提高政府采購(gòu)效率的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

袁林

摘 要 政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)末19世紀(jì)初歐美國(guó)家，從18世紀(jì)形成到二戰(zhàn)后初成體系一共歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展，已由單一的財(cái)政支出管理手段演變成兼具財(cái)政支出管理功能及國(guó)家宏觀調(diào)控功能的重要工具。近年來(lái)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家采購(gòu)模式逐漸從集中向分散演變，之所以如此，其主要目的是提高政府采購(gòu)效率，并為此采取了各方面的措施，取得較好的效果，值得吸收借鑒。

關(guān)鍵詞 政府采購(gòu) 效率 法律體系

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、美國(guó)提高政府采購(gòu)效率的做法

美國(guó)有關(guān)政府采購(gòu)的法律最早可以追溯到1761年《聯(lián)邦采購(gòu)法》，其完備的法律體系為政府采購(gòu)制度的運(yùn)行提供了很好的法律保障，使得政府采購(gòu)制度十分完整、完善、嚴(yán)密。其中，在提高政府采購(gòu)效率方面，有以下經(jīng)驗(yàn)措施值得我們借鑒。

（一）完備的政府采購(gòu)法律體系

美國(guó)目前有4000多部與政府采購(gòu)直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)，涉及政府采購(gòu)的方方面面。例如，《聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室法案》規(guī)定了政府采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)管理的設(shè)置;《合同競(jìng)爭(zhēng)法》明確了政府采購(gòu)中合同管理辦法;《聯(lián)邦采購(gòu)條例》將有關(guān)法律中所作的規(guī)定加以綜合和細(xì)化，對(duì)聯(lián)邦政府采購(gòu)活動(dòng)給予指導(dǎo);此外，還有《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財(cái)產(chǎn)法》、《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》、《小企業(yè)法》和《信息自由法》等，從不同側(cè)面對(duì)美國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)行約束。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州均具有獨(dú)立的立法權(quán)。除聯(lián)邦法律法規(guī)以外，各州也根據(jù)自己的州情制定了相關(guān)的政府采購(gòu)法律法規(guī)。如弗吉尼亞州《弗吉尼亞州公共采購(gòu)法》，有的州只是在相關(guān)法律中對(duì)政府采購(gòu)的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

完備的法律體系為美國(guó)政府采購(gòu)效率的提升提供了制度層面的保障，聯(lián)邦政府和各州政府不需要為法律和政策沖突而相互掣肘，也為爭(zhēng)端和爭(zhēng)議的解決提供了基礎(chǔ)。

（二）合理的政府采購(gòu)管理框架

1.管理機(jī)構(gòu)高度集中。聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）負(fù)責(zé)除美國(guó)交通部和國(guó)防部以外的其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、國(guó)會(huì)的政府采購(gòu)工作，以及聯(lián)邦政府采購(gòu)的統(tǒng)一政策管理，聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署則負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理。聯(lián)邦總務(wù)署執(zhí)行政府采購(gòu)的主要目標(biāo)為：獲得最佳價(jià)值，縮短采購(gòu)時(shí)間，降低成本，降低商業(yè)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，提供一條龍式采購(gòu)服務(wù)。

2.執(zhí)行采購(gòu)高度集中。聯(lián)邦總務(wù)署統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府采購(gòu)的執(zhí)行管理。美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，政府采購(gòu)就是集中采購(gòu)，政府采購(gòu)，不管是貨物、工程還是服務(wù)，均通過(guò)聯(lián)邦總務(wù)署進(jìn)行，且由其代表簽訂合同，各部門統(tǒng)一執(zhí)行。各部門如要自行采購(gòu)，需經(jīng)聯(lián)邦總務(wù)署授權(quán)，且授權(quán)可以收回。

3.預(yù)算管理高度集中。美國(guó)行政管理和預(yù)算局負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的預(yù)算管理。行政管理和預(yù)算局參照聯(lián)邦總務(wù)署制定的產(chǎn)品預(yù)算和配置標(biāo)準(zhǔn)，編制聯(lián)邦政府各部門預(yù)算草案，經(jīng)國(guó)會(huì)表決批準(zhǔn)后執(zhí)行。美國(guó)所有政府部門的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)必須納入預(yù)算管理，納入預(yù)算的所有貨物、服務(wù)和工程均需實(shí)行政府集中采購(gòu)。

