中國(guó)食品安全監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)研究※
——基于全國(guó)688個(gè)監(jiān)管主體的調(diào)研

王冀寧 王帥斌 郭百濤

內(nèi)容提要：根據(jù)我國(guó)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)和經(jīng)典文獻(xiàn)分析，構(gòu)建了食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)體系。文章基于688份調(diào)查采樣表所獲取的數(shù)據(jù)，借助網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型，實(shí)證分析了我國(guó)食品安全的政府監(jiān)管績(jī)效狀況及其癥結(jié)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：一是我國(guó)食品質(zhì)量安全總體可控，但政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、食品召回監(jiān)管、事故總結(jié)監(jiān)管方面缺失較為嚴(yán)重；二是事中監(jiān)管是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的最薄弱環(huán)節(jié)；三是基層監(jiān)管薄弱，以地級(jí)和縣級(jí)食藥監(jiān)最為突出；四是各地區(qū)的監(jiān)管水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)正相關(guān)關(guān)系。

一、 引 言

提高政府監(jiān)管效率、強(qiáng)化監(jiān)管，是2008年“毒奶粉”事件爆發(fā)以來(lái)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。2017年10月18日，國(guó)家主席習(xí)近平在黨的十九大上的報(bào)告強(qiáng)調(diào)“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃的放心”。然而，近年來(lái)我國(guó)食品安全問(wèn)題仍頻頻發(fā)生，從2016年的“有毒汽水包”事件、2017年曝光的日本“核污染區(qū)”食品事件，直到2018年315晚會(huì)曝光的“山寨”飲料制假售假事件，再次挑戰(zhàn)公眾承受極限，危及公眾健康，同時(shí)也引發(fā)了公眾對(duì)政府食品安全監(jiān)管工作的懷疑，考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力(Sprecker，2002；Fulponi，2006)。因此，開(kāi)展政府食品安全監(jiān)管績(jī)效綜合評(píng)價(jià)研究,通過(guò)量化政府食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管效率，找出政府在監(jiān)管工作中的不足，并采取針對(duì)性的改善措施，對(duì)于保證公民身體健康、樹(shù)立國(guó)家威信，實(shí)現(xiàn)治理我國(guó)食品安全的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

根據(jù)國(guó)際組織的定義，食品安全監(jiān)管又被稱(chēng)為食品控制(Food Control)，是指為維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，確保食品從生產(chǎn)至銷(xiāo)售過(guò)程中符合食品安全和質(zhì)量要求，并按法律規(guī)定確定標(biāo)識(shí)，由政府主管部門(mén)實(shí)施的強(qiáng)制性法律行動(dòng)(FAO和WHO，2003)。綜觀中國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)有文獻(xiàn)，其研究主要集中于以下三個(gè)方面：

第一，食品安全監(jiān)管體系完善。比如，中國(guó)食品安全法規(guī)修訂次數(shù)偏少：隨著社會(huì)的發(fā)展，不斷涌現(xiàn)的食品安全問(wèn)題在食品安全法規(guī)中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，給政府監(jiān)管執(zhí)法等帶來(lái)了困難，導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳(周應(yīng)恒和王二朋，2013；Connolly等，2016)。中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)滯后甚至缺失：一方面，食品安全標(biāo)準(zhǔn)滯后于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，不利于我國(guó)食品“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施(Dou等，2015)；另一方面，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致立法目的的落空，不利于我國(guó)食品安全監(jiān)管工作的開(kāi)展(宋亞輝，2017)。此外，監(jiān)管體制機(jī)制不健全：我國(guó)的食品召回機(jī)制、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度仍處于探索階段，消費(fèi)者獲取食品安全相關(guān)信息困難(戚建剛，2014；Yu和Qiao，2016)；科學(xué)的監(jiān)管部門(mén)績(jī)效考核機(jī)制尚未建立，政府缺乏積極監(jiān)管動(dòng)力，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下(劉鵬，2015；龔強(qiáng)等，2015)。

