中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的主要歷程、現(xiàn)實困境及優(yōu)化路徑※

賀 丹 李文超 彭 陽

內(nèi)容提要：中外合作產(chǎn)業(yè)園是開發(fā)區(qū)在深化改革開放過程中的自然升級，是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的重要試點，然而傳統(tǒng)要素紅利的不斷衰減使中外合作產(chǎn)業(yè)園面臨前所未有的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的壓力。該文將中外合作產(chǎn)業(yè)園的主要發(fā)展歷程劃分成三個階段，梳理各階段創(chuàng)新發(fā)展的主要特征，并深入剖析其在創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定、創(chuàng)新通道建設(shè)和創(chuàng)新模式應(yīng)用方面的主要困境，并基于此，從適宜技術(shù)選擇、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈培育和園區(qū)創(chuàng)新體系有序調(diào)整等方面依次提出中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑。

一、 引 言

開發(fā)區(qū)是改革開放的重要產(chǎn)物。30多年來，各類開發(fā)區(qū)在加速體制改革、培育產(chǎn)業(yè)集聚、優(yōu)化投資環(huán)境、推進開放型經(jīng)濟建設(shè)等諸多方面，發(fā)揮了積極的示范和帶動作用。近年來，隨著世界各國與我國深度合作意愿的不斷增強，中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)成為開發(fā)區(qū)深入推進改革開放創(chuàng)新的重要探索。中外合作產(chǎn)業(yè)園具備一般開發(fā)區(qū)對外開放、集聚集約的基本功能，旨在根據(jù)特定國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢和投資意向偏好，建設(shè)針對性的平臺，精準(zhǔn)吸納特定國家高質(zhì)量創(chuàng)新要素，開展兩國更深層次和更高水平的創(chuàng)新合作。1994年成立的蘇州工業(yè)園是我國第一個規(guī)?；闹型夂献鹘ㄔO(shè)的產(chǎn)業(yè)園，2007年之后又相繼成立了中新天津生態(tài)城、中韓重慶產(chǎn)業(yè)園、中馬欽州產(chǎn)業(yè)園等中外合作園區(qū)，為各地更好地參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作與競爭提供了重要的載體。中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)始于我國經(jīng)濟創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的初期，核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競爭力均相對薄弱，因此，尚不能完全擺脫“勞動力換資本”或“以市場換技術(shù)”的傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式，在一定程度上忽視了內(nèi)生增長機制的培育。在經(jīng)濟新形勢下，中外合作產(chǎn)業(yè)園面臨勞動力成本上升、土地資源匱乏的雙重壓力，傳統(tǒng)的要素紅利逐漸衰減，動能轉(zhuǎn)換受阻。因此，有必要充分利用中外合作產(chǎn)業(yè)園高起點高端化的國際合作，革新發(fā)展模式，探索創(chuàng)新發(fā)展的有效路徑，為全面構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制積累經(jīng)驗。

中外合作產(chǎn)業(yè)園是開發(fā)區(qū)在深化改革開放背景下的自然升級，作為正處于建設(shè)和發(fā)展期的新生事物，中外合作產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)研究并不多見，而相對豐富的關(guān)于開發(fā)區(qū)的研究成果可以為本文提供一定的借鑒和參考。開發(fā)區(qū)是在特定歷史條件下的增量制度安排，旨在通過一系列制度變遷破除時下體制依賴，謀求區(qū)域經(jīng)濟的超高速跨越式發(fā)展(韓亞欣等，2015)，這些制度和政策優(yōu)惠所形成的“集聚效應(yīng)”和“選擇效應(yīng)”是開發(fā)區(qū)短期和長期生產(chǎn)率優(yōu)勢的主要來源(王永進和張國峰，2016)，學(xué)者們從地區(qū)GDP增長(劉瑞明和趙仁杰，2015；Alder et al.，2016)、外商直接投資擴張(Cheng & Kwan，2000；Lu, et al.，2015)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(李力行和申廣軍，2015；周茂等，2018)、區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)率提升(袁其剛等，2015；王永進和張國峰，2016)、區(qū)內(nèi)企業(yè)出口額增加(陳釗和熊瑞祥，2015)、制度創(chuàng)新(楊玲麗，2015)等方面肯定了開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展對經(jīng)濟增量提升的貢獻，但對經(jīng)濟質(zhì)量的影響卻持不同意見，有研究表明開發(fā)區(qū)過度倚重要素集聚和經(jīng)濟增量，推偏了區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向(韓亞欣等，2015)，開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中積極引進的外資對國內(nèi)研發(fā)存在一定的替代效應(yīng)(范承澤等，2008)，許多企業(yè)進駐開發(fā)區(qū)的目的是為了獲取“政策租”，表現(xiàn)為不具有產(chǎn)業(yè)價值鏈關(guān)系的眾多企業(yè)的簡單扎堆(鄭江淮等，2008)，沒有對本地企業(yè)產(chǎn)生顯著的創(chuàng)新溢出效應(yīng)(吳一平和李魯，2017)，也未能積極推動所在區(qū)域的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，通過剖析我國中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展的主要歷程和現(xiàn)實困境，并基于此提出園區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑，對加快實現(xiàn)我國中外合作產(chǎn)業(yè)園的高質(zhì)量發(fā)展，并充分發(fā)揮其開放型經(jīng)濟和體制創(chuàng)新先行區(qū)的功能優(yōu)勢具有重要的現(xiàn)實意義。