4.配置標(biāo)準(zhǔn)高度統(tǒng)一。美國(guó)政府采購(gòu)法律體系對(duì)于政府采購(gòu)的理念不僅僅強(qiáng)調(diào)節(jié)約財(cái)政資金，還充分與美國(guó)的國(guó)家政治政策，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合，所以通用產(chǎn)品都會(huì)有統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制集中采購(gòu)，是保證美國(guó)政府采購(gòu)法相關(guān)理念落地的手段保障。統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，可以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，有效降低政府采購(gòu)的成本（平均成本降低在10%以上）。

（三）先進(jìn)的技術(shù)手段和專業(yè)的采購(gòu)官制度

1.科學(xué)完備的數(shù)據(jù)庫(kù)。聯(lián)邦總務(wù)署建立有一套完備的政府采購(gòu)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，信息數(shù)據(jù)庫(kù)的管理職責(zé)也是由聯(lián)邦總務(wù)署負(fù)責(zé)。政府采購(gòu)信息公告會(huì)在信息系統(tǒng)統(tǒng)一發(fā)布，以便讓潛在供應(yīng)商可以關(guān)注和了解，另一方面，與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦各部門與供應(yīng)商同一平臺(tái)互相了解，聯(lián)邦政府采購(gòu)信息庫(kù)會(huì)記錄每一筆政府采購(gòu)信息的所有數(shù)據(jù)，這樣就可以提供相關(guān)的大數(shù)據(jù)分析，比如對(duì)于預(yù)算的輔助作用，還有對(duì)于未來(lái)年度政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的測(cè)算等等。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”方式的應(yīng)用。用目前比較通俗的話來(lái)講，就是“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”技術(shù)的應(yīng)用，可以極大提高政府采購(gòu)效率。美國(guó)主要有三種方式。第一種：電子采購(gòu)。如前文介紹，美國(guó)政府采購(gòu)都是集中采購(gòu)，均通過(guò)聯(lián)邦總務(wù)署進(jìn)行簽訂合同。聯(lián)邦總務(wù)署會(huì)將長(zhǎng)期簽訂的長(zhǎng)期供貨合同及協(xié)議供貨合同在互聯(lián)網(wǎng)上公布，聯(lián)邦各部門的財(cái)務(wù)系統(tǒng)及國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)會(huì)與之聯(lián)網(wǎng)，各部門在網(wǎng)上直接下單，相關(guān)數(shù)據(jù)會(huì)直接傳送到供應(yīng)商，供應(yīng)商按照合同完成供貨即可。類似于我國(guó)目前推行的網(wǎng)上商城。第二種：網(wǎng)上競(jìng)價(jià)。這種方式比較好理解，就是各需求單位在網(wǎng)上發(fā)布采購(gòu)需求，設(shè)定起始價(jià)，在一定的時(shí)間內(nèi)，符合條件的供應(yīng)商都可以報(bào)價(jià)，時(shí)間到后系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)關(guān)閉，并自動(dòng)推薦報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商作為中標(biāo)人。即所謂的反向拍賣制度。第三種：采購(gòu)卡方式。通俗而言就是憑采購(gòu)卡直接采購(gòu)。美國(guó)政府采購(gòu)法律對(duì)于采購(gòu)卡的使用和管理非常嚴(yán)格，必須專人專用，實(shí)名使用;采購(gòu)卡的信息都是聯(lián)網(wǎng)，后臺(tái)系統(tǒng)能隨時(shí)監(jiān)控，且政府采購(gòu)監(jiān)管部門可以隨時(shí)檢查;采購(gòu)卡的額度會(huì)有嚴(yán)格控制，比如有些采購(gòu)卡會(huì)規(guī)定單次采購(gòu)限額，每日采購(gòu)限額等等;另外采購(gòu)卡也是有固定地點(diǎn)，并不能到定點(diǎn)采購(gòu)范圍以外的地方采購(gòu)。

