙江客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化

    浙江省以市場(chǎng)化為核心推進(jìn)道路客運(yùn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2015年9月,印發(fā)《浙江省深化道路客運(yùn)改革實(shí)施方案》,在全國(guó)率先推行道路客運(yùn)班線運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革。一是部分客運(yùn)班線運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。杭州至上海、南京、寧波、溫州、衢州等46條與高鐵平行的客運(yùn)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)運(yùn)輸成本和市場(chǎng)供求等因素自行決定。二是班線定價(jià)由備案制改為告知制。實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的道路班車運(yùn)價(jià),經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定的最高價(jià)范圍內(nèi)自行確定票價(jià),只需提前15天向社會(huì)公告,并將最高限價(jià)上限幅度從20%提高到40%,經(jīng)營(yíng)者更具客流量和市場(chǎng)變化情況,可以制定靈活、差異化的票價(jià)。三是簡(jiǎn)化票價(jià)計(jì)算方式,客車等級(jí)和相應(yīng)的運(yùn)價(jià)由原先16個(gè)等級(jí)調(diào)整為5個(gè)等級(jí)。

    3.2 高鐵票價(jià)市場(chǎng)化

    2016年,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕3070號(hào)),2017年1月起放開高鐵動(dòng)車票價(jià),改由中國(guó)鐵路總公司自行定價(jià)。2017年4月21日,中國(guó)鐵路總公司總在獲得高鐵動(dòng)車票定價(jià)權(quán)后,第一次根據(jù)市場(chǎng)供需對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

    3.3 民航票價(jià)市場(chǎng)化

    國(guó)家民航局在“2014年全國(guó)民航工作會(huì)議”上提出,將完善價(jià)格形成機(jī)制,逐步放開國(guó)內(nèi)機(jī)票25%的浮動(dòng)上限。目前,我國(guó)民航運(yùn)輸企業(yè)共有900多條國(guó)內(nèi)航線,其中有94條航線的運(yùn)營(yíng)完全放開,由政府指導(dǎo)價(jià)改為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),航空公司可根據(jù)市場(chǎng)供求情況自主定價(jià)(至少提前7日向社會(huì)公布),自主定價(jià)的國(guó)內(nèi)航線目錄由民航局商國(guó)家發(fā)改委確定,于每年一季度調(diào)整公布。另外,有225條獨(dú)飛航線和242條旅游航線只規(guī)定票價(jià)上限。

    3.4 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

    一是建立靈活的票價(jià)機(jī)制,積極實(shí)施市場(chǎng)化改革。上海市班線客運(yùn)的票價(jià)制定相關(guān)文件出臺(tái)較早,隨著需求變化,定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等部分規(guī)定已不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求,不利于行業(yè)健康發(fā)展。相對(duì)而言,票價(jià)市場(chǎng)化可以激發(fā)企業(yè)活力、引導(dǎo)優(yōu)勝劣汰、適應(yīng)市場(chǎng)需求、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是借鑒行業(yè)票價(jià)市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn),分段推進(jìn)市場(chǎng)化改革。浙江省班線客運(yùn)與高鐵平行的線路已經(jīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的班線定價(jià)由備案制改為告知制,最高限價(jià)上限幅度提高;另外,高鐵和航空票價(jià)在不同程度上實(shí)現(xiàn)了從政府指導(dǎo)價(jià)到部分線路市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

    因此,上海市客運(yùn)班線票價(jià)的市場(chǎng)化工作,可遵循“先試點(diǎn)后推廣”的思路,深入分析省際客運(yùn)市場(chǎng)及票價(jià)執(zhí)行情況,結(jié)合實(shí)際布設(shè)原則,謹(jǐn)慎選擇試點(diǎn)線路,制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、明確公示方式等,逐步放開并及時(shí)評(píng)估。

    4 票價(jià)市場(chǎng)化改革思路

    4.1 總體思路

    以“保障旅客利益、激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展”為基本原則,以班線客運(yùn)的票價(jià)為主要內(nèi)容,提高與行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展需求的契合度,從票價(jià)執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā),設(shè)計(jì)“發(fā)展定位準(zhǔn)、可承受度高、可操作性強(qiáng)”的市場(chǎng)化改革方案,為班線客運(yùn)后續(xù)設(shè)置票價(jià)管理辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提供有力支撐。