二、 中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的主要歷程

隨著經(jīng)濟全球化的加速推進，國際化成為全球發(fā)展的主要特征，人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素實現(xiàn)了跨國流動，生產(chǎn)、研發(fā)、營銷等合作聯(lián)盟實現(xiàn)了跨國創(chuàng)建，為創(chuàng)新活動的開展提供了更為廣闊的空間。隨著中外經(jīng)濟依存關(guān)系的持續(xù)加強，至20世紀(jì)90年代，開發(fā)區(qū)的對外開放功能已不能完全滿足全面、深入的合作需要，中外合作產(chǎn)業(yè)園應(yīng)運而生，20余年來，在發(fā)展速度、園區(qū)規(guī)模、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、合作方式等方面實現(xiàn)了全面的推進，根據(jù)其各時期的發(fā)展特征，可以劃分為三個階段。

1. 第一階段：探索起步階段(1992-2006年)

1992年初鄧小平視察南方發(fā)表重要講話，提出了學(xué)習(xí)和借鑒新加坡經(jīng)驗的要求。當(dāng)年9月，新加坡資政李光耀率團訪華，表達了中新合作建立借鑒新加坡經(jīng)驗載體的意向。此后中新雙方反復(fù)協(xié)商并經(jīng)過多次實地考察，最終確定選址在蘇州。在探索起步階段，蘇州工業(yè)園幾乎是中外合作產(chǎn)業(yè)園的唯一代表。為了避免像早年起步的工業(yè)園區(qū)一樣成為“睡城”或“產(chǎn)業(yè)孤島”，蘇州工業(yè)園每一步都穩(wěn)扎穩(wěn)打。在國內(nèi)經(jīng)驗不足的前提下，蘇州工業(yè)園堅持“規(guī)劃先行”的發(fā)展道路，在建園之初就編制完成富有前瞻性和科學(xué)性的總體發(fā)展規(guī)劃，并先后制定了300余項專業(yè)規(guī)劃，形成了嚴(yán)密完善的規(guī)劃體系，強調(diào)規(guī)劃執(zhí)行的權(quán)威性與強制性，嚴(yán)格按規(guī)劃功能區(qū)域和控制指標(biāo)整體推進開發(fā)。不同于早期成立的開發(fā)區(qū)，中外合作產(chǎn)業(yè)園是兩國政府間的合作項目，起點較高，園區(qū)從一開始就把擇商目標(biāo)瞄準(zhǔn)世界級大企業(yè)，韓國三星、美國BD等大型跨國公司都是首批落戶蘇州工業(yè)園的大型跨國公司。在這一起步階段，國外知名企業(yè)投資項目占園區(qū)項目總數(shù)的近50%，刷新了國內(nèi)開發(fā)區(qū)的引資結(jié)構(gòu)。

2. 第二階段：加速發(fā)展階段(2007-2015年)

以蘇州工業(yè)園為代表的中外合作產(chǎn)業(yè)園經(jīng)歷了穩(wěn)步推進的探索起步階段，并在實踐中證明能滿足合作雙方和社會各界的需求，自此吸引更多國家在我國建設(shè)和發(fā)展中外合作產(chǎn)業(yè)園，加上一系列政策創(chuàng)新紛至沓來(葉江峰等，2015)，這一時期，我國的中外合作產(chǎn)業(yè)園在數(shù)量、規(guī)模、類型和發(fā)展模式方面都實現(xiàn)了長足的進展，主要呈現(xiàn)以下幾方面特征。

(1) 合作方不斷增加，合作園區(qū)類型更加豐富。隨著對外開放的深入，越來越多的國家期望與中國政府展開深度合作，來自亞洲的新加坡、日本、韓國、馬來西亞，來自歐洲的德國、芬蘭、意大利、瑞士、奧地利以及來自中東的以色列等國都與中方合作共建了產(chǎn)業(yè)園。豐富的合作方帶來了中外合作領(lǐng)域的多元化發(fā)展，中方更加重視吸收其他國家的特色和優(yōu)勢，將最初單一的工業(yè)園拓展為生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)新園、生態(tài)科技園、數(shù)字生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、企業(yè)合作基地等多種類型，合作內(nèi)容更加豐富，更具時代特色(見表1)。

