面向“上海2035”實(shí)施的上海大都市圈交通協(xié)同規(guī)劃研究

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

1 “上海2035”的區(qū)域發(fā)展思路

1.1 高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下的區(qū)域協(xié)同推動(dòng)城市功能提升思路

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）是黨的十九大召開(kāi)后第一個(gè)獲國(guó)務(wù)院批復(fù)的超大城市總體規(guī)劃。按新一輪城市總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)員大會(huì)精神，要把高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活作為規(guī)劃實(shí)施的根本落腳點(diǎn)，突出全球、面向未來(lái)，以更寬廣的視野，始終堅(jiān)持對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平。

在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念指引下，上海未來(lái)發(fā)展將更明確地指向綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展，并貫穿到各層次規(guī)劃策略的制定中。作為超大城市治理典范的上海，未來(lái)發(fā)展已超越城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)訴求，轉(zhuǎn)向以區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，轉(zhuǎn)向以人為本、內(nèi)涵發(fā)展提升城市品質(zhì)[1]。

1.2 多維度目標(biāo)愿景下的區(qū)域交通協(xié)同發(fā)展策略

上海是長(zhǎng)江三角洲世界級(jí)城市群的核心城市，將依托區(qū)域建設(shè)成為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市[2]。

建設(shè)更具活力的繁榮創(chuàng)新之城，要求通過(guò)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同建設(shè)更開(kāi)放的國(guó)際樞紐門戶，在同城化都市圈范圍內(nèi)打造軌道都市，提升公共交通主導(dǎo)戰(zhàn)略，提供高效易達(dá)的交通出行服務(wù)。營(yíng)造更富魅力的幸福人文之城，要求在城市發(fā)展密集區(qū)構(gòu)建TOD（transit-oriented development）社區(qū)，形成良好的慢行網(wǎng)絡(luò)與街道空間品質(zhì)，營(yíng)造包容公平的出行環(huán)境。建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城，要求共同引導(dǎo)綠色交通出行，促進(jìn)職住空間匹配，加強(qiáng)需求管理，促進(jìn)集約低碳交通模式發(fā)展[3]。

1.3 多視角下的同城化都市圈交通協(xié)同規(guī)劃任務(wù)

交通是城市發(fā)展的重要支撐和空間骨架?！吧虾?035”聚焦長(zhǎng)三角協(xié)同規(guī)劃區(qū)域、同城化都市圈、主城區(qū)及城鎮(zhèn)圈等不同空間層次，通過(guò)系統(tǒng)支撐和政策引導(dǎo)，加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)，加強(qiáng)多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的提升和對(duì)空間發(fā)展的導(dǎo)向性。

以都市圈承載國(guó)家戰(zhàn)略和要求，并拓展至滬寧杭城市群的時(shí)空范圍，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性重大交通基礎(chǔ)設(shè)施資源的統(tǒng)籌和國(guó)家級(jí)、區(qū)域性綜合交通廊道的構(gòu)建，提升上海樞紐的國(guó)際功能和區(qū)域連接度，促進(jìn)上海與長(zhǎng)三角區(qū)域乃至長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

推動(dòng)同城化都市圈的協(xié)同發(fā)展?；诮?jīng)濟(jì)聯(lián)系度與交通時(shí)距定量要素分析，結(jié)合文化、生態(tài)等定性因素校核，提出在上海和近滬地區(qū)共同構(gòu)建全球城市區(qū)域。在此范圍內(nèi)，以重要交通廊道為骨架，謀劃“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局，形成90分鐘左右可達(dá)、具有同城效應(yīng)的上海大都市圈（圖1）。

