如何看待美國稅改法案

陳祥

美國作為世界強國，它的任何社會治理創(chuàng)新特別是政治經(jīng)濟治理舉措，比如此前通過的稅改法案，必將對世界產(chǎn)生一定影響。這種影響不僅是結(jié)果上的，也包括法案從提出到歷經(jīng)審查、辯論，這前后七個多月的過程本身就是財稅治理理念、思想的一種演示。

至于其影響的實際效果如何，積極還是消極，或?qū)⒁娙室娭?，但影響是必然的。而且既取決于法案本身的優(yōu)劣，也取決于各國與其互動的策略與藝術(shù)，還有各國面臨的不同政治、歷史背景等因素。遺憾的是，關(guān)于該法案對中國的影響，目前國內(nèi)大多探討仍停留在經(jīng)濟層面，而這種分析方法與思路的局限性顯而易見，以至于有專家呼吁：必須警惕對美國稅改法案的誤判。

稅改法案的影響

美國稅改法案的實質(zhì)是減權(quán)，給企業(yè)更多財富自由，是在進一步完善美國市場經(jīng)濟體制。對中國經(jīng)濟而言，這或?qū)⒊蔀榈贡剖袌鼋?jīng)濟體制完善的重要外生因子。理論上，如果中國推行減稅計劃，應(yīng)能進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，激活市場主體的首創(chuàng)精神，創(chuàng)獲更多的物質(zhì)財富與精神財富，增進社會和國民的福祉總量。正如黨的十九大報告指出，有助于推動社會發(fā)展的平衡與充分，滿足人民不斷增長的美好生活需要。換句話說，或可促使經(jīng)濟的“三駕馬車”（投資、出口和消費）前行，促進社會再生產(chǎn)過程中生產(chǎn)、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié)的優(yōu)化。

實際上，早在美國稅改法案（初稿）公布前，中國就已做出了減稅的應(yīng)對。2017年4月19日，國務(wù)院常務(wù)會議公布了總規(guī)模約3800億元人民幣的減稅舉措。我們需要關(guān)注的是，美國稅改法案對中國經(jīng)濟的負面影響可能如下：一是增加經(jīng)濟下行壓力。因為美國減稅或?qū)⑽蛸Y本回流，抑制美國企業(yè)在外進行長期投資，給中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來不利影響。二是中國金融穩(wěn)定將面臨更大挑戰(zhàn)。三是對中國稅制結(jié)構(gòu)影響較大。由于美國是直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，而中國是間接稅為主，后者缺少“自動穩(wěn)定器”的功能，是順周期的，所能起到的有效再分配功能較弱，因此或?qū)⒓觿‖F(xiàn)有挑戰(zhàn)。如果我們跳出稅負與費負的詞語之爭，從企業(yè)經(jīng)營成本的角度看，中國企業(yè)經(jīng)營成本大的問題不容忽視。

從人際活動的角度看，人民美好生活的滿足既需要公共產(chǎn)品與服務(wù)，也需要私人產(chǎn)品。前者與公共經(jīng)濟的繁榮及發(fā)達程度緊密相關(guān)，與公共產(chǎn)品的性價比高低緊密相關(guān)，與財政治理水平高低緊密相關(guān)；后者與私人經(jīng)濟緊密相關(guān)?？偟膩碚f，二者的共同邏輯是，自由是公共經(jīng)濟與私人經(jīng)濟繁榮與進步的充要條件，經(jīng)濟越自由，越繁榮。因此，理論上，一切減稅舉措都有利于經(jīng)濟發(fā)展。

而且，減稅意味著對國民主權(quán)的信任和尊重，是重視和肯定國民在國家治理中的主體地位和作用，自然有助于增進國民與政府之間的理解與信任，有助于人際利害關(guān)系的健康與和諧。而且，公共產(chǎn)品性價比的提高，也有助于促進社會人際關(guān)系的自由安全與健康和諧，其影響是積極、正向的。

從更廣義的效應(yīng)看，減稅意味著增加政治與法律、德治與道德的自由性，提升對人道自由治稅原則的敬畏。邏輯上，稅改法案的實施如能獲得其它國家的積極回應(yīng)，將有助于優(yōu)化本國稅制及其財政治理體系。如果中國能主動將此作為契機予以回應(yīng)，將有不少可以發(fā)揮的空間。