    班線客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化改革在對(duì)象選擇和內(nèi)容方面遵循以下基本原則,一是調(diào)整班線已實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)或具備競(jìng)爭(zhēng)條件,包括與(鐵路、民航等)不同交通方式間的競(jìng)爭(zhēng)和同方式(省際班線)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng);二是調(diào)整班線符合市場(chǎng)化調(diào)整需求,包括具備市場(chǎng)供求關(guān)系、考慮企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、滿足旅客服務(wù)需求等;三是票價(jià)相關(guān)事項(xiàng)同步完善,如針對(duì)兒童票價(jià)、優(yōu)待票價(jià)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),在市場(chǎng)化方案設(shè)計(jì)中同步考慮。具體推行過(guò)程采用“先行試點(diǎn)、逐步推廣”的模式。

    4.2 調(diào)整對(duì)象

    建議選取沿鐵路班線作為票價(jià)改革的突破口。根據(jù)班線票價(jià)市場(chǎng)化改革的思路和原則,沿鐵路班線基本符合試點(diǎn)調(diào)整要求。一是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)充分,與同線路鐵路列次存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,總體運(yùn)營(yíng)成熟穩(wěn)定,目前在節(jié)假日等時(shí)段是鐵路客運(yùn)的有力補(bǔ)充;二是票價(jià)市場(chǎng)化基礎(chǔ)較好,沿鐵路班線的票價(jià)上浮比例雖高于總體班線水平,且節(jié)假日高于平日,但票價(jià)浮動(dòng)幅度小于非鐵路班線,相對(duì)更可控;三是票價(jià)浮動(dòng)存在上浮空間,沿鐵路班線的票價(jià)上浮比例明顯,變化趨勢(shì)與總體班線一致,能為逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)提供支撐;四是客流影響范圍明確,鐵路沿線旅客的出行區(qū)域和時(shí)段特征較明顯,沿鐵路班線的管理針對(duì)性強(qiáng)。目前沿鐵路班線的旅客發(fā)送量約217.5萬(wàn)人次,占總發(fā)送量的17%。

    4.3 沿鐵路班線的線路初選及比較

    選線思路一:按沿鐵路班線目的地城市的數(shù)量排序。以各省份下目的城市總量排名前五的班線為調(diào)整線路,此類沿鐵路班線的客流量充足,具備調(diào)整的客源條件。此方案調(diào)整線路涉及16.7萬(wàn)班次和212.7萬(wàn)人次。

    選線思路二:按沿鐵路班線線路里程排序。按800 km以上選取長(zhǎng)距離的沿鐵路班線作為調(diào)整線路。由于鐵路、航空對(duì)長(zhǎng)距離沿鐵路班線的替代性強(qiáng),此類線路的客流影響面較小,可試點(diǎn)調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.4萬(wàn)班次和8.3萬(wàn)人次。

    選線思路三:按沿鐵路班線的年班次數(shù)量排序。按年班次數(shù)量規(guī)模選取日均班次1班以下的沿鐵路班線為調(diào)整線路。此類線路的客流影響面較小,可試點(diǎn)調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.2萬(wàn)班次和6.5萬(wàn)人次。

    表3 沿鐵路班線的線路初選方案比較

    綜上所述,上述三種線路選擇思路和涉及客流情況如表3所示。從試點(diǎn)的角度,可先選取部分影響面較小的作為改革方案試點(diǎn);再逐步推進(jìn)涵蓋整體客流的改革方案。

    4.4 票價(jià)調(diào)整方案設(shè)計(jì)及比較

    票價(jià)思路一:繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià),適當(dāng)擴(kuò)大浮動(dòng)比例。

    指在原來(lái)基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)上,調(diào)整票價(jià)浮動(dòng)比例的上下限,來(lái)推進(jìn)票價(jià)市場(chǎng)化的方案。從浮動(dòng)下限來(lái)看(如圖2)票價(jià)浮動(dòng)下限基本不會(huì)低于-10%。因此,建議浮動(dòng)下限確定為10%。行票價(jià)與鐵路票價(jià)間仍存在差距的線路先行試點(diǎn)。

    圖2 沿鐵路班線票價(jià)浮動(dòng)范圍情況

    二是票價(jià)特殊時(shí)段管控,指在票價(jià)完全放開的班線上,為了維護(hù)特殊時(shí)段(如節(jié)假日、重大活動(dòng)等)的市場(chǎng)供需穩(wěn)定性,采取的短時(shí)管控措施。從管控方式來(lái)看,可以保持現(xiàn)狀和設(shè)定上限兩種,前者指管控期間,繼續(xù)按照現(xiàn)行浮動(dòng)規(guī)定執(zhí)行,即基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)上、下浮動(dòng)30%;后者指管控期間,設(shè)置票價(jià)上限,避免因供需不平衡導(dǎo)致的價(jià)格過(guò)高,影響剛性需求,如春運(yùn)期間的前15天是旅客返鄉(xiāng)出行的高峰,屬于剛性需求1一方面,推進(jìn)票價(jià)市場(chǎng)化,隨著旅客出行需求的增長(zhǎng),票價(jià)上漲符合市場(chǎng)化規(guī)律;另一方面,考慮到公平性,管理部門和旅客都不希望票價(jià)肆意上漲。。