(2) 中外合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和發(fā)展速度明顯加快。自1994年蘇州工業(yè)園成立后，中外合作進入了一個新階段，但中外合作建園卻一直停留在觀望狀態(tài)，直到2007年才正式成立了第二個中外合作產(chǎn)業(yè)園——中新天津生態(tài)城，此后重慶的中韓產(chǎn)業(yè)園、廣西的中馬欽州產(chǎn)業(yè)園、南通的中奧蘇通生態(tài)園、青島中德產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)園相繼成立。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年之后建立的中外合作產(chǎn)業(yè)園占目前中外合作產(chǎn)業(yè)園總數(shù)的80%以上。由于有了蘇州工業(yè)園的成功經(jīng)驗，新成立的中外合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和發(fā)展的速度顯著加快，從整體規(guī)劃設(shè)計到啟動園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再到招商引資進而實現(xiàn)常態(tài)化運行的時間都不超過 3～5年。例如中以常州創(chuàng)新園，僅僅用2年多時間便集聚了50余家中以合作企業(yè)，完成簽約以色列項目20多項，在生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、新材料、電子信息等多領(lǐng)域與以色列展開了全方位的合作(見表2)。

表1 基于國家層面中外合作共建產(chǎn)業(yè)園一覽表

資料來源：作者計算整理。

表2 2007-2015年代表性中外合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)與發(fā)展

注：表中信息由課題組根據(jù)所收集資料整理。鑒于數(shù)據(jù)資料的可獲得性，本表僅列出部分中外合作產(chǎn)業(yè)園的信息，還有一些中外合作產(chǎn)業(yè)園尚處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資階段，尚未產(chǎn)生明顯的投資效應(yīng)和經(jīng)濟效益，因此暫不列入。

(3) 中外合作模式轉(zhuǎn)型升級。以蘇州工業(yè)園為代表的早期中外合作產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，中方和外方的合作模式相對單一，基本是延續(xù)開發(fā)區(qū)的傳統(tǒng)模式，即通過廉價的生產(chǎn)要素和優(yōu)厚政策條件吸引外資，廣泛開展代工業(yè)務(wù)，實現(xiàn)園區(qū)的資本積累和規(guī)模擴張。而這一階段的中外合作產(chǎn)業(yè)園則實現(xiàn)了更為豐富的中外合作模式，雖然仍以引進模式為主，但除了吸引外資和外方技術(shù)外，還包括產(chǎn)品開發(fā)、咨詢顧問、規(guī)劃指導(dǎo)、海外培訓(xùn)等多種合作模式；中國政府結(jié)合合作國的比較優(yōu)勢，有針對性地選擇特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并開發(fā)與此主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的中外合作模式，如中新天津生態(tài)城通過借鑒新加坡城市生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗，以新能源、垃圾處理等產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，合作建設(shè)具有生態(tài)理念的“試驗田”及生態(tài)產(chǎn)業(yè)“孵化器”，共同打造生態(tài)城市樣板；青島中德生態(tài)園依托德國先進制造業(yè)、節(jié)能環(huán)保技術(shù)，選擇新能源、裝備制造業(yè)、智能機器人等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重在合作開發(fā)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的清潔技術(shù)和設(shè)備。除此之外，中外合作產(chǎn)業(yè)園如中馬欽州產(chǎn)業(yè)園還開始嘗試走出國門，實現(xiàn)雙國雙園的合作開發(fā)模式，推動更深入、更全面的技術(shù)或產(chǎn)能合作。

3. 第三階段：轉(zhuǎn)型升級階段(2015年至今)

隨著國際政治經(jīng)濟環(huán)境的深刻變化，中共中央國務(wù)院提出要加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，加快培育國際合作和競爭新優(yōu)勢，形成全方位開放的新格局，2015年蘇州工業(yè)園獲批成為全國首個開展開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)域，這意味著中外合作產(chǎn)業(yè)園被賦予新的歷史使命。作為開放創(chuàng)新的“試驗田”，這一中外合作產(chǎn)業(yè)園不再僅僅是對外開放的窗口或區(qū)域經(jīng)濟的增長極，更需要承擔(dān)起探索開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展，推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向中高端邁進的重要任務(wù)，一方面是依托這個成熟的對外開放平臺，有效對接“引進來”和“走出去”，從而推動開放創(chuàng)新與自主創(chuàng)新的有效結(jié)合；另一方面是構(gòu)建國際化的開放合作創(chuàng)新體系，實現(xiàn)“無國界”創(chuàng)新，充分吸納和利用國外、國內(nèi)多個市場的資源，利用國內(nèi)外企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新主體和高端、國際化的創(chuàng)新載體平臺，實現(xiàn)高水平開放和高層次創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展。

這一時期中外合作產(chǎn)業(yè)園陸續(xù)加快了創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的步伐，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

