從“PPP”模式發(fā)展看中國的財政轉(zhuǎn)型

靳躍林

【摘 要】 自從改革開放發(fā)展市場經(jīng)濟起，中國財政也在走政府和民間資本的合作道路，大力引入“PPP”模式就是最好的證明。最早為解決財政困難，“PPP”模式在英國開始等資本主義國家興起，逐漸傳播發(fā)展中國家。從實踐歷史來看，“PPP”模式的三個主要特征是合作關(guān)系，利益共享和風(fēng)險分擔(dān)，從其背后蘊含著深厚的哲學(xué)思想的角度，體現(xiàn)著“契約論”的國家觀。因此，對“PPP”模式的思考不應(yīng)該局限在應(yīng)用層面，也應(yīng)該從理論高度給予新的詮釋。

【關(guān)鍵詞】 PPP 合作 利益共享 風(fēng)險分擔(dān) 國家觀

自十八屆三中全會明確提出“圍繞市場在資源配置中起決定性作用”以來，中央與地方政府開始了大刀闊斧的改革。2013年底，在財務(wù)部年底工作會議期間，財政部組織召開了公私合作專題會議，此次會議是政府首次就“PPP”模式進行系統(tǒng)商議，財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。自此，“PPP”模式正式進入到我國的改革實踐并迅速發(fā)展。截至2017年底，“PPP”綜合信息平臺入庫項目31260個，總投資43.5萬億元，簽約進入執(zhí)行階段的項目3351個，總投資7.2萬億元。短短五年，“PPP”模式已經(jīng)席卷了全國，備受政府與企業(yè)的青睞，大江南北仿佛刮起了改革開放的第二次春風(fēng)。其風(fēng)靡的背后，中國財政正經(jīng)歷著深刻的歷史轉(zhuǎn)型。

一 “PPP”模式的歷史起源

“PPP”模式的起源可以追溯至18 世紀(jì)歐洲的收費公路建設(shè)計劃，但其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展，主要歸于新公共管理運動中以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場化改革。

20世紀(jì)70年代，英美國家為解決經(jīng)濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項目建設(shè)運營，同時將“PPP”模式運用于公共政策領(lǐng)域，并為規(guī)范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大地促進了公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。80年代中期，中等發(fā)達國家出現(xiàn)債務(wù)危機，為推動經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，1984年土耳其提出“BOT”（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）的概念并用該方式建設(shè)阿科伊核電廠，然后被其他發(fā)展中國家效仿。在新公共管理運動將私人部門引入公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，1992年時任英國財政大臣拉蒙特提出，要在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場化競爭，進一步推動政府與私營部門合作。此后至今，世界各國在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項目上陸續(xù)嘗試實施“PPP”模式?！癙PP”模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

二 “PPP”模式的理論基礎(chǔ)

“PPP”是政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，主要是為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共物品和服務(wù)的相互合作，其合作方式為特許權(quán)協(xié)議。“PPP”管理模式的運行具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

一是伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是“PPP”的首要特征。它強調(diào)各個參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機制，這是“PPP”項目的基礎(chǔ)所在?；锇殛P(guān)系必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關(guān)系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護。

二是利益共享。建立利益共享機制，即政府和社會資本之間共享項目所帶來利潤的分配機制是“PPP”項目的第二個基本特征。“PPP”項目中政府和非政府的市場主體應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤調(diào)節(jié)機制，確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報，避免項目運營中可能出現(xiàn)的問題造成社會資本無法收回投資回報或者使得政府違約。

三是風(fēng)險分擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅意味著利益共享，還意味著風(fēng)險分擔(dān)?！癙PP”模式中合作雙方的風(fēng)險分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)， 進而達到項目整體風(fēng)險的最小化。風(fēng)險分擔(dān)原則是旨在實現(xiàn)整個項目風(fēng)險的最小化，要求合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、融資、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。

國內(nèi)對“PPP”有多種譯法，如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公共民營合作制等。樓繼偉曾指出：“廣義PPP 是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式?！薄癙PP”模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設(shè)和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權(quán)實施，也可以通過獲得與項目不相關(guān)的其它公共資源來實現(xiàn)。由此，“PPP”模式有效解決了財政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險。