    從2016年春運(yùn)出行高峰時(shí)段的旅客發(fā)送量量及票價(jià)浮動(dòng)情況來(lái)看(如圖3),隨著春節(jié)臨近,發(fā)送量逐漸增長(zhǎng),2月5日的總發(fā)送量最高(9.3萬(wàn)人次);期間票價(jià)上浮的班次發(fā)送量占比(總量)均達(dá)到93%以上,2月4日至6日的占比最高(97.8%);期間票價(jià)上浮比例超過(guò)25%的總發(fā)送量占比為61.1%,2月4日至6日的占比超過(guò)67%。因此,建議春運(yùn)前15天設(shè)置為特殊管控時(shí)段。

    浮動(dòng)上限根據(jù)浮動(dòng)區(qū)間不同提出兩種方案,一是浮動(dòng)區(qū)間縮小,上限擴(kuò)大。例如,浮動(dòng)上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為40%。二是浮動(dòng)區(qū)間不變,上限擴(kuò)大。例如,浮動(dòng)上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為50%。

    票價(jià)思路二:由政府指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

    一是票價(jià)平日完全放開,由班線企業(yè)自己制定線路票價(jià)。由于完全放開后的票價(jià)自由度更大,建議挑選旅客發(fā)送量穩(wěn)定、或影響面較小的沿鐵路班線施行試點(diǎn),如發(fā)送客流聚集線路、800 km以上線路、日均班次小于1班的線路等,并要考慮班線與鐵路間的比價(jià)關(guān)系。因此,建議現(xiàn)

    圖3 春運(yùn)出發(fā)高峰時(shí)段的票價(jià)浮動(dòng)情況一覽

    4.5 建議

    班線票價(jià)改革推薦原則:擬按市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)思路放開線路。遵循“先行試點(diǎn),逐步放開”的原則,根據(jù)梳理好的(條件已經(jīng)成熟的)沿鐵路班線,分三步走。第一階段初期部分先行試點(diǎn)放開;第二階段試點(diǎn)成熟后逐步擴(kuò)大范圍放開,第三階段待配套管理措施完善后,全面放開。

    第一階段,按影響程度小的線路改革。調(diào)整對(duì)象的三個(gè)思路中,選線思路二(800 km以上)和選線思路三(日均1班以下)的客流占比分別為3.8%和3%,影響程度均較小,施行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)后可控性較強(qiáng)。因此,建議第一階段試點(diǎn)線路采用這兩個(gè)思路的并集。如表5所示,疊加后旅客發(fā)送量占總量的4.9%,影響程度小幅擴(kuò)大。

    表4 沿鐵路班線的票價(jià)調(diào)整方案比較

    表5 第一階段線路推薦情況一覽

    表6 第二階段線路推薦情況一覽

    第二階段,按涵蓋客流大的線路改革。思路一中按數(shù)量排序方案的旅客發(fā)送量占比達(dá)到97.8%。為了更好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)作用,對(duì)于該思路進(jìn)行深化分析。除考慮旅客發(fā)送量外,增加兩組約束條件,一是與鐵路的比價(jià)關(guān)系,即從中選出與鐵路票價(jià)之間仍有差距的班線,二是年日均班次大于等于1,即從中選出發(fā)班情況較為穩(wěn)定的班線。在上述條件約束下思路一的旅客發(fā)送量占比達(dá)到80.5%。因此,第二階段試點(diǎn)線路思路一包括的線路(除第一階段已試點(diǎn)的線路之外)。如表6所示,疊加后第一階段和第二階段的旅客發(fā)送量合計(jì)占總量的83.7%,影響程度顯著擴(kuò)大。

    第三階段,推廣至未涵蓋的線路改革。未涵蓋的路線包括三類。一是沿鐵路班線在前兩個(gè)階段仍未涵蓋的線路;二是隨著鐵路網(wǎng)建設(shè)而新增的沿鐵路班線的線路;三是非鐵路班線的線路及其它特例線路等。

    根據(jù)上述三個(gè)階段的線路試點(diǎn)推廣等安排,第一階段和第二階段的線路方案相對(duì)明確。試點(diǎn)后票價(jià)由政府指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),平日票價(jià)完全放開,原則上無(wú)浮動(dòng)限制,由運(yùn)營(yíng)主體自行定價(jià);特殊時(shí)段可以參考春運(yùn)前15天,具體票價(jià)管控方式根據(jù)實(shí)際商定。

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