現(xiàn)實挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

毋庸諱言，要積極理性地應(yīng)對美國稅改法案，必須直面以下的現(xiàn)實問題：一是中美減稅的背景不同。美國作為發(fā)達國家，其制度已運行200多年，處于相對完備階段，而中國尚處在社會主義初級階段。二是中美減稅面臨的經(jīng)濟形勢不同。中國經(jīng)濟目前處于“新常態(tài)”中，需要改革的地方不少，而美國經(jīng)濟面臨的則主要是一些具體政策的微調(diào)，諸如財稅政策及其產(chǎn)業(yè)政策，等等。三是中美稅制差異較大。主要在于：美國是直接稅為主，間接稅為輔，政府收入是以稅收收入為主，用稅透明公開；中國則以間接稅為主，直接稅為輔，政府預算公開透明。因此，中美減稅主張的目的與訴求及減稅方式與策略的選擇自然存在較大差異。

探尋美國稅改法案的影響機理，目的就在于尋找應(yīng)對策略，以便消減負面影響，利用積極影響。要有效應(yīng)對稅改法案，筆者以為：首先要有積極、客觀、理性的態(tài)度，但不能一切都跟著美國的減稅節(jié)奏起舞，被動復制和模仿減稅方式與方法，而是必須結(jié)合中國的政治經(jīng)濟形勢、稅制特點，有利有節(jié)地趨利避害。其次需要系統(tǒng)性思維，整體策略。關(guān)鍵是要用系統(tǒng)性思維，進行戰(zhàn)略性部署，擬定組合策略和方案，不可繼續(xù)滿足于稅制枝節(jié)性要素的修改與完善，而是要跳出稅收專業(yè)、稅務(wù)行業(yè)、財政系統(tǒng)，以及當下現(xiàn)實的局限性，進行整體籌劃設(shè)計，把當前利益、中期利益與遠期利益結(jié)合起來考慮。一句話，面對未來全球諸多稅收競爭的不確定性，唯有擇善固執(zhí)，己他兩利才是最好的競爭戰(zhàn)略與策略。再次是要注重現(xiàn)實的復雜性、實踐的可操作性與未來的不確定性，同時考慮中國正處于社會轉(zhuǎn)型期、納稅人權(quán)利意識成長期與大數(shù)據(jù)時代之三大現(xiàn)實背景等實際。

具體策略可分為近期、中期與遠期考量。近期策略必須明確稅制創(chuàng)建的終極目的是為了滿足人民不斷增長的美好生活需要，以此作為判定財稅體制改革成果的標準。盡快減稅降費，清理非稅收入，降低企業(yè)費負，即制度性交易成本。用稅進一步透明公開，積極推動財政透明，通過人大預算監(jiān)督制度改革，促使關(guān)涉全體民眾基本福利之預算的全面公開化和剛性化；理清中央和地方之間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，著力解決財政預算機關(guān)橫向機構(gòu)間的職能配置交叉重疊問題。

從中期策略看，要逐步建立直接稅為主，間接稅為輔的稅制。重視征納公正，彌補稅收代際公正機制不足，從根本上夯實稅收公正的基礎(chǔ)，直面當前稅制在征納稅人之間、人與環(huán)境之間以及代際之間權(quán)利與義務(wù)分配方面存在的公正不足問題。主動探索協(xié)商式征稅與用稅機制。積極探索財權(quán)閉環(huán)式監(jiān)督制衡機制，即要明確稅收、預算行為執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)督機制的權(quán)限劃分和機構(gòu)設(shè)置，解決各級財政監(jiān)督機關(guān)既受上級機關(guān)監(jiān)督，也受同級黨組和行政領(lǐng)導監(jiān)督的“虛監(jiān)”“失監(jiān)”問題，解決財政監(jiān)督職能有權(quán)無力、無法完全履行的困境，盡快建立優(yōu)良財稅法治體系。

長遠看，要全面建立納稅人主導的稅制，全面建立國民主導的預算機制，一切重大預算事務(wù)的決策權(quán)都掌握在全體國民或其代表者手中。全面建立財權(quán)閉環(huán)式監(jiān)督制衡機制，既上下監(jiān)督，也內(nèi)外監(jiān)督，同時軟硬監(jiān)督。

總之，要應(yīng)對美國稅改法案對中國社會可能產(chǎn)生的沖擊與挑戰(zhàn)，必須明確財稅體制改革的終極目的，并以積極姿態(tài)運用系統(tǒng)性思維，通過對財稅體制改革的系統(tǒng)性重構(gòu)，借助科學優(yōu)良的組合式財稅改革方案去落實。

（作者系財稅倫理學者）