(1) 密集出臺各類科技創(chuàng)新促進辦法。中外合作產(chǎn)業(yè)園多是政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行的園區(qū)，各類科技政策對園區(qū)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展具有重要的引導(dǎo)和支持作用。如中新天津生態(tài)城于2016年出臺了《中新天津生態(tài)城科技創(chuàng)新促進暫行辦法》《“三個一”的創(chuàng)新載體管理新辦法》等若干創(chuàng)新政策措施，旨在從提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍等方面提升支持力度。

(2) 打造高層次中外協(xié)同研發(fā)中心。中外共建的研究中心是國外技術(shù)向中國轉(zhuǎn)移的重要場所，也是提升園區(qū)自主創(chuàng)新能力的重要通道。2016年中德生態(tài)產(chǎn)業(yè)園集合了德國亞琛工業(yè)大學(xué)、德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)、西安交通大學(xué)等國內(nèi)外知名高校和相關(guān)國內(nèi)外企業(yè)，成立了全國首個自主創(chuàng)新的世界級研發(fā)中心，著力打造金屬3D打印全產(chǎn)業(yè)鏈基地，園區(qū)形成了創(chuàng)客創(chuàng)新+技術(shù)研發(fā)+產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)集聚發(fā)展新模式。

(3) 持續(xù)完善區(qū)域服務(wù)創(chuàng)新體系。園區(qū)的創(chuàng)新服務(wù)體系是保障創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，為了有效促進中外協(xié)同創(chuàng)新，不少中外合作產(chǎn)業(yè)園鼓勵中方和外方共同打造創(chuàng)新服務(wù)平臺，如2016年中以常州創(chuàng)新園中的以色列企業(yè)與常州當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)合作共建了一批科技孵化和技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺?？梢哉f，開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案的提出不僅對蘇州工業(yè)園，乃至對全國中外合作產(chǎn)業(yè)園在新常態(tài)下嘗試?yán)谩按媪俊敝\求轉(zhuǎn)型升級都具有重要啟示意義。2017年初，為進一步加快各類開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，國務(wù)院辦公廳又出臺了《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，隨即江蘇、浙江、安徽、廣東等各省紛紛出臺關(guān)于各省開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實施意見。創(chuàng)新發(fā)展已然成為各類開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要方向，而站在對外開放最前沿的中外合作產(chǎn)業(yè)園也已開始培育吸引外資新優(yōu)勢和探索開放型經(jīng)濟新體制，著力成為創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的排頭兵。

三、 中外合作產(chǎn)業(yè)園轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實困境

1. 各園區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型目標(biāo)呈現(xiàn)同質(zhì)性

圖1 江蘇省國家層面中外合作產(chǎn)業(yè)園分布資料來源：作者自制。

由政府主導(dǎo)建設(shè)的江蘇中外合作產(chǎn)業(yè)園在追求高端化和前沿性的同時，也決定了其整體發(fā)展目標(biāo)必然都與我國當(dāng)下的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)高度一致，因此，難免會出現(xiàn)各園區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)的同質(zhì)性。以江蘇11個國家層面的中外合作產(chǎn)業(yè)園為例(見圖1)，以“生態(tài)”冠名的有5個，以“科技”或“創(chuàng)新”冠名的有4個，可見，這些園區(qū)雖然坐落在江蘇不同的城市，但其整體發(fā)展方向卻高度一致。從各園區(qū)所規(guī)劃的重點產(chǎn)業(yè)看，中瑞(鎮(zhèn)江)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、中意海安生態(tài)園、新加坡南京生態(tài)科技島、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園5個園區(qū)將生態(tài)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)作為重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)；蘇州工業(yè)園、中意海安生態(tài)園、中韓鹽城產(chǎn)業(yè)園、中德(太倉)企業(yè)合作基地4個園區(qū)則都將智能制造產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。各中外合作產(chǎn)業(yè)園發(fā)展定位的同質(zhì)性，雖是基于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更高需求的考慮，但極易在同一區(qū)域內(nèi)造成高端人才、優(yōu)質(zhì)外資等創(chuàng)新要素的爭奪以及合作和開發(fā)項目的競爭，從而嚴(yán)重影響中外合作產(chǎn)業(yè)園的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