3.一套行之有效的采購(gòu)官制度。美國(guó)的采購(gòu)官都十分專業(yè)，且等級(jí)化管理。美國(guó)政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)多為專業(yè)采購(gòu)（合同）官員。在采購(gòu)評(píng)審中，采購(gòu)官主要有三個(gè)方面的權(quán)力，一是可以對(duì)投標(biāo)文件的合規(guī)性就行審查;二是可以對(duì)評(píng)審小組進(jìn)行管理，三是對(duì)評(píng)審人員推薦的候選供應(yīng)商享有自由裁量權(quán)。采購(gòu)官的權(quán)力與義務(wù)是對(duì)等的，級(jí)別越高，權(quán)力越大，同時(shí)責(zé)任也越重。美國(guó)的采購(gòu)官有一個(gè)高效且合理的遴選制度，有專門的法律對(duì)于采購(gòu)官的遴選作出規(guī)定，同時(shí)，采購(gòu)官的培訓(xùn)制度也十分完備，相關(guān)法律規(guī)定，采購(gòu)官每年接受的培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)有最低限規(guī)定，以保證采購(gòu)官在執(zhí)行業(yè)務(wù)時(shí)的專業(yè)性及權(quán)威性。

二、新加坡提高政府采購(gòu)效率的做法

（一）健全的法律體系

新加坡是城市國(guó)家，也是亞洲四小龍之一，其國(guó)家與城市治理一體化。新加坡的政府采購(gòu)由財(cái)政部預(yù)算署負(fù)責(zé)管理。新加坡有關(guān)政府采購(gòu)的法規(guī)法規(guī)有《財(cái)務(wù)程序法案》、《政府采購(gòu)協(xié)議》（新加坡1997年簽署）、《政府采購(gòu)法案》等。新加坡的政府采購(gòu)法律制度比較完善，對(duì)于政府采購(gòu)有關(guān)申訴，也設(shè)立了專門的政府采購(gòu)仲裁法庭，負(fù)責(zé)處理磋商程序解決不了的爭(zhēng)議。

（二）方便快捷的信息管理系統(tǒng)及運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)

1997年，新加坡即啟動(dòng)政府電子商務(wù)網(wǎng)站，是亞洲國(guó)家中政府采購(gòu)電子化程度發(fā)展水平最高的國(guó)家之一，2000年，新加坡開通了專門的政府采購(gòu)網(wǎng)站“政府電子商務(wù)中心”，對(duì)于政府采購(gòu)的全流程，比如采購(gòu)信息公告、項(xiàng)目文件瀏覽及下載、投標(biāo)、查詢中標(biāo)結(jié)果均可以一網(wǎng)實(shí)現(xiàn)。2008年以后，新加坡已經(jīng)完全淘汰紙質(zhì)發(fā)票，結(jié)算全部電子化。電子化政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

三、韓國(guó)提高政府采購(gòu)效率的做法

（一）建立完善的法律體系

與新加坡一樣，韓國(guó)也于1997年簽署了《政府采購(gòu)協(xié)議》，同時(shí)，韓國(guó)制定了包括《政府合同法》、《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》、《政府合同法實(shí)施細(xì)則》、《地方財(cái)政法》、《政府投資機(jī)關(guān)法》、《電子交易基本法》、《電子簽名法》在內(nèi)的一套法律法規(guī)。

（二）專門的政府采購(gòu)專職機(jī)構(gòu)

韓國(guó)的政府采購(gòu)比較集中，為了實(shí)施這種集中的采購(gòu)工作，韓國(guó)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)部下設(shè)調(diào)達(dá)廳，屬于副部級(jí)建制，也是韓國(guó)唯一的政府采購(gòu)專職機(jī)構(gòu)，調(diào)達(dá)廳雖然是財(cái)政經(jīng)濟(jì)部的一個(gè)下屬單位，但是業(yè)務(wù)獨(dú)立，廳長(zhǎng)不是由財(cái)政經(jīng)濟(jì)部指派或者任命，而是直接由總統(tǒng)任命。韓國(guó)沒有實(shí)施政府采購(gòu)的中介機(jī)構(gòu)，采購(gòu)單位的采購(gòu)項(xiàng)目均提交調(diào)達(dá)廳，由調(diào)達(dá)廳出面按照程序統(tǒng)一采購(gòu)。采購(gòu)資金也全部由調(diào)達(dá)廳直接支付，采購(gòu)單位與供應(yīng)商之間不發(fā)生直接支付關(guān)系。

