農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度研究

李雯怡

摘 要 隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序鋪陳，農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市是一種必然趨勢(shì)。鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流失、城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的情形日益加劇。區(qū)別于城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)人享有的完整的所有權(quán)，農(nóng)村房屋的所有權(quán)人對(duì)于自己所有的房屋除去居住價(jià)值很難實(shí)現(xiàn)對(duì)與自己房屋的自由處分，然而現(xiàn)有制度不能限制人們發(fā)覺房屋的價(jià)值?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于宅基地的態(tài)度是嚴(yán)格禁止了市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，但是城鎮(zhèn)化的以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致了大量“隱形交易”的出現(xiàn)，交易雙方的權(quán)益都得不到保護(hù)，由此滋生了大量的糾紛。

關(guān)鍵詞 宅基地流轉(zhuǎn) 隱形交易 風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、 受法律保護(hù)的宅基地流轉(zhuǎn)形式

一般來說，住宅和土地是不可分割的兩個(gè)部分，作為公民的私有財(cái)產(chǎn)，公民擁有繼承、轉(zhuǎn)讓和買賣之權(quán)利。然而“宅基地”是一個(gè)“中國特色”問題。農(nóng)村宅基地是對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)用地的統(tǒng)稱，本文所提及宅基地之概念來源于2007年《物權(quán)法》，截取“土地利用現(xiàn)狀分類”07住宅用地、農(nóng)村住宅用地和城市住宅用地均屬于住宅用地，是指農(nóng)村居民生活用地。

《憲法（2004）》第十條“宅基地、自留地、自留山，也屬于集體所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這意味著在農(nóng)村宅基地所有權(quán)及使用權(quán)分離的背景之下，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，國家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是唯一可以對(duì)土地享有所有權(quán)主體，使所有農(nóng)村宅基地所有權(quán)只以國家依法征用置換的形式流動(dòng)?！稇椃ǎ?004）》第十條“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，《土地管理法（2004）》第六十二條第一款規(guī)定宅基地實(shí)行“一戶一宅”，第四款強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，在申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”，《物權(quán)法》禁止宅基地抵押和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民的自然繼承以及地方政府推動(dòng)的宅基地和農(nóng)村住房的置換。

參考我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)相關(guān)的立法，可以簡單概括宅基地使用權(quán)的部分特點(diǎn)：

一是具有身份性，宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

二是用途特定，只能用于建造住宅機(jī)器附屬設(shè)施。

三是嚴(yán)格的“一戶一宅”。

四是福利性，宅基地初次取得是無償?shù)摹?h3>二、隱形流轉(zhuǎn)的類型

隱性流轉(zhuǎn)，與第一節(jié)中所訴的受法律保護(hù)的流轉(zhuǎn)方式不同，本節(jié)將少量列舉并總結(jié)實(shí)際存在而不受法律保護(hù)的宅基地流轉(zhuǎn)。主要是指在實(shí)踐中存在而在于法律方面缺少監(jiān)管或者沒有有力依據(jù)的流轉(zhuǎn)形式。

城市化進(jìn)程日益推進(jìn)的過程中，農(nóng)民輸出增加，導(dǎo)致宅基地的實(shí)際使用出現(xiàn)居住效能的供求失衡，留守的宅基地權(quán)利人自然而然的開展了利用過剩的住宅效能盈利的“買賣”。在這種背景下的轉(zhuǎn)讓主要有兩種形式：（1）地隨房轉(zhuǎn)，將宅基地作為房屋的一部分;（2）僅轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。這種流轉(zhuǎn)由于宅基地法律屬性相較于一般房屋權(quán)利的特殊性，前者交易雙方往往將宅基地的所有權(quán)認(rèn)為是私有的，后者就難免出現(xiàn)受讓主體不適格，等各種不受法律保護(hù)的情形。