2. 中外合作創(chuàng)新的通道尚未完全建成

深化中外合作是中外合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)別于一般開發(fā)區(qū)的最大特點。中外合作產(chǎn)業(yè)園多是兩國政府推動的合作項目，雖然合作層次較高，但是尚未建立健全中外合作機制。結(jié)合調(diào)研的信息和所收集的資料，本文認(rèn)為其主要原因有以下兩方面：一是缺乏相應(yīng)的促進交流合作的組織機構(gòu)，因而未能形成常態(tài)化和制度化的交流，大部分園區(qū)的中外合作交流僅停留在園區(qū)建設(shè)和招商的階段，而在促進經(jīng)濟合作、產(chǎn)品開發(fā)、文化交流等方面的合作交流還較少，現(xiàn)有的中外合作產(chǎn)業(yè)園中，僅有中奧蘇通生態(tài)園、中瑞鎮(zhèn)江生態(tài)產(chǎn)業(yè)園等個別園區(qū)與外方政府成立了相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組或項目執(zhí)行機構(gòu)，并建立了定期的例會制度。二是中外雙方在合作意愿、技術(shù)水平和市場需求等方面存在一定差異，制約了兩國企業(yè)在科技創(chuàng)新、產(chǎn)品開發(fā)和推廣方面的合作進程。例如中瑞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園嘗試引進并推廣瑞士自動升降遮陽窗簾、環(huán)保外墻涂料、光感節(jié)能燈等先進的清潔產(chǎn)品，但都因為產(chǎn)品成本過高、市場偏好差異等種種原因而告敗，因此，很大一部分跨國合作都夭折在市場探索階段，影響了后期跨國人才流動、技術(shù)溢出以及合作平臺搭建，從而制約了中外合作創(chuàng)新通道的形成。

3. 尚未擺脫“孤島式”創(chuàng)新發(fā)展模式

中外合作產(chǎn)業(yè)園雖然是對外開放進程中各類開發(fā)區(qū)的升級版，但在發(fā)展過程中仍未徹底擺脫開發(fā)區(qū)“孤島式”發(fā)展模式。大部分中外合作產(chǎn)業(yè)園多處于各城市的近郊或遠郊，其主要的投資、管理人員、先進技術(shù)主要來自于區(qū)域之外，且很大一部分來自于境外，雖然園區(qū)的技術(shù)水平相對較高，前期增長也比較快，對區(qū)域的稅收貢獻也不小，但最大問題是中外合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展主要依靠外部推動，其本地根植性較差，也就是說這些園區(qū)與所在區(qū)域的資源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的聯(lián)動較少，缺少所在城市及周邊地區(qū)的依托，園區(qū)發(fā)展過度依賴外資或外方技術(shù)，其重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃也主要圍繞所引入的外資企業(yè)來展開，與該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系并不密切，相比區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中外合作產(chǎn)業(yè)園內(nèi)外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，因此抗風(fēng)險能力相對較弱，對外界的經(jīng)濟波動也非常敏感，呈現(xiàn)出一定的脆弱性。筆者走訪的中瑞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園位于鎮(zhèn)江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，地處鎮(zhèn)江城區(qū)的近郊，其重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)為生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這與鎮(zhèn)江近年來著力推動的高端裝備制造和新材料這兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有顯著差別，因此中瑞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)江本地的資源流動、技術(shù)交流、項目開發(fā)等合作交流非常少，目前園區(qū)在招商引資的過程中僅能依靠政策性優(yōu)勢，缺乏本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)或資源的支持，這對于境外投資者的吸引力明顯不足，因此園區(qū)的發(fā)展進程較慢。在諸多園區(qū)中，蘇州工業(yè)園是城鎮(zhèn)化發(fā)展最成熟的園區(qū)，但在《蘇州工業(yè)園開展開放創(chuàng)新綜合試驗總體方案》中，仍然將融入全省和全國的戰(zhàn)略布局，把分散的潛在優(yōu)勢整合放大成現(xiàn)實優(yōu)勢作為下一步園區(qū)發(fā)展的重要目標(biāo)?？梢?，中外合作產(chǎn)業(yè)園尚未從招商引資轉(zhuǎn)換成“內(nèi)外聯(lián)動”的模式。

四、 中外合作產(chǎn)業(yè)園轉(zhuǎn)型升級的優(yōu)化路徑

1. 適宜性技術(shù)選擇與本地嵌入

中外合作產(chǎn)業(yè)園是兩國政府之間的高端合作項目，80%以上中外合作產(chǎn)業(yè)園都是2012年之后設(shè)立的，新一輪中外合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，在園區(qū)定位與園區(qū)功能開發(fā)方面，與早期的中外合作產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)生了質(zhì)的變化。這一輪中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)更加重視各國產(chǎn)業(yè)鏈的分工與合作，重視對外方先進技術(shù)的引進、消化和吸收，包括利用先進技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行更新改造、對新產(chǎn)品進行合作研發(fā)等。