（三）電子化服務(wù)平臺(tái)

以《電子交易基本法》、《電子簽名法》為指南，韓國(guó)建立了專門政府采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，同樣實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全流程電子化，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以達(dá)到任何時(shí)間和地點(diǎn)，均可參與政府采購(gòu)一網(wǎng)解決。電子化采購(gòu)的公開透明性、便利性保證了政府采購(gòu)的效率大大，實(shí)現(xiàn)政府全環(huán)節(jié)智能化、自動(dòng)化。

四、提高政府采購(gòu)效率的經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

（一）健全的法律體系是提高效率的制度保障和前提

政府采購(gòu)效率較高的國(guó)家大都擁有相對(duì)完備的政府采購(gòu)法律，美國(guó)于1761年就頒布了《聯(lián)邦采購(gòu)法》，其他還有4000多部與政府采購(gòu)直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)，涉及政府采購(gòu)的方方面面，規(guī)定了政府采購(gòu)的組織管理、采購(gòu)過(guò)程、行為主體等各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。完備的法律可以減少法律或政策之間的掣肘，有助于爭(zhēng)議爭(zhēng)端的解決，為政府采購(gòu)效率提高提供制度保障。

我國(guó)的政府采購(gòu)立法歷史較短，政府采購(gòu)法與其他相關(guān)法律的銜接及互相補(bǔ)充機(jī)制尚未完全建立，下一步，有賴于我國(guó)法治進(jìn)程的進(jìn)一步完善，建立完備的政府采購(gòu)法律體系，迫在眉睫。

（二）電子化采購(gòu)手段的應(yīng)用是提高政府采購(gòu)效率的技術(shù)保障

推進(jìn)電子化政府采購(gòu)首要任務(wù)在于提高采購(gòu)效率，降低財(cái)政支出。通過(guò)電子化政府采購(gòu)，與紙質(zhì)化相比，預(yù)期可降低10%左右的采購(gòu)成本，且效率大大提升。電子化采購(gòu)“供貨透明、價(jià)格透明、支付透明”，使得每一筆政府采購(gòu)都留痕，都具有可追溯性，還能預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)，有利于真正實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)“陽(yáng)光采購(gòu)，公平采購(gòu)”的目標(biāo)。新加坡建立的“政府電子商務(wù)中心”，可以滿足新加坡全部的政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)上采購(gòu)需求，所有供應(yīng)商都可在線提供采購(gòu)單位所需的貨物和服務(wù)。新加坡和韓國(guó)的電子化采購(gòu)平臺(tái)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，采購(gòu)效率大大提升，真正實(shí)現(xiàn)“一站式采購(gòu)”，不分白天黑夜，技術(shù)的進(jìn)步，為政府采購(gòu)帶來(lái)的便利毋庸置疑。

（三）專業(yè)的政府采購(gòu)人員是提高政府采購(gòu)效率的人才保障

政府采購(gòu)是一項(xiàng)相對(duì)專業(yè)化的工作，需要有專業(yè)人員進(jìn)行操作和管理。如美國(guó)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)大部分為專業(yè)采購(gòu)官，資格條件要求很嚴(yán)格，包括教育背景、任職經(jīng)歷、接受培訓(xùn)情況等等。推出電子化政府采購(gòu)后更是如此，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)會(huì)定期對(duì)采購(gòu)官員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，每人每年培訓(xùn)時(shí)間都會(huì)有一定的時(shí)限，并結(jié)合有相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，以保證其專業(yè)性和權(quán)威性。這些做法，都值得我國(guó)借鑒。

同樣，以美國(guó)和新加坡為例的處理政府采購(gòu)申訴（投訴），也有專業(yè)化的隊(duì)伍，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)（政府采購(gòu)訴訟）相結(jié)合的制度也比較完善，這些，都是未來(lái)我們需要努力的方向。

參考文獻(xiàn)：

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