三 “PPP”模式的哲學(xué)基礎(chǔ)——國家觀

國家觀簡言之就是看待國家的態(tài)度，亦即如何定位政府在社會運行中的作用。學(xué)術(shù)界通行有兩種國家觀：其一，社會是由個人組成的，整個社會的運轉(zhuǎn)是這些單個的個人交互作用的結(jié)果，包括需求，勞動，交換等等。為了保證交易順利進行，人們共同制定規(guī)則以約束破壞交易的行為。這些規(guī)則及這部分保障規(guī)則實施的人構(gòu)成的系統(tǒng)，我們稱之為政府，這樣的國家觀屬于契約論的國家觀。其思想來源于歐洲17世紀(jì)啟蒙運動，洛克的《政府論》是最具代表性的作品。從以上論述不難看出政府只是起到監(jiān)管社會有序運行的輔助作用，切實滿足人們需要的生產(chǎn)交換活動是通過市場完成的，這樣的政府是一個“小政府”，充當(dāng)國民經(jīng)濟的“守夜人”。

第二種是馬克思的國家學(xué)說，馬克思從歷史觀的角度對國家政權(quán)的性質(zhì)予以界定。當(dāng)人類社會處于原始階段，尚未分裂出利益對立的階級的時期，部落中的人處于原始的平等狀態(tài)。伴隨著社會分裂為市民社會和國家兩大領(lǐng)域，利益對立的群體明顯的分割開來：在封建社會，是平民、奴隸與宗教、王室及官僚的對立；在資本主義社會，是無產(chǎn)者與資產(chǎn)者的對立。后者是掌握生產(chǎn)資料的群體，傾向于維持社會秩序，盡可能的攫取更多的利益；前者則希望改變現(xiàn)狀，追求自身應(yīng)得的利益。國家的存在意義不僅在于幫助有產(chǎn)者維持優(yōu)越的地位，也在于調(diào)和階級矛盾，防止和鎮(zhèn)壓無產(chǎn)者企圖打破社會現(xiàn)狀的暴力行為。馬克思認(rèn)為，在階級社會，掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)即經(jīng)濟上占主導(dǎo)地位階級的利益必然通過包括國家在內(nèi)的上層建筑表現(xiàn)出來，因此，國家本質(zhì)上是一種階級壓迫工具，國家政權(quán)一直是階級社會中“一種維護秩序、即維護現(xiàn)存社會秩序從而也就是維護占有者階級對生產(chǎn)者階級壓迫和剝削的權(quán)利”。因此，從馬克思對于國家的定義可以看出，代表著統(tǒng)治階級利益的政府是一個“強政府”，政府具有很大的自主性和公共性，凌駕于市場之上。

四 對“PPP”模式的反思

財政部近年來大力發(fā)展新型“PPP”模式，從最早的“政府出資，企業(yè)建設(shè)，公共使用”到引入“BOT”的“建設(shè)-經(jīng)營-移交”模式再到“PPP”模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國財政轉(zhuǎn)型：從“強政府”一步步轉(zhuǎn)向政府與市場合作的“混合型”。

從生產(chǎn)效率來看，“PPP”項目釋放了民間資本的活力，提高了資源配置的效率，也減少了政府的財政負(fù)擔(dān)，似乎是百利而無一害的，但是隱含在這背后的資本勢力的蔓延問題同樣值得思考。單從形式上講，試問，假如要想走完全的市場經(jīng)濟的道路，建立資本主導(dǎo)的社會機制，還談什么社會主義？還說什么消滅階級，共同富裕？雖然現(xiàn)在都在強調(diào)社會主義市場經(jīng)濟，但是從現(xiàn)實的發(fā)展軌跡來看，似乎只是在弱化社會主義性質(zhì)，擴大資本主義因素。面對目前“PPP”模式的發(fā)展弊端，多數(shù)人在思考如何“進一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)對‘PPP 項目的支撐”或者是培養(yǎng)社會的“契約精神”，其目的都是在為“PPP”的發(fā)展掃清障礙。這種做法的潛在思維已經(jīng)將“PPP”模式“完美化”，就好比經(jīng)濟自由主義對市場失靈的辯護：不是市場機制出現(xiàn)問題，而是沒有完全遵守市場的規(guī)則才導(dǎo)致的惡果。

目的與手段是統(tǒng)一的，手段雖然可以靈活使用，但是最終必然要服務(wù)于目的?！癙PP”模式是是一種提高資源配置效率的手段，但是提高資源配置卻不是最終目的，盲目崇拜是需要克服的，尤其是當(dāng)資本以隱性的、難以察覺的形式滲透的時候。另外，“政治導(dǎo)向”也是需要引起注意的，“PPP”模式呈現(xiàn)驟然升溫的趨勢，其中許多的私利侵蝕公利和公利壓制私利的行為在所難免，這更需要相關(guān)學(xué)者從理論內(nèi)涵的層次進行反思清算。發(fā)展之路依然任重道遠。

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