集體土地租賃房的“北京樣本”

單素敏 孔祥鑫

2018年8月拍攝的環(huán)境得到改善的唐家?guī)X地區(qū)

“在北京的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)者，不限戶籍，只要符合各區(qū)、園區(qū)制定的人才標(biāo)準(zhǔn)，就可以獲得專項(xiàng)配租公共租賃住房、配售共有產(chǎn)權(quán)住房或租房補(bǔ)貼?！?018年7月20日，這項(xiàng)政策出現(xiàn)在北京市住建委、北京市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化住房支持政策服務(wù)保障人才發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中。

接受《瞭望東方周刊》采訪的多位專家指出，這份《意見》中最值得注意的兩點(diǎn)是：遵循“租購并舉、以租為主”的基本原則;各區(qū)人民政府、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)可長(zhǎng)期租賃“集體土地租賃住房”。

更早的2017年8月28日，原國土資源部（以下簡(jiǎn)稱國土部）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），試點(diǎn)范圍包括北京、上海、沈陽、南京、杭州等13個(gè)城市。

這意味著，集體土地租賃住房將成為房源籌集的一條重要途徑。

而實(shí)際上，北京早在2011年就開始試點(diǎn)集體土地建租賃房，如今已經(jīng)做出了唐家?guī)X、中關(guān)村創(chuàng)客小鎮(zhèn)等樣板項(xiàng)目。北京的政策邏輯及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為國家出臺(tái)的集體土地租賃房試點(diǎn)方案提供了借鑒。

發(fā)端于唐家?guī)X

北京是中國最早研究提出利用集體土地建設(shè)租賃住房政策的城市。

據(jù)北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱規(guī)土委）相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《瞭望東方周刊》介紹。北京市在2010年提出試點(diǎn)集體土地建租賃房，2011年9月獲得原國土部的正式批準(zhǔn)，成為全國第一個(gè)開展利用集體土地建租賃房的試點(diǎn)城市。

“提出試點(diǎn)的主要目的是為探索城鄉(xiāng)一體化過程中集體建設(shè)用地利用新模式，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)一步拓寬租賃住房建設(shè)渠道。”上述負(fù)責(zé)人說。

當(dāng)時(shí)的背景是，2010年全國兩會(huì)期間，幾位全國政協(xié)委員前往北京最大的“蟻?zhàn)濉本劬拥睾５韰^(qū)唐家?guī)X村考察時(shí)，為兩位“蟻?zhàn)濉鼻嗄甑男了嵘盥錅I的圖片在各大媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播，一時(shí)間，“唐家?guī)X”“蟻?zhàn)濉薄拔伨印北粡V泛熱議。

而在此之前的北京市兩會(huì)上，相關(guān)話題已經(jīng)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。數(shù)十位北京市人大代表還就唐家?guī)X當(dāng)時(shí)的情況，聯(lián)名提交了一份內(nèi)容涉及“應(yīng)允許用集體土地在城鄉(xiāng)接合部建設(shè)廉租房”的議案。

解決外來人口、中低收入人群居住問題的呼聲高漲，唐家?guī)X的改造隨后啟動(dòng)。而具體的改造方案，按照時(shí)任海淀區(qū)區(qū)長(zhǎng)林撫生的回應(yīng)，“不會(huì)重復(fù)過去的建設(shè)模式，會(huì)有自己創(chuàng)新的模式?！?/p>

這種“創(chuàng)新”，最終以“利用集體建設(shè)用地建租賃房”的形式呈現(xiàn)——2012年，北京首個(gè)，同時(shí)也是全國首個(gè)的集體土地建租賃房試點(diǎn)項(xiàng)目在唐家?guī)X正式啟動(dòng)。

此后，海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)東埠頭村（溫泉鎮(zhèn)351地塊）、朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)平房村、海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店和昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)海落村4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目也先后獲批。

上海緊隨其后，在2011年12月經(jīng)原國土部批復(fù)開展農(nóng)村租賃住房試點(diǎn)工作后，于次年8月下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房若干意見的通知》。截至2012年底，上海市規(guī)劃和國土資源管理局會(huì)同各郊區(qū)提出農(nóng)村租賃房選址地塊有20余處。