要實現(xiàn)先進技術(shù)的本地化吸收，最重要的是要選擇適宜性技術(shù)(Appropriate Technology)。適宜性技術(shù)不一定是該領(lǐng)域最先進的、最前沿的技術(shù)，而是能與該區(qū)域要素稟賦結(jié)構(gòu)相匹配的技術(shù)，正如林毅夫(Lin，2012)所說，如果一國或一個區(qū)域選擇與其要素稟賦結(jié)構(gòu)不匹配的技術(shù)類型，那就會使得先進技術(shù)與本地要素出現(xiàn)錯配，從而使得本地原有的要素稟賦不能很好地發(fā)揮作用，進而抑制技術(shù)效率的提升，制約全要素生產(chǎn)率的提高。每個中外合作產(chǎn)業(yè)園的稟賦優(yōu)勢都不相同，因此所選擇的國外技術(shù)也必須與本地的要素稟賦結(jié)構(gòu)相適配。除此之外，在引進適宜性技術(shù)之后，還應(yīng)該積極考慮先進技術(shù)的本地嵌入問題，也就是中外合作產(chǎn)業(yè)園技術(shù)吸收和消化的能力。每一個園區(qū)及其所在區(qū)域都有一個相對成熟的技術(shù)結(jié)構(gòu)，所引進的先進技術(shù)勢必與現(xiàn)有技術(shù)結(jié)構(gòu)形成一定的前后向關(guān)聯(lián)，才能有效地嵌套到本地的技術(shù)結(jié)構(gòu)中去，從而拉動現(xiàn)有技術(shù)結(jié)構(gòu)的變遷和技術(shù)效率的提升。

蘇州工業(yè)園所在區(qū)域，20世紀(jì)80年代便已經(jīng)積累較好的工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，并開始向國際市場開拓，奠定了一定的外向型經(jīng)濟基礎(chǔ)。蘇州工業(yè)園最先引進的技術(shù)便是與當(dāng)?shù)匾胤A賦結(jié)構(gòu)相似的工業(yè)；之后，隨著蘇州工業(yè)園產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，陸續(xù)引進電子信息技術(shù)、精密機械制造、集成電路、廣電、航空和汽車零配件等領(lǐng)域的先進技術(shù)；近幾年，又將納米技術(shù)應(yīng)用、生物醫(yī)藥和云計算作為技術(shù)引進的重點，已集聚了相關(guān)的國內(nèi)外知名企業(yè)1000余家?？梢姡K州工業(yè)園隨著本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和要素稟賦調(diào)整，有序地校準(zhǔn)所引進的先進技術(shù)，有效嵌入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)了蘇州工業(yè)園的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從資本密集型向技術(shù)密集型，進而向知識密集型的變遷，帶動園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型?？v觀已經(jīng)陷入停滯或已經(jīng)破產(chǎn)的中外合作產(chǎn)業(yè)園：中日(連云港)生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園、中德(徐州)東方魯爾工業(yè)園、中芬(丹陽)數(shù)字生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，其規(guī)劃發(fā)展的方向都是生態(tài)和環(huán)保，園區(qū)招商主要面向國內(nèi)外從事環(huán)保、新能源、清潔技術(shù)的先進企業(yè)，但是連云港、徐州和鎮(zhèn)江丹陽目前的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍是能源、化工、裝備制造、汽配等技術(shù)密集度相對較低的傳統(tǒng)制造業(yè)，其產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和要素稟賦結(jié)構(gòu)都不能為新能源、清潔技術(shù)等先進技術(shù)提供配套和支持，因此很難按照規(guī)劃要求招商到先進企業(yè)，即使有部分企業(yè)在優(yōu)惠政策的鼓勵下愿意入駐，所提供的先進技術(shù)也不能有效地嵌入本地、服務(wù)本地、帶動本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，致使先前的園區(qū)規(guī)劃不能有效推進。

因此，中外合作產(chǎn)業(yè)園在園區(qū)規(guī)劃階段，就應(yīng)該客觀審視本地要素稟賦結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，科學(xué)選擇適宜的先進技術(shù)，并合理調(diào)整園區(qū)技術(shù)結(jié)構(gòu)，加速先進技術(shù)的本地嵌入，建立先進技術(shù)與本地技術(shù)之間的前后向關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而實現(xiàn)中外合作產(chǎn)業(yè)園各階段主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序變遷。

2. 精準(zhǔn)定位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈

2017年2月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出，開發(fā)區(qū)要堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，成為實施制造強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。2018年3月新公布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》繼續(xù)遵循這一思想，并為552家國家級開發(fā)區(qū)確定了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。蓬勃興起的中外合作產(chǎn)業(yè)園也應(yīng)該嚴(yán)格遵循這一指導(dǎo)思想，精準(zhǔn)定位各階段的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并有序地推進特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的形成，從而提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