第二，政府在食品安全監(jiān)管中的作用。食品安全作為一種純公共物品應(yīng)該由政府提供(張維迎，2016)。在食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，如果監(jiān)管部門(mén)被食品企業(yè)“俘獲”，會(huì)造成行政監(jiān)管的失效(Laffont 和Tirole，1991；龔強(qiáng)等，2015)。此外也有學(xué)者基于政府和食品企業(yè)協(xié)同監(jiān)管角度分析食品安全問(wèn)題，認(rèn)為供應(yīng)鏈上游企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的努力程度與下游監(jiān)管部門(mén)檢測(cè)精度和懲罰力度有關(guān)(Starbird和Amanorboadu，2007)，如果政府提高監(jiān)管強(qiáng)度和處罰力度，并輔以適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼，有利于減少食品生產(chǎn)企業(yè)的不誠(chéng)信行為(曹裕等，2017)。在具體的監(jiān)管實(shí)踐中，以食品企業(yè)和公眾媒體為代表的第三方參與食品安全監(jiān)管，也是解決我國(guó)食品安全問(wèn)題的一個(gè)重要途徑(Rouvière和Caswell，2012；王冀寧等，2017)。

第三，食品安全監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)研究。劉錄民等(2009)借鑒了政府績(jī)效評(píng)估的理論成果，基于不同的維度和業(yè)績(jī)領(lǐng)域設(shè)計(jì)出評(píng)估體系，對(duì)地方食品安全監(jiān)管績(jī)效開(kāi)展評(píng)估，但是缺乏整體觀念，偏重對(duì)事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)估。王珍等(2010)借助AHP法，通過(guò)對(duì)比政府食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重值，判斷各個(gè)指標(biāo)在整個(gè)評(píng)估體系中的相對(duì)重要程度，對(duì)地方政府食品安全監(jiān)管績(jī)效的提升具有積極意義，但是對(duì)于如何評(píng)價(jià)政府的監(jiān)管績(jī)效未做出進(jìn)一步的探索。劉鵬(2013)借助平衡計(jì)分卡理論研究，分別從工作業(yè)績(jī)、相關(guān)利益者、內(nèi)部管理及學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)不同的維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)省級(jí)政府的食品安全監(jiān)管績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)估，但是缺乏一定的實(shí)證支持。

本文立足于食品鏈條的多環(huán)節(jié)監(jiān)管視角，根據(jù)我國(guó)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)和經(jīng)典文獻(xiàn)分析，構(gòu)建了食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)體系，基于國(guó)家、省、地、縣四級(jí)食藥監(jiān)的688份調(diào)查采樣表所獲取的數(shù)據(jù)，借助網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型，對(duì)我國(guó)整體、各行政級(jí)別以及全國(guó)31個(gè)省份(港澳臺(tái)除外，下同)的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平做出評(píng)價(jià)，并探尋應(yīng)對(duì)策略。

二、 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

參考已有的研究成果(王冀寧等，2017)，運(yùn)用系統(tǒng)集成方法對(duì)食品安全監(jiān)管績(jī)效經(jīng)典文獻(xiàn)、新聞媒體報(bào)道以及法律法規(guī)等進(jìn)行初步提煉，最后經(jīng)由德?tīng)柗茖?zhuān)家多輪論證，最終形成了表1所示的食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確保了指標(biāo)構(gòu)建的科學(xué)性和可操作性。

三、 評(píng)價(jià)模型

網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型是由網(wǎng)絡(luò)層次分析法(Analytic Network Process，簡(jiǎn)稱(chēng)ANP)(Saaty，1996)和模糊綜合評(píng)價(jià)法融合而成。網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型能夠有效的衡量指標(biāo)之間、層與層之間的交互作用，并依據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論，實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)的定量評(píng)價(jià)，并被廣泛應(yīng)用于交通、國(guó)際投資以及食品安全等眾多領(lǐng)域(Huang，2012；Chen等，2017)