產(chǎn)城融合，職住平衡

“作為一種租賃房源的籌集渠道，集體土地租賃房在緩解住房供需矛盾、滿足人們基本居住需求而不是投資投機(jī)需求方面的作用顯而易見。而就北京市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種作用的體現(xiàn)是多層次的，并且實(shí)現(xiàn)‘產(chǎn)城融合、職住平衡的規(guī)劃目標(biāo)。”北京市規(guī)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者。

據(jù)他介紹，北京市最早的5個(gè)集體土地租賃房試點(diǎn)項(xiàng)目共涉及到集體建設(shè)用地38公頃，可建設(shè)近1，5萬套、總面積約110萬平方米的租賃住房。截至2017年底，已有唐家?guī)X、溫泉鎮(zhèn)351地塊，朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)泓鑫家園小區(qū)三個(gè)集體土地租賃房項(xiàng)目先后開展入住工作，約6000套住房實(shí)現(xiàn)了入住。

其中，泓鑫家園小區(qū)的配租對(duì)象全部為京籍中低收入住房困難家庭?！肮?204套房子，目前已經(jīng)入住了2780套，入住率87%。一些符合條件的租戶可以申請(qǐng)政府補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼比例可達(dá)95%。”朝陽區(qū)房屋管理局工作人員張文亮告訴《瞭望東方周刊》。

靠近中關(guān)村環(huán)保園、永豐產(chǎn)業(yè)基地等產(chǎn)業(yè)同區(qū)的唐家?guī)X項(xiàng)目，則拿出了一部分住房供給周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)人才。

更富有創(chuàng)新意義的是溫泉鎮(zhèn)351地塊項(xiàng)目。據(jù)溫泉鎮(zhèn)黨委書記方海強(qiáng)向《瞭望東方周刊》介紹，該項(xiàng)目2013年啟動(dòng)建設(shè)，后經(jīng)過規(guī)劃定位調(diào)整，在2016年4月被確定為“海淀區(qū)創(chuàng)客人才公共租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目”，之后正式冠名“中關(guān)村創(chuàng)客小鎮(zhèn)”。

“小鎮(zhèn)既有公租房也提供辦公空間和其他創(chuàng)業(yè)企業(yè)需要的物業(yè)設(shè)施，入住租戶全部為創(chuàng)業(yè)者，不限戶籍不限收入，海淀區(qū)政府還會(huì)給入住公租房的創(chuàng)客50%的租金補(bǔ)貼?！狈胶?qiáng)說。

5年40萬套

事實(shí)上。早在《意見》發(fā)布之前的2017年4月，北京就已經(jīng)開始實(shí)行30%的公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房面向“新北京人”專項(xiàng)配租配售的舉措，如今這項(xiàng)保障措施已經(jīng)長(zhǎng)效化、制度化。

“除此之外，為了使保障覆蓋面更寬、住房分配更精準(zhǔn)，北京市同時(shí)還采用了多項(xiàng)專項(xiàng)分配政策。比如專門針對(duì)人才、針對(duì)青年教師醫(yī)生，針對(duì)我們城市運(yùn)行服務(wù)的環(huán)衛(wèi)工人、公交司機(jī)等實(shí)行了專項(xiàng)的公租房分配制度。”北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》。

不難理解，隨著保障范圍擴(kuò)大，房源供應(yīng)不足的問題也會(huì)愈加凸顯。而北京市的住房保障思路——綜合考慮本市中低收入住房困難家庭、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員、引進(jìn)人才及無房剛需家庭等多層次需求，及相應(yīng)的住房保障政策之所以有順利落地、實(shí)施的可能。集體土地建租賃房試點(diǎn)擴(kuò)大、穩(wěn)步推進(jìn)，提供了有力支撐。

比如，除了上述《意見》中提到集體土地租賃房可作為“人才公租房”重要房源，2018年6月15日發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展租賃型職工集體宿舍的意見（試行）》。也把“在集體建設(shè)用地上規(guī)劃建設(shè)或改建”房屋作為增加租賃型職工集體宿舍的主要方式。