其次，另一部分農(nóng)民愿意采取更加穩(wěn)妥的方式獲取收益——出租，也可以區(qū)分為兩種形式：（1）只出租宅基地使用權(quán)，并取得相應(yīng)的租金;（2）宅基地“地隨房”一并出租，宅基地地租和房租包括在租金內(nèi)。宅基地出租的優(yōu)勢(shì)在于限制少，自由度大，成本低，無論是改造成為飯莊，農(nóng)家樂，倉庫抑或是廠房，無疑是比較市區(qū)或近郊更加經(jīng)濟(jì)的選擇。部分農(nóng)民將出租宅基地作為重要的經(jīng)濟(jì)來源，甚至為了出租提升住房條件，安裝水電燃?xì)獾取?/p>

出去買賣和出租，還存在少數(shù)特俗的流轉(zhuǎn)方式，既以繼承方式獲得宅基地使用權(quán)，這樣的方式很容易出現(xiàn)一戶多宅的問題。

三、隱形流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和成因分析

農(nóng)民認(rèn)為宅基地為私人財(cái)產(chǎn)，可以自由處分，對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與等都是自治行為不需要到土管局登記。還有一些農(nóng)村干部、群眾甚至對(duì)農(nóng)村集體土地的管理漠不關(guān)心，抱著“自己的土地自己賣，買賣公平就不算違法”的觀念，私自將集體所有土地轉(zhuǎn)讓、出售他人。（成劍偉2013）這是農(nóng)民對(duì)于目前存在的宅基地非法流轉(zhuǎn)的心理側(cè)寫。這些“隱形交易”大多都與現(xiàn)行法律規(guī)范不符不僅侵犯了集體利益而且將自己的財(cái)產(chǎn)利益至于法律保護(hù)范圍外，存在極大的交易風(fēng)險(xiǎn)。

基于農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀，宅基地交易市場(chǎng)自發(fā)形成，其避開監(jiān)管將之遮蔽為監(jiān)管之外的隱形市場(chǎng)。市場(chǎng)缺少監(jiān)管，叢林法則便橫行其中。農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)主動(dòng)或者無意的避開了土管局的，也不想集體組織上報(bào)，導(dǎo)致土管部門無從宅基地使用的實(shí)際情況;另一方面，由于宅基地取得的無償性與農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行宅基地制度認(rèn)識(shí)不深刻使得在政府征收宅基地時(shí)很容易與群眾發(fā)生矛盾。

我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)嚴(yán)格限制了農(nóng)村居民點(diǎn)的范圍和規(guī)模，要求新建住宅和土地分割，盡量接近城鎮(zhèn)和中心村;依據(jù)有關(guān)規(guī)定來分配農(nóng)村建設(shè)用地，還有堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則等。但實(shí)際“村村通公路”的政策下公路大多只修到了村委會(huì)所在，下屬的小組交通仍然不便利;我國農(nóng)村建設(shè)存在缺乏規(guī)范統(tǒng)一，村莊分部沒有秩序，宅基地沿公路劃分使用，公共配套設(shè)施缺乏使得生活垃圾，用水用電等生活問題推動(dòng)村民擴(kuò)建，進(jìn)而侵占耕地。

透過表1，即使有“一戶一宅”的要求，村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃和各地宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)，也沒有實(shí)際效果。究其原因我國法律對(duì)“一戶一宅”的中“戶”和“宅”的意義模糊，如《物權(quán)法》第153條僅提到“國家有關(guān)規(guī)定”。在實(shí)際操作中，有許多農(nóng)民通過各種“分戶協(xié)議”將一戶變多戶，然后依照“一戶一宅”政策之規(guī)定來用以申請(qǐng)宅基地，出現(xiàn)了“一戶多宅”的事實(shí)。