表1 食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)體系

續(xù)表

本文采用網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型評(píng)價(jià)食品安全監(jiān)管績(jī)效，主要基于以下三點(diǎn)考慮：(1) 在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，同一監(jiān)管環(huán)節(jié)之間具有明顯的層次結(jié)構(gòu)，不同監(jiān)管環(huán)節(jié)之間具有強(qiáng)烈的相互依賴關(guān)系；(2) 在構(gòu)建的食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，不同層級(jí)和同一層級(jí)指標(biāo)之間存在的這種相互關(guān)聯(lián)關(guān)系更為顯著；(3) 指標(biāo)體系中個(gè)別指標(biāo)難以簡(jiǎn)單量化，呈現(xiàn)取值區(qū)間性和模糊性特征。

1. 構(gòu)建ANP網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)層次分析結(jié)構(gòu)由控制層和網(wǎng)絡(luò)層構(gòu)成，控制層又由目標(biāo)和準(zhǔn)則組成，其中目標(biāo)為食品安全監(jiān)管績(jī)效A，準(zhǔn)則對(duì)應(yīng)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)，包括事前監(jiān)管B1、事中處置B2以及事后處理B3。網(wǎng)絡(luò)層包括6個(gè)元素集，分別對(duì)應(yīng)指標(biāo)體系的二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，具體為食品安全常規(guī)監(jiān)管C1、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管C2、食品召回監(jiān)管C3、事故處置監(jiān)管C4、事故總結(jié)監(jiān)管C5以及事故責(zé)任調(diào)查監(jiān)管C6。最后，依據(jù)食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)體系內(nèi)部各要素之間相互依存的關(guān)系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)層次分析結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖1)。

2. 確定指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)九分法(Saaty，1978)進(jìn)行元素之間的兩兩比較，并結(jié)合Super Decisions軟件和德?tīng)柗茖?zhuān)家打分結(jié)果，得到指標(biāo)體系的權(quán)重(表2)。

圖1 ANP網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

表2 食品安全監(jiān)管績(jī)效權(quán)重

四、 實(shí)證分析

1. 樣本選擇與采樣表設(shè)計(jì)

(1) 樣本選擇。作為分管食品和藥品監(jiān)管管理的政府官方部門(mén)，食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)食藥監(jiān))依據(jù)法律法規(guī)對(duì)下級(jí)地方政府就各種制度、標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督，對(duì)其進(jìn)行采樣保證了本調(diào)研原始數(shù)據(jù)獲取的科學(xué)性。另外，作為主要的監(jiān)管部門(mén)，食藥監(jiān)的覆蓋范圍囊括了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)的行政單位，把食藥監(jiān)作為采樣對(duì)象也保證了樣本獲取的科學(xué)性?；谝陨峡紤]，本文把食藥監(jiān)作為評(píng)價(jià)食品安全監(jiān)管績(jī)效水平的采樣對(duì)象。

(2) 采樣表設(shè)計(jì)和采樣。采樣表采用五檔打分形式，分為“好”、“較好”、“一般”、“較差”、“差”，對(duì)應(yīng)分值分別為100分、75分、50分、25分、0分，每個(gè)指標(biāo)嚴(yán)格按照打分準(zhǔn)則進(jìn)行打分。每個(gè)指標(biāo)都和其打分準(zhǔn)則一一對(duì)應(yīng)。此外，課題組選取江蘇省進(jìn)行預(yù)調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果對(duì)樣表進(jìn)行修改和完善，最終確定了食品安全監(jiān)管績(jī)效調(diào)查采樣表。