蘇州工業(yè)園在建園初就明確了產(chǎn)業(yè)選擇的針對性，通過理清高技術(shù)產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)，將選資重點放在薄顯、集成電路兩條產(chǎn)業(yè)鏈上，避免與當(dāng)時其他開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，準(zhǔn)確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位吸引了大批歐美企業(yè)的競相進駐，在很大程度上實現(xiàn)了蘇州工業(yè)園的高水平開發(fā)。從傳統(tǒng)的電子信息制造業(yè)、裝備制造業(yè)到現(xiàn)在的“2+3”產(chǎn)業(yè)體系(電子信息、機械制造兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和生物醫(yī)藥、人工智能、納米技術(shù)應(yīng)用三大特色新興產(chǎn)業(yè))，蘇州工業(yè)園在遵循主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，始終重視主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇的精準(zhǔn)性和前沿性。在確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)后，為盡快提升其國際競爭力，蘇州工業(yè)園努力打造特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈。蘇州工業(yè)園重點引進全球500強企業(yè)作為園區(qū)的核心企業(yè)，與其他企業(yè)不同，知名外資企業(yè)作為蘇州工業(yè)園的制造主體和出資主體，能通過知識轉(zhuǎn)移、品牌擴散等行為提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)選擇效應(yīng)和集聚效應(yīng)，并通過分工協(xié)作的方式吸納上下游配套企業(yè)入駐園區(qū)，從而加強與本地企業(yè)和其他行為主體之間的聯(lián)系，集聚形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈(如圖2)，有效規(guī)避了核心企業(yè)單打獨斗的風(fēng)險，實現(xiàn)高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的高效開發(fā)和輸送，從而實現(xiàn)蘇州工業(yè)園的整體演進。

圖2 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成示意圖資料來源：作者自制。

處于轉(zhuǎn)型升級階段的中外合作產(chǎn)業(yè)園有必要借鑒這一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈形成路徑，在園區(qū)建設(shè)的初期，通過與合作外方的深入溝通，客觀規(guī)劃園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇與培育的步調(diào)，并按照這一規(guī)劃展開招商引資的活動；切不可為了獲取短期利益，而對外資企業(yè)“來者不拒”，從而使得園區(qū)僅僅實現(xiàn)了“企業(yè)扎堆”，這些扎堆的外資企業(yè)多是為了獲取“政策租”，并不必然與關(guān)聯(lián)企業(yè)形成合作關(guān)系，因此很難形成適合本地優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，更難形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈。

3. 有序調(diào)整園區(qū)創(chuàng)新體系，提升創(chuàng)新資源利用效率

中外合作產(chǎn)業(yè)園是各區(qū)域?qū)ν忾_放的重要載體和體制機制創(chuàng)新的先行區(qū)，但是當(dāng)前的創(chuàng)新活動日趨復(fù)雜，對創(chuàng)新資源的數(shù)量、質(zhì)量的要求也更高，僅依靠單一主體驅(qū)動的創(chuàng)新資源配置模式已經(jīng)很難適應(yīng)復(fù)雜的創(chuàng)新過程。因此，各個中外合作產(chǎn)業(yè)園有必要構(gòu)建起一個完備的創(chuàng)新系統(tǒng)，充分集聚創(chuàng)新資源，并促使各個創(chuàng)新主體在創(chuàng)新資源配置的過程中深入合作、優(yōu)勢互補，進一步提高區(qū)域創(chuàng)新資源的配置效率。

中外合作產(chǎn)業(yè)園的轉(zhuǎn)型升級通常分為兩個階段。第一個階段主要是政府主導(dǎo)園區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，中外合作產(chǎn)業(yè)園多是借鑒蘇州工業(yè)園的“先規(guī)劃、后建設(shè)”模式，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)指導(dǎo)園區(qū)的初期建設(shè)和運營，此時政府是園區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動的主要推動者，掌握著區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的方向。政府向中外企業(yè)、高校和科研院所主體配置創(chuàng)新資源，以期有序地實踐園區(qū)的創(chuàng)新計劃。蘇州工業(yè)園的成功經(jīng)驗表明，中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)初期，這種結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)可以避免單純市場機制的盲目性和無序性的競爭，引導(dǎo)園區(qū)的有限創(chuàng)新資源投入到最有利于園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的方向上去。

當(dāng)中外合作產(chǎn)業(yè)園步入常態(tài)化運營之后，就有必要逐漸將政府主導(dǎo)的創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)調(diào)整為市場主導(dǎo)的創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。園區(qū)內(nèi)來自中方和外方的企業(yè)、高校和科研院所等配置主體會對創(chuàng)新產(chǎn)生一定的需求，而創(chuàng)新資源的供給者在經(jīng)濟利潤的驅(qū)動下，必然將資源投入到獲益最大的領(lǐng)域中，因此市場通過供給和需求功能，自動調(diào)節(jié)創(chuàng)新資源和創(chuàng)新成果的流動和配置，以此實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置。市場在區(qū)域創(chuàng)新資源配置中所表現(xiàn)的功能主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是集聚功能，市場可以將中方和外方的創(chuàng)新資源、創(chuàng)新成果、創(chuàng)新的需求者和供給者都集中到中外合作產(chǎn)業(yè)園內(nèi)；二是供求對接的功能，在市場上，創(chuàng)新供需雙方可以進行自由、等價的交換，這一過程使各國創(chuàng)新資源的供給者和需求者、創(chuàng)新成果的研發(fā)者和需求者成功對接，更高效地將創(chuàng)新資源應(yīng)用到復(fù)雜的創(chuàng)新活動中去。

