審判人員違法行為檢察監(jiān)督的檢視與深化

● 張世光 /文

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求，檢察機關(guān)依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，促進審判機關(guān)依法審判。在全面深化行政檢察監(jiān)督的大背景下，加強行政審判人員違法行為監(jiān)督，對于補齊短板、增強弱項，做實行政檢察，維護審判程序正義，保障審判活動實體裁判結(jié)果正確合法都具有重要意義。

一、行政審判人員違法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀檢視

全面深化行政檢察監(jiān)督背景下，通過行政審判人員違法行為監(jiān)督，進一步規(guī)范行政訴訟活動，以程序正義保障實體正義，能夠讓人民群眾感受到公平正義就在身邊。實踐中，檢察機關(guān)對行政審判人員違法行為的監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠充分，與人民群眾的期望值還有一定的差距。

（一）辦案規(guī)?？傮w偏小

初步統(tǒng)計，全國辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，2020年約6000余件、2021年約9000余件，其中H省2020年128件，2021年281件，提高幅度較大。但從數(shù)量占比來看，以2021年為例，全國辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件量僅占全部行政檢察案件量的六分之一左右，H省僅占十分之一左右，規(guī)?？傮w偏小的狀況依然沒有得到根本性改變。

（二）區(qū)域工作開展失衡

據(jù)統(tǒng)計，H省19個市級院2021年共辦理281件行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，其中1個市級院未辦理此類案件，辦案數(shù)量不超過10件的有9個，最多的僅為34件。全省165個基層檢察院中，辦案數(shù)量最多的僅為6件，有41個基層檢察院未辦理此類案件，行政審判人員違法行為監(jiān)督工作不平衡的現(xiàn)象普遍存在。

（三）線索來源渠道狹窄

H省X市行政檢察部門受理的行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，2020年受理6件、2021年受理34件，全部為檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索；2022年第一季度受理130件，僅有2件是當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，沒有案外人控告、舉報的監(jiān)督線索。

（四）監(jiān)督層次相對較低

2019年1月至2022年3月，H省X市共受理171件行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，行政審判活動違法情形中，裁判確有錯誤但不適用再審程序糾正的6件，違反法律規(guī)定送達(dá)的12件，審理案件適用程序錯誤的1件，違反法定審理期限的1件，有其他違法情形的151件，其余11種違法情形沒有監(jiān)督案件，也沒有一名審判人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處理，對“人”的監(jiān)督缺位。

（五）整改效果不夠理想

監(jiān)督行政審判活動違法，審判機關(guān)書面回復(fù)檢察建議均比較好，全國2020年度和2021年度采納率均為98%左右，H省2020年度和2021年度采納率分別為95%、100 %。但對于檢察建議中提出的審判活動違法問題，整改落實情況千差萬別，有的正視問題、立行立改，有的敷衍塞責(zé)、避重就輕，使監(jiān)督效果大打折扣。

二、行政審判人員違法行為監(jiān)督的困境分析

行政審判人員違法行為監(jiān)督工作在近些年取得了顯著的成績，但與此同時，由于行政檢察監(jiān)督的力度和深度不斷加大，加之人民群眾對行政檢察的期待和要求不斷提高，做實行政審判人員違法行為監(jiān)督工作還面臨著多方面的挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)督思維不敏捷

實踐中，“重實體、輕程序”的思維模式和辦案習(xí)慣長期存在，對行政審判人員違法行為重視不夠、研究不深的現(xiàn)象司空見慣，行政審判人員違法行為監(jiān)督工作一直在較低層次徘徊。此外，由于行政檢察是事后監(jiān)督，除庭審筆錄記錄和裁判文書記載外，很難收集到相關(guān)證據(jù)證明行政審判人員的違法行為，監(jiān)督無從下手。

（二）辦案經(jīng)驗不豐富

行政審判人員違法行為具有隱蔽性、多樣性和專業(yè)性的特點，并非行政檢察干警輕易就能發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定的。尤其是在審理部分敏感、復(fù)雜案件時，主審法官因不愿或者不敢觸及矛盾而有意規(guī)避監(jiān)督，往往以司法鑒定、管轄權(quán)異議等事由延長審理期限，以遭遇疫情等不可抗力為由中止訴訟等方式予以掩蓋，審判程序中的違法行為更加隱蔽，行政檢察干警不具有深厚的法律功底、豐富的實踐經(jīng)驗，就難以發(fā)現(xiàn)違法行為線索。

（三）法律研判不到位

對行政審判人員違法行為進行監(jiān)督，涉及行政訴訟法及其適用解釋、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則等諸多法律法規(guī)。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》中關(guān)于監(jiān)督行政審判人員違法行為的條款比較原則，列舉的違法情形還有待深入研究。如果對有關(guān)條款研究不深不透、對其中含義把握不精不準(zhǔn)，難以使審判人員口服心服、自愿接受監(jiān)督。

（四）審判信息不對稱

檢察官獲取審判信息不對稱，一是調(diào)取審判卷宗普遍困難，極大地限制了檢察官獲取審判信息的范圍。二是檢察官不了解庭審，很少有機會旁聽庭審，難以全方位、近距離、同步化審視審判活動。三是當(dāng)事人及案外人反映審判違法線索少，即使發(fā)現(xiàn)行政審判人員行為涉嫌違法，也不知道向檢察機關(guān)反映，更不知道現(xiàn)場及時固定違法證據(jù)，供檢察機關(guān)監(jiān)督使用。

（五）檢察建議不夠精準(zhǔn)