圖1 上海大都市圈范圍示意

2 從上海到區(qū)域：全球樞紐功能提升

2.1 外部環(huán)境與自身發(fā)展要求

1990年浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放是改革開(kāi)放以來(lái)上海推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大舉措，1999版上海市城市總體規(guī)劃明確提出建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心的設(shè)想。經(jīng)過(guò)過(guò)去近30年的建設(shè)發(fā)展，上海的港口、機(jī)場(chǎng)已經(jīng)取得了令人矚目的成績(jī)，并成為長(zhǎng)三角區(qū)域的國(guó)際門戶樞紐，特別是洋山深水港的建設(shè)，業(yè)已成為上海走向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基石。從目前發(fā)展來(lái)看，一方面僅局限于內(nèi)部空間難以拓展規(guī)模、提升能級(jí)，另一方面，由于上海長(zhǎng)期以來(lái)依賴傳統(tǒng)的滬寧、滬杭交通廊道，對(duì)外輻射扇面尚未打開(kāi)，使得國(guó)際海空樞紐輻射面、服務(wù)腹地有限，距離“具有全球資源配置能力”的國(guó)際航運(yùn)中心發(fā)展要求仍有差距。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)瓶頸逐步突破，同時(shí)更需面向未來(lái)發(fā)展。發(fā)達(dá)的國(guó)際航運(yùn)服務(wù)市場(chǎng)、層次分明的樞紐體系和完善的集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)是全球城市的共同特征和經(jīng)驗(yàn)。立足“一帶一路”建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略要求，以及2016年發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，上海樞紐需要提升航運(yùn)服務(wù)品質(zhì)，并大力強(qiáng)化國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)功能；更需要加強(qiáng)沿海、沿江交通走廊的構(gòu)建來(lái)支撐樞紐能級(jí)的提升。因此，必然要求樞紐建設(shè)從上海自身市域到長(zhǎng)三角區(qū)域，更多地依托區(qū)域、鏈接區(qū)域、服務(wù)區(qū)域。

2.2 強(qiáng)化亞太航空門戶樞紐地位

一是外升能級(jí)，輻射國(guó)際。結(jié)合長(zhǎng)三角區(qū)域機(jī)場(chǎng)客流需求和國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)能力研判，2035年上海機(jī)場(chǎng)總量上達(dá)到1.8億人次吞吐能力，近四成為國(guó)際客流，旅客中轉(zhuǎn)比率20%左右。二是內(nèi)拓腹地，空鐵聯(lián)運(yùn)。圍繞浦東機(jī)場(chǎng)建設(shè)鐵路上海東站和機(jī)場(chǎng)雙聯(lián)絡(luò)線，提高浦東機(jī)場(chǎng)與虹橋樞紐、乃至長(zhǎng)三角區(qū)域腹地城市的連接度。三是組群聯(lián)動(dòng)，系統(tǒng)合力。預(yù)留上海的浦東機(jī)場(chǎng)、虹橋機(jī)場(chǎng)與寧波、南通、嘉興、杭州、無(wú)錫等鄰近城市機(jī)場(chǎng)之間的快速交通通道，在區(qū)域?qū)用鏀U(kuò)大樞紐整體能力；并充分利用低空空域資源，在青浦規(guī)劃基地型通用機(jī)場(chǎng)，適應(yīng)未來(lái)多層次的航空客運(yùn)需求。

2.3 推動(dòng)國(guó)際海港樞紐功能升級(jí)

突出高端航運(yùn)服務(wù)功能。上海港要由物流貿(mào)易型向綜合服務(wù)型的港口轉(zhuǎn)型升級(jí)，集裝箱吞吐能力保持在4 000～4 500萬(wàn)標(biāo)箱，預(yù)留大洋山進(jìn)一步開(kāi)發(fā)條件。同時(shí)，優(yōu)化集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)。區(qū)域聯(lián)動(dòng)共同提升長(zhǎng)江黃金水道能力，突出江海聯(lián)運(yùn)，將水水中轉(zhuǎn)比例提高至55%。更進(jìn)一步而言，需要優(yōu)化區(qū)域港口功能布局。為適應(yīng)船舶大型化趨勢(shì)，加強(qiáng)與寧波-舟山港、南通港等沿海港口以及長(zhǎng)江下游港口的分工合作，共同打造長(zhǎng)三角核心港口群，發(fā)揮組合效應(yīng)。通過(guò)港口之間的協(xié)作，推進(jìn)城市在海洋創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的深度合作，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)。

圖2 上海和近滬地區(qū)復(fù)合交通廊道和樞紐布局圖

2.4 完善復(fù)合高效的國(guó)家綜合運(yùn)輸通道

在長(zhǎng)三角區(qū)域構(gòu)建“五橫四縱”交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過(guò)滬通、北沿江、滬蘇湖、滬甬等交通通道的建設(shè)，上海對(duì)外交通廊道著重打通輻射沿海及內(nèi)陸地區(qū)的通道，帶動(dòng)沿海地區(qū)和中西部地區(qū)發(fā)展，構(gòu)建由高速公路、高速鐵路、城際鐵路為主的陸路復(fù)合通道。

按客貨分流、打通南北的思路，在上海大都市圈范圍內(nèi)形成“五個(gè)方向、七條廊道”（表1），提升上海樞紐與區(qū)域腹地的連接度，同時(shí)以此為交通骨架構(gòu)建同城化都市圈[4]。

3 從區(qū)域到上海：都市圈同城化發(fā)展

3.1 新型城鎮(zhèn)化時(shí)代的到來(lái)