在2007年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》中，概括了農(nóng)村宅基地的含義：農(nóng)民用于生活居住的房基地及其附屬設(shè)施的土地。不同地區(qū)對(duì)“附屬設(shè)施”的界定也不盡相同，致使農(nóng)民實(shí)際占用面積也不同。在宅基地具體分配和面積劃分上主要由當(dāng)?shù)氐拇甯刹堪芽?，在咸寧大畈村甚至出現(xiàn)了“退休干部劃地”的荒唐行為，不同的人際關(guān)系使得同樣的標(biāo)準(zhǔn)被扭曲。可是這些行為在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民眼里已然成為不成文的“習(xí)慣”，默認(rèn)或者根本不清楚超標(biāo)用地的事情，儼然一個(gè)“關(guān)系社會(huì)”。

四、對(duì)于目前存在的隱形流轉(zhuǎn)的對(duì)策

補(bǔ)全和加強(qiáng)宅基地的確權(quán)發(fā)證工作：由農(nóng)村宅基地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)梳理和核查轄區(qū)已登記發(fā)證的農(nóng)村宅基地登記發(fā)證資料，按照地籍調(diào)查規(guī)程和土地登記有關(guān)規(guī)定完善相關(guān)手續(xù)，規(guī)范相應(yīng)的土地登記行為，建立正規(guī)的地籍檔案，且實(shí)行信息化管理。另外，查清未登記宅基地使用權(quán)的位置、權(quán)屬及相應(yīng)數(shù)據(jù)情況。對(duì)那些全部合乎規(guī)定的給予登記發(fā)證，對(duì)于合乎規(guī)定的但是由于繼承、歷史原因而造成的 “一戶多宅”以及單戶宅基地面積過大的，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的登記發(fā)證、超過標(biāo)準(zhǔn)面積的部分予以登記但不發(fā)證。對(duì)于有以下情況的需要進(jìn)行收回：騙取批準(zhǔn)、在批準(zhǔn)之前就進(jìn)行房屋建設(shè)、建設(shè)的規(guī)模超過批準(zhǔn)規(guī)模的。手續(xù)齊全但是不符合規(guī)劃的，應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的登記發(fā)證、超過標(biāo)準(zhǔn)面積的部分予以登記但不發(fā)證，并禁止對(duì)不給予發(fā)證的部分進(jìn)行翻建。

完善宅基地流轉(zhuǎn)過程：政府需要調(diào)整申請(qǐng)程序、交易價(jià)格、收益獲取、流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以及集體經(jīng)濟(jì)組織和政府優(yōu)先購買權(quán)等方面的規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的有效流轉(zhuǎn)。同時(shí)，宅基地管理機(jī)構(gòu)有權(quán)清算空置房屋、“一戶多房”和閑置宅基地，以規(guī)范交易流通市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)民聚集在居民區(qū)，提高農(nóng)村土地利用效率。

建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的配套制度：基于現(xiàn)在對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的期望，如果宅基地配套制度想要發(fā)揮完整的功能需要具備價(jià)格評(píng)估、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的主權(quán)地位、強(qiáng)調(diào)政府對(duì)宅基地的管理地位等職能。設(shè)計(jì)農(nóng)村集體用地價(jià)格估算方法，考慮農(nóng)村集體組織建設(shè)用地的計(jì)價(jià)內(nèi)涵，確定并公開基準(zhǔn)價(jià)格，根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)水平確定切實(shí)可行的保護(hù)價(jià)格。通過設(shè)計(jì)和管控宅基地價(jià)格來調(diào)整市場(chǎng)，引導(dǎo)一種有利于實(shí)現(xiàn)宅基地經(jīng)濟(jì)屬性持續(xù)開發(fā)的交易。 對(duì)于得不到充分利用而被閑置的宅基地應(yīng)當(dāng)設(shè)立恰當(dāng)?shù)钠陂g，度過這一固定期間后仍不能實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)能的，應(yīng)當(dāng)收回宅基地使用權(quán)，因?yàn)樘稍跈?quán)利上睡覺會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)。對(duì)于被閑置的宅基地集體應(yīng)該收回，在宅基地上的附屬建筑應(yīng)予以適當(dāng)補(bǔ)償;利用閑置宅基地的權(quán)利人應(yīng)該對(duì)其上附屬物采用“誰受益，誰補(bǔ)償”的處理方式。

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