實踐中，辦案檢察官因?qū)ΡO(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系等把握不準(zhǔn)，對行政審判活動的違法情形及行政審判人員的違法行為等事實認(rèn)定不清，相應(yīng)地，制發(fā)的建議或者文不對題、或者過于籠統(tǒng)、或者難以落實，加之部分建議可能涉及主審法官的切身利益，造成審判機關(guān)對檢察建議紙面回復(fù)、虛假整改，削弱了檢察建議的監(jiān)督剛性。

三、深化行政審判人員違法行為監(jiān)督的路徑選擇

（一）強化辦案意識，增強監(jiān)督原動力

1.樹牢依法能動履職理念。堅持問題導(dǎo)向，積極回應(yīng)群眾反映強烈的行政審判程序違法問題，充分運用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，在監(jiān)督審判機關(guān)公正司法上用心發(fā)力，讓人民群眾同時感受到實體正義和程序正義就在身邊。

2.樹牢“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念。堅持系統(tǒng)思維，克服片面辦案、孤立辦案、就案辦案等錯誤傾向，以法律監(jiān)督為本位和目標(biāo)開展行政審判人員違法行為監(jiān)督工作，在辦案中挖掘、發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，用活用好用足辦案手段，彰顯法律監(jiān)督實效。

3.樹牢“辦案就是辦人生”理念。堅持心懷“國之大者”，把發(fā)生在群眾身邊的行政審判程序違法“小案”當(dāng)作“天大的事”來辦，通過案前匯報、案中會商、案后分析，讓每一起案件“止于至善”，避免因?qū)徟匈|(zhì)效不高給當(dāng)事人帶來傷害甚至使其徹底改變?nèi)松?/p>

（二）強化法律研判，找準(zhǔn)監(jiān)督發(fā)力點

1.研讀監(jiān)督規(guī)則，學(xué)懂弄通法條含義。建立常態(tài)化學(xué)習(xí)研討制度，采取專題培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)課堂、沙龍論壇、專家答疑等多種形式，針對行政訴訟法及其解釋有關(guān)訴訟程序的條款、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則對行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督的具體規(guī)定等進行分析和研究，準(zhǔn)確理解11種監(jiān)督情形的內(nèi)涵，全面把握監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象等適用要求。

2.解剖典型案例，深刻領(lǐng)會監(jiān)督要旨。廣泛收集最高檢和各省級院發(fā)布的典型案例，解剖麻雀，舉一反三，深入分析行政審判人員違法行為的特點、規(guī)律，學(xué)習(xí)借鑒典型案例可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗、做法，充分發(fā)揮典型案例的指導(dǎo)作用，推動解決違法行為把握不準(zhǔn)、法條適用不熟、監(jiān)督無從下手等突出問題。

3.開展以案代訓(xùn)，集中力量攻堅克難。在全市乃至全省范圍內(nèi)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立工作專班，有針對性地調(diào)取一批案件，全面審視行政審判活動，深度梳理行政審判人員違法行為線索，集中力量研究監(jiān)督的具體切入點，為全面鋪開辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件積累實戰(zhàn)經(jīng)驗。

（三）強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，打開監(jiān)督突破口

1.以上率下，樹好標(biāo)桿。注重發(fā)揮上級檢察院的引領(lǐng)作用、檢察長的示范作用，帶頭辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，一級做給一級看，一級帶著一級干，并組織基層院行政檢察干警進行觀摩學(xué)習(xí)，增強直觀認(rèn)識，領(lǐng)會監(jiān)督要點，啟發(fā)辦案思路。

2.個案指導(dǎo)，打開缺口。針對基層院行政檢察干警辦案經(jīng)驗匱乏、業(yè)務(wù)流程不熟、實戰(zhàn)技巧不足等實際情況，上級院要靠前指導(dǎo)，安排專人負(fù)責(zé)跟蹤案件辦理，結(jié)合個案辦理教方法、講要點、明方向、定措施，攜手發(fā)力、以點帶面開創(chuàng)新局面。

3.智力支援，補齊短板。通過組建智囊團隊、設(shè)立咨詢熱線、編制工作手冊、搭建交流平臺等方式，及時解疑惑、傳經(jīng)驗、授技巧，有效解決辦案實踐中的各類堵點、難點、焦點問題，不斷夯實基層檢察院行政檢察干警的辦案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

（四）強化類案審查，拓展監(jiān)督輻射面

針對審判程序違法行為往往會在一定時期、在特定法官所辦案件、在審理同一類案件或者同一批案件過程中重復(fù)出現(xiàn)的特點，一是結(jié)合已發(fā)現(xiàn)的行政審判人員違法行為，加強對主審法官近年來所辦案件的全面審查，深挖監(jiān)督線索，擴大辦案規(guī)模。二是匯總行政審判人員違法行為具體情形并通報轄區(qū)各基層檢察院，根據(jù)各地法官審判特點，有針對性地梳理某一類或者幾類違法問題，擴大辦案范圍。三是堅持個案監(jiān)督向類案監(jiān)督延伸。針對錯誤適用審判程序、違法適用調(diào)解、不依法核對訴訟參加人身份、違反法定審理期限、違反法律規(guī)定送達(dá)等常見多發(fā)的違法情形，在辦理個案基礎(chǔ)上，靈活安排“小專項”活動，集中解決審判人員的同類違法問題，擴大監(jiān)督影響力。四是堅持對“事”監(jiān)督與對“人”監(jiān)督并重。在對行政審判活動系列違法情形進行監(jiān)督的同時，加強穿透式監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)并監(jiān)督隱藏在審判活動違法背后的故意違反法律法規(guī)辦理案件、利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利等行政審判人員違法行為。

（五）強化制度創(chuàng)新，搶占監(jiān)督制高點