調(diào)查采樣于2017年6月至10月之間進(jìn)行，調(diào)查采樣所采集的數(shù)據(jù)截止到2017年9月底，采樣方式主要是通過(guò)查詢食品藥品監(jiān)督管理局的官方網(wǎng)站和部分電話訪談*此外，本次調(diào)研是對(duì)2016年度工作的延續(xù)。，包括國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和全國(guó)31個(gè)不同省份地區(qū)的食藥監(jiān)局進(jìn)行采樣。本采樣共涉及697份采樣表，其中無(wú)效樣表9份，有效樣表688份，有效率為98.709%。

2. 樣本的統(tǒng)計(jì)描述性分析

(1) 樣本特征。采樣涉及的食藥監(jiān)所在省份的分布情況和省份特征*在國(guó)家級(jí)層面，本文將國(guó)家食藥監(jiān)總局作為調(diào)研對(duì)象，與省級(jí)行政區(qū)、省份并列出現(xiàn)。，如表3所示。

表3 采樣的省份特征

續(xù)表

食藥監(jiān)的采樣共涉及697個(gè)行政單位。其中，國(guó)家級(jí)1個(gè)，省級(jí)行政單位31個(gè)，地級(jí)行政單位332個(gè)，縣級(jí)行政單位324個(gè)。

(2) 信度與效度檢驗(yàn)。本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)采樣量表進(jìn)行可靠性分析(見(jiàn)表4)，發(fā)現(xiàn)：三個(gè)變量的克朗巴哈(Cronbach’s Alpha)信度系數(shù)分別為0.961、0.987和0.983，大于一般意義上的0.550，表明測(cè)量量表具有較好的內(nèi)部一致性，信度相當(dāng)好。同時(shí)，通過(guò)驗(yàn)證性因子分析對(duì)量表的建構(gòu)效度指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)，KMO值分別達(dá)到0.924、0.936和0.959，說(shuō)明因素分析適切性相當(dāng)好，效度較高。

表4 調(diào)查采樣表的信度和效度檢驗(yàn)

(3) 模糊綜合計(jì)算。本文運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法得到我國(guó)食品安全監(jiān)管績(jī)效水平，具體過(guò)程如下：

由表2可知，一級(jí)指標(biāo)權(quán)重為：

WA=(0.200，0.400，0.400)

二級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為：

WB1=(0.500，0.500)

WB2=(0.500，0.500)

WB3=(0.500，0.500)

三級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為：

W1=(0.149， 0.160， 0.691)

W2=(0.204， 0.246， 0.204， 0.347)

W3=(0.200， 0.200， 0.200， 0.200， 0.200)

W4=(0.168， 0.198， 0.297， 0.168， 0.168)

W5=(0.182， 0.182， 0.182， 0.105， 0.182， 0.165)

W6=(0.167， 0.167， 0.333， 0.333)

由于食品安全常規(guī)監(jiān)管的三級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)矩陣為：

因此得到食品安全常規(guī)監(jiān)管的評(píng)價(jià)向量為：

C1=W1·R1=(0.184， 0.371， 0.387， 0.058， 0.000)

同理，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、食品召回監(jiān)管、事故處置監(jiān)管、事故總結(jié)監(jiān)管以及事故責(zé)任調(diào)查監(jiān)管的評(píng)價(jià)向量分別為：

C2=(0.110， 0.312， 0.270， 0.307， 0.000)

C3=(0.123， 0.203， 0.261， 0.414， 0.000)

C4=(0.185， 0.256， 0.151， 0.408， 0.000)

C5=(0.082， 0.487， 0.430， 0.000， 0.000)

C6=(0.157， 0.432， 0.411， 0.000， 0.000)

根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的評(píng)價(jià)向量得到食品安全事前監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)矩陣為：

由此得到食品安全事前監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)向量為：

U1=WB1·B1=(0.147，0.341，0.329，0.183，0.000)

同上，事中和事后監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)向量分別為：

U2=WB2·B2=(0.154，0.230，0.206，0.411，0.000)

U3=WB3·B3=(0.119，0.460，0.421，0.000，0.000)