五、 中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新發(fā)展路徑實施的政策建議

1. 共商“合作頂層設(shè)計”，突出體制機制創(chuàng)新

中外合作產(chǎn)業(yè)園是兩國政府間的合作項目，有必要從國家、省級和微觀等多層次形成多種合作交流機制。在國家層面，形成常態(tài)化的政府合作交流機制，對中外合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展的重大問題進行溝通協(xié)調(diào)，針對性地提供政策支持，為園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造一定的制度優(yōu)勢；在省級層面，形成制度化的協(xié)調(diào)機制，加強對各中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為合作平臺建設(shè)、合作項目推介、國際化優(yōu)質(zhì)人才、資本和技術(shù)的引進提供具有吸引力的財政支持；在微觀層面，形成規(guī)模化的交流活動，鼓勵中外合作產(chǎn)業(yè)園與國外機構(gòu)平臺建立穩(wěn)定聯(lián)系，實現(xiàn)園區(qū)管理、產(chǎn)品開發(fā)、人才培養(yǎng)、市場開拓方面的互動合作，為中外合作產(chǎn)業(yè)園科學(xué)選擇適宜技術(shù)、精準(zhǔn)定位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供積極保障。

2. 積極配合創(chuàng)新轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，爭取先行先試權(quán)

經(jīng)濟新常態(tài)下的開放創(chuàng)新強調(diào)向體制機制要活力，尋找新動能和經(jīng)濟增長點，并鼓勵爭取創(chuàng)新新優(yōu)勢，這些戰(zhàn)略導(dǎo)向為中外合作產(chǎn)業(yè)園帶來了無限的機遇和挑戰(zhàn)。因此，各級政府有必要結(jié)合創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需求，以對接國際規(guī)則為目標(biāo)，給予中外合作產(chǎn)業(yè)園在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國際合作等方面先行先試的機會；各園區(qū)需要緊握國家、當(dāng)?shù)卣岢龅拈_放創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇，全面梳理和總結(jié)蘇州工業(yè)園、中德(太倉)企業(yè)合作基地創(chuàng)新發(fā)展的成功經(jīng)驗，依托更高層次、更廣領(lǐng)域上的合作創(chuàng)新，當(dāng)好開放創(chuàng)新發(fā)展的排頭兵，為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制探索新路。

3. 構(gòu)建創(chuàng)新要素選擇機制，建立“一區(qū)一測”創(chuàng)新績效評價機制

蘇州工業(yè)園的成功經(jīng)驗表明，合理選擇適宜技術(shù)、科學(xué)規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對中外合作產(chǎn)業(yè)園的創(chuàng)新發(fā)展具有重要作用，因此有必要建立一整套創(chuàng)新要素的選擇機制，研判園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展所面臨的關(guān)鍵要素瓶頸和約束，識別合適的創(chuàng)新要素，從產(chǎn)業(yè)鏈高度展開招商選商，在引進優(yōu)質(zhì)人才、資本和技術(shù)的過程中，進行適宜性評價和績效預(yù)判。在創(chuàng)新要素嵌入、消化和吸收的過程中，重視其與本地創(chuàng)新發(fā)展的協(xié)同性和聯(lián)動性，通過對先進技術(shù)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)園區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。在對園區(qū)創(chuàng)新績效進行評價的過程中，根據(jù)各中外合作產(chǎn)業(yè)園的稟賦優(yōu)勢和發(fā)展階段，采用“一區(qū)一測”的創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)和創(chuàng)新績效評價標(biāo)準(zhǔn)，避免由于創(chuàng)新績效考核標(biāo)準(zhǔn)的趨同，導(dǎo)致各中外合作產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)新發(fā)展路徑的同質(zhì)化，從而造成各園區(qū)之間創(chuàng)新資源的爭奪。

4. 共享創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，培育合作創(chuàng)新文化

中外合作產(chǎn)業(yè)園在建設(shè)和發(fā)展過程中，要避免依賴政策紅利所形成的“企業(yè)扎堆”現(xiàn)象，有必要從硬件、軟件等多方面構(gòu)建共享、交互的園區(qū)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。實踐經(jīng)驗表明，大量的創(chuàng)新來自于企業(yè)技術(shù)人員的非正式交流，通常是指正式研發(fā)活動以外的交流活動，因此，中外合作產(chǎn)業(yè)園有必要加強共享的生活和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高園區(qū)工作區(qū)域和生活設(shè)施的融合度，提高中外企業(yè)技術(shù)人員在各種場合合作交流的頻率，以較低的成本獲取市場動態(tài)、技術(shù)前沿信息，促進創(chuàng)新產(chǎn)生。同時，有必要推進開放包容的創(chuàng)新文化建設(shè)，營造寬松、自由的創(chuàng)新環(huán)境，增強中外創(chuàng)新主體在園區(qū)內(nèi)合作創(chuàng)新的活力。