基于城市空間演變的普適規(guī)律，地域空間從城市、都市區(qū)（Metropolitan）向城市群（Urban agglomerations）、巨型發(fā)展地區(qū)演進(jìn)。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，將形成以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”國(guó)家空間發(fā)展格局[5]。通過(guò)19個(gè)城市群和2個(gè)都市圈發(fā)揮帶動(dòng)和輻射作用，促進(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 上海大都市圈“五個(gè)方向、七個(gè)廊道”構(gòu)成一覽表

2016年5月國(guó)務(wù)院通過(guò)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》[6]，將上海和江蘇、浙江、安徽共26個(gè)地級(jí)以上城市納入長(zhǎng)三角城市群范疇，國(guó)土面積21.17萬(wàn)平方公里，2014年年末總?cè)丝?.5億人。規(guī)劃“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，優(yōu)化提升空間利用效率。構(gòu)建以城際鐵路為主通道的城際交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)與周邊城市之間1～2小時(shí)通達(dá)。

從東京、倫敦等發(fā)展成熟、穩(wěn)定的都市圈來(lái)看，東京都市圈單中心結(jié)構(gòu)明顯，區(qū)部是都市圈的核心，發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)支撐了高峰時(shí)段巨大的向心性通勤客流；區(qū)部的就業(yè)人員絕大多數(shù)居住在20～50公里的圈層區(qū)域。倫敦都市圈（大倫敦地區(qū)）呈現(xiàn)多中心結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)環(huán)狀軌道線路與放射狀的市郊鐵路對(duì)接，實(shí)現(xiàn)都市圈軌道交通一體化，就業(yè)中心大多位于距倫敦中心60～80公里的圈層。

3.2 合理引導(dǎo)交通圈的時(shí)空尺度

都市圈是城市群的一種特殊形態(tài)，具有首位度高的強(qiáng)核心城市[7]。以基層行政區(qū)劃為統(tǒng)計(jì)單元，通過(guò)一定人口規(guī)模和密度來(lái)識(shí)別中心城市，并以密切的通勤聯(lián)系（以通勤率為指標(biāo)）來(lái)識(shí)別高度社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，如日本國(guó)勢(shì)普查報(bào)告采用1.5%的通勤率。但僅從通勤單一角度，上海中心城的通勤圈仍集中在30公里左右空間范圍內(nèi)。

都市圈需在一定合理時(shí)空范圍內(nèi)組織交通網(wǎng)絡(luò)、協(xié)調(diào)功能分工、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局等。而合理時(shí)空范圍的確定需至少考慮兩方面因素：一是時(shí)空壓縮理論，即交通技術(shù)革新促使城市內(nèi)部、城市與城市之間的交通時(shí)間壓縮，使得人們可以在既定時(shí)間內(nèi)到達(dá)更遠(yuǎn)的地方[8]。在空間語(yǔ)境下，交通系統(tǒng)運(yùn)行速度的提升，使得人們的空間活動(dòng)范圍得以擴(kuò)展而制成城市、都市圈的大幅增加，其中以主導(dǎo)或骨干交通模式起決定性作用。二是居民出行時(shí)間恒定法則。盡管超大城市無(wú)法在局部區(qū)域?qū)崿F(xiàn)職住平衡，由于骨干交通系統(tǒng)的支持，上海市居民全天出行時(shí)間和通勤出行時(shí)間并未隨著城市空間拓展、交通網(wǎng)絡(luò)可達(dá)范圍而同步增長(zhǎng)，如全天出行時(shí)間仍恒定在1.1～1.3小時(shí)內(nèi)。

對(duì)都市圈150公里范圍典型的中心城—新城—新市鎮(zhèn)圈層結(jié)構(gòu)，其緊密的商務(wù)、商業(yè)聯(lián)系，要求出行能當(dāng)日往返并保證有效停留時(shí)間，可接受的門到門出行時(shí)間期望小于2小時(shí)，而利用城際鐵路、高速鐵路等方式站到站出行時(shí)間以1小時(shí)為宜。同時(shí)，都市圈內(nèi)將形成若干尺度大小不同的空間，合理的通勤尺度實(shí)際受時(shí)間尺度所約束。以多層次軌道交通為主導(dǎo)的都市圈通勤范圍為實(shí)際通勤速度×通勤時(shí)間。因此，未來(lái)隨著區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，上海中心城通勤圈的空間地域范圍將可能達(dá)到60～70公里。