根據(jù)食品安全事前、事中以及事后監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)向量得到食品安全監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)矩陣為：

由此得到整體食品安全監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)向量：

S=WA·U=(0.139，0.344，0.316，0.201，0.000)

所以，我國(guó)整體食品安全監(jiān)管績(jī)效水平為：

F=0.139×100+0.344×75+0.316×50+0.201×25+0.000×0=60.525

同理，可以得到不同監(jiān)管環(huán)節(jié)、不同行政級(jí)別以及不同省份的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平(見(jiàn)表5-7)：

表5 我國(guó)整體的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平

表6 不同行政級(jí)別的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平

表7 不同省份的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平

續(xù)表

(4) 結(jié)果分析。由表5可知：我國(guó)整體食品安全監(jiān)管績(jī)效的綜合水平為60.525，事前監(jiān)管、事中監(jiān)管以及事后監(jiān)管環(huán)節(jié)績(jī)效水平分別為61.300、53.225和67.450，表明我國(guó)食品安全形勢(shì)總體穩(wěn)定，處于可控階段，這與國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)關(guān)于我國(guó)食品藥品安全現(xiàn)狀的判斷一致。但是，政府在事前環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、事中環(huán)節(jié)的食品召回監(jiān)管以及事后環(huán)節(jié)的事故責(zé)任調(diào)查、總結(jié)監(jiān)管方面存在不足，影響到我國(guó)整體食品安全監(jiān)管績(jī)效水平。回顧“三聚氰胺”事件，監(jiān)管部門(mén)缺乏必要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，食品召回機(jī)制落實(shí)不到位，事件爆發(fā)后，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)甚至遮遮掩掩，致使我國(guó)整個(gè)食品行業(yè)遭受巨大信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)損失。

由表5、表6以及表7可知：從我國(guó)整體食品安全監(jiān)管、不同行政級(jí)別、不同省份的監(jiān)管層面來(lái)看，事中監(jiān)管環(huán)節(jié)的績(jī)效水平低于事前預(yù)防環(huán)節(jié)和事中處理環(huán)節(jié)的績(jī)效水平。在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管部門(mén)相對(duì)更加關(guān)注事前環(huán)節(jié)食品安全相關(guān)法律法規(guī)的完善、事后的食品安全責(zé)任追究，對(duì)于法律法規(guī)和監(jiān)管制度的落實(shí)往往會(huì)出現(xiàn)偏差，造成事中監(jiān)管環(huán)節(jié)績(jī)效水平偏低。比如，2011年11月三全食品公司發(fā)生細(xì)菌門(mén)事件，由于政府監(jiān)管部門(mén)的疏忽，問(wèn)題食品遲遲未被召回。綜上，在政府監(jiān)管缺失的情形下，食品召回等事中監(jiān)管在整個(gè)食品安全監(jiān)管體系中，缺失現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

由表6可知：國(guó)家級(jí)的監(jiān)管績(jī)效水平最高，為87.765，省級(jí)和地級(jí)行政區(qū)的績(jī)效水平分別為75.254、68.762，而縣級(jí)行政區(qū)的監(jiān)管績(jī)效水平為49.643。由此可以看出，隨著行政級(jí)別下降，政府在整體和各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平不斷降低。由于不同行政級(jí)別政府監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)的參差不齊，監(jiān)管技術(shù)投入力度不同，造成基層政府監(jiān)管成為我國(guó)食品安全監(jiān)管的薄弱區(qū)域。

由表7可知：中央以及其他直轄市除外，廣東省、陜西省、安徽省和云南省食品安全監(jiān)管績(jī)效屬于較好水平，排名靠前；黑龍江省、西藏藏族自治區(qū)等八省食品安全監(jiān)管績(jī)效屬于較差水平，排名靠后。此外，陜西、青海、甘肅等西部省份的食品安全監(jiān)管績(jī)效水平超過(guò)了山東、湖北、湖南、河南等中部省份，尤其是陜西省，排名第六，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了江蘇、浙江、福建等東部省份。綜上可知，食品質(zhì)量安全的管控與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)正相關(guān)關(guān)系。