北京市規(guī)土委及北京市發(fā)改委在2017年4月聯(lián)合發(fā)布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供應(yīng)計(jì)劃》則明確提出，未來5年北京要建租賃住房50萬套，計(jì)劃供地1300公頃，其中1000公頃由集體建設(shè)用地供應(yīng)。

“也就是說，未來5年北京將建約40萬套集體土地租賃房?！北本┦幸?guī)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，“根據(jù)分解任務(wù)的要求，2017年集體建設(shè)用地供應(yīng)目標(biāo)是200公頃，實(shí)際完成了203.9公頃，市政府批準(zhǔn)的39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目，建筑規(guī)模約321萬平方米，今年下半年將陸續(xù)實(shí)現(xiàn)開工建設(shè)?！?/p>

2018年6月，北京市規(guī)土委與北京市發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《北京市2018年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》，明確2018年集體土地租賃住房用地將供應(yīng)200公頃。

“目前各區(qū)正在按照工作安排，開展實(shí)施方案上報(bào)和控規(guī)編制工作?！鄙鲜霰本┦幸?guī)土委負(fù)責(zé)人說。

租賃房會(huì)變形為“小產(chǎn)權(quán)房”嗎

集體土地建租賃房試點(diǎn)進(jìn)展如火如荼的同時(shí)，也引發(fā)一些思考。

“以北京為例，要完成這么大體量的供地計(jì)劃，會(huì)不會(huì)變成攤派;集體土地的利用向來是個(gè)敏感話題，租賃房會(huì)不會(huì)變相成為小產(chǎn)權(quán)房？”一位不愿具名的觀察人士對(duì)《瞭望東方周刊》表達(dá)了自己的擔(dān)憂。

實(shí)際上，《試點(diǎn)方案》中已經(jīng)明確提出，試點(diǎn)要遵循政府主導(dǎo)，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，尊重農(nóng)民集體意愿，確保集體經(jīng)濟(jì)組織自愿實(shí)施、自主運(yùn)作等基本原則。并規(guī)定了集體土地租賃房出租不得以租代售、承租不得轉(zhuǎn)租等內(nèi)容。

而根據(jù)《試點(diǎn)方案》的總體要求，各試點(diǎn)城市也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。從項(xiàng)目選址、申請(qǐng)審批流程、建設(shè)資金籌集、租賃住房監(jiān)管、保障機(jī)制等各個(gè)方面給出了具體措施和意見。

其中，北京市規(guī)土委、北京市住建委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》（以下簡(jiǎn)稱376號(hào)文）中專門提到，鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期住房租賃合同，但單次租期不得超過10年?！斑@一規(guī)定本身就是防止以租代售，防止租賃房變?yōu)樾‘a(chǎn)權(quán)房的有效措施?！北本┦幸?guī)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

而集體土地租賃房項(xiàng)目的資金籌集、運(yùn)營模式和盈利問題，也是關(guān)注焦點(diǎn)。

一些觀點(diǎn)認(rèn)為。就目前已投入運(yùn)營的集體土地租賃房項(xiàng)目來看，前期建設(shè)資金的籌集普遍存在困難。根據(jù)測(cè)算投資回報(bào)周期基本都在15-20年，這種情況下，農(nóng)村集體、企業(yè)的積極性調(diào)動(dòng)可能存在困難。

對(duì)此，規(guī)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本刊記者表示，“北京市規(guī)土委376號(hào)文中關(guān)于建設(shè)資金來源、租賃模式等也提出了具體措施，而且針對(duì)集體土地租賃房項(xiàng)目，不能只算短期的經(jīng)濟(jì)賬?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心綜合研究室主任劉衛(wèi)民認(rèn)為，從唐家?guī)X、溫泉鎮(zhèn)351地塊等幾個(gè)項(xiàng)目的試點(diǎn)效果來看，集體土地建租賃房在實(shí)現(xiàn)城中村改造、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面體現(xiàn)了很好的社會(huì)效益，從農(nóng)村集體土地改革這個(gè)議題上來看，也可以說是邁出了積極一步。