3.3 塑造并完善城際交通模式

基于“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的區(qū)域空間發(fā)展趨勢(shì)，在國(guó)家層面高速鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)上海大都市圈范圍內(nèi)的區(qū)域城際軌道網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，城際鐵路、市域鐵路、軌道快線根據(jù)其不同服務(wù)特性，為大都市圈內(nèi)若干大城市形成的次級(jí)城市群、若干中小城市形成的城鎮(zhèn)圈等不同時(shí)空范圍，以及對(duì)應(yīng)的城市、功能節(jié)點(diǎn)提供相應(yīng)效率的服務(wù)（表2）。在城鎮(zhèn)圈、縣域范圍內(nèi)構(gòu)建局域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，如現(xiàn)代有軌電車、BRT等，服務(wù)于出行距離5～20公里的客流走廊。對(duì)于大都市圈內(nèi)的重點(diǎn)功能節(jié)點(diǎn)，應(yīng)在區(qū)域交通設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)直聯(lián)直通的軌道交通服務(wù)，“站到站”時(shí)間服務(wù)目標(biāo)為：核心城市樞紐與中心城市間60分鐘可達(dá)，毗鄰大城市之間30分鐘內(nèi)可達(dá)，次級(jí)城市群內(nèi)部10萬(wàn)人以上城鎮(zhèn)30分鐘可達(dá)。

在已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的高速公路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，按照服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、進(jìn)一步提高覆蓋率和便捷性服務(wù)的要求，完善次級(jí)城市群/戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、城鎮(zhèn)圈/縣域的干線道路網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)加強(qiáng)主要公路、次要公路和一般公路的服務(wù)側(cè)重點(diǎn)，形成不同城市節(jié)點(diǎn)之間的有效連通（表3）。按其功能層次，在實(shí)施階段結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)際情況，確定各功能層次公路的技術(shù)等級(jí)和行政等級(jí)。

3.4 協(xié)同城鎮(zhèn)功能與空間發(fā)展

突出交通骨架引導(dǎo)。增強(qiáng)區(qū)域復(fù)合交通廊道上重點(diǎn)城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)的功能，強(qiáng)化區(qū)域重要交通廊道對(duì)空間節(jié)點(diǎn)的引導(dǎo)和支撐作用。沿滬寧、滬杭、滬湖廊道，提升嘉定（安亭）、松江、青浦等地區(qū)城鎮(zhèn)的綜合性服務(wù)功能和輻射能力；沿滬通、沿江、沿灣、滬甬廊道，優(yōu)化外高橋、空港、臨港等地區(qū)產(chǎn)業(yè)功能，強(qiáng)化奉賢、南匯、金山的門戶樞紐和綜合性服務(wù)功能。

表2 上海大都市圈區(qū)域城際軌道交通服務(wù)層次

表3 上海大都市圈干線道路功能網(wǎng)絡(luò)層次

表4 上海大都市圈不同城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)的骨干交通設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)

在核心、中心城市突破集中城市化區(qū)域之后，將沿廊道形成軸帶、串珠式空間格局，不同等級(jí)規(guī)模、功能定位的城市節(jié)點(diǎn)，需要不同的設(shè)施配置。如上海的新城的人口密度、城市發(fā)展強(qiáng)度、客貨交通需求特征與大城市類似，因此城際鐵路、軌道交通、高速公路等為必要設(shè)施，并根據(jù)交通主廊道與城鎮(zhèn)圈空間布局的關(guān)系，合理配置高速鐵路、城市快速路；而上海的核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)配置，一般鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)配置（表4）。

4 結(jié) 語(yǔ)

交通能夠支撐城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也能夠塑造城市乃至區(qū)域發(fā)展新格局。在城市開(kāi)發(fā)、交通發(fā)展由增量為主轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化，逐步進(jìn)入有序建設(shè)、漸進(jìn)調(diào)整，并加強(qiáng)多交通系統(tǒng)整合優(yōu)化的背景下，必然要求交通規(guī)劃由過(guò)去注重交通設(shè)施規(guī)模的增加以滿足需求的增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向構(gòu)建、組織、調(diào)控交通網(wǎng)絡(luò)使之主動(dòng)適應(yīng)并引導(dǎo)多樣化的交通出行活動(dòng)需求，其核心是通過(guò)協(xié)同規(guī)劃，建立多方式復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)，并逐步建立一體化的信息、管理平臺(tái)，整體構(gòu)建物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)營(yíng)組織網(wǎng)絡(luò)、信息誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)并實(shí)現(xiàn)對(duì)之綜合運(yùn)行調(diào)控。作為區(qū)域發(fā)展的整體，大都市圈內(nèi)部也需要在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套可動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的指標(biāo)體系，使得區(qū)域協(xié)同的目標(biāo)與行動(dòng)一致，實(shí)現(xiàn)城市功能地域的有效拓展。