五、 結(jié)論與政策建議

本文通過(guò)構(gòu)建食品安全監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)體系，基于對(duì)全國(guó)31個(gè)省688個(gè)監(jiān)管主體進(jìn)行采樣分析，并借助網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型，研究我國(guó)食品安全監(jiān)管績(jī)效水平。研究結(jié)論如下：(1) 我國(guó)食品質(zhì)量安全總體可控，但政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、食品召回監(jiān)管、事故總結(jié)監(jiān)管方面缺失較為嚴(yán)重；(2) 監(jiān)管機(jī)制落實(shí)不到位，事中監(jiān)管缺失嚴(yán)重，導(dǎo)致事中監(jiān)管是整個(gè)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)；(3) 基層監(jiān)管薄弱，隨著行政級(jí)別下移，食品安全監(jiān)管績(jī)效水平不斷下降；(4) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與當(dāng)?shù)厥称焚|(zhì)量安全的監(jiān)管成效并沒(méi)有直接關(guān)系，如果地方主政領(lǐng)導(dǎo)食品安全監(jiān)管意識(shí)薄弱，不注重管控食品安全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)反而可能成為食品安全事件爆發(fā)的重災(zāi)區(qū)?；诖?，本文提出如下建議：

1. 引入第三方監(jiān)管主體，構(gòu)建社會(huì)共治體系

在調(diào)查和實(shí)證研究中，我國(guó)整體食品安全監(jiān)管績(jī)效綜合水平為60.525，表明政府作為傳統(tǒng)的監(jiān)管主體存在缺失行為。治理食品安全問(wèn)題，將“四個(gè)最嚴(yán)”進(jìn)行到底，需要引入第三方監(jiān)管力量，協(xié)同監(jiān)管。一方面，通過(guò)落實(shí)《食品安全法》規(guī)定的公益宣傳、風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)、典型示范等機(jī)制，發(fā)揮消費(fèi)者、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的監(jiān)督作用。另一方面，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)和責(zé)任保險(xiǎn)制度，調(diào)動(dòng)消費(fèi)者、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)督力量的積極性，構(gòu)建社會(huì)共治體系。

2. 樹(shù)立事前預(yù)防、事中落實(shí)、事后追責(zé)的監(jiān)管理念，實(shí)施全程監(jiān)管

在調(diào)查和實(shí)證研究中，事中環(huán)節(jié)績(jī)效水平最低，監(jiān)管部門(mén)相對(duì)更加關(guān)注事前相關(guān)法律法規(guī)的完善、事后進(jìn)行責(zé)任追究，具體監(jiān)管制度的落實(shí)往往會(huì)出現(xiàn)偏差，這種傳統(tǒng)的重事前、事后輕事中的監(jiān)管理念依然存在。然而，食品安全事故對(duì)生命造成的損傷往往具有不可恢復(fù)性，監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)整體，必須避免因忽視某一環(huán)節(jié)而造成的食品安全事故。因此，實(shí)施全方位監(jiān)管，落實(shí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度、食品召回制度以及食品安全事故行政問(wèn)責(zé)制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)事前監(jiān)管、事中監(jiān)管以及事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的工作。

3. 加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)監(jiān)管力量下沉

在調(diào)查和實(shí)證研究中，中央和省級(jí)行政區(qū)的監(jiān)管績(jī)效差強(qiáng)人意，地級(jí)行政區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)的監(jiān)管能力尤為薄弱。對(duì)此，政府要加大對(duì)基層食藥監(jiān)的支持，建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)基層地區(qū)的監(jiān)管隊(duì)伍能力建設(shè)，確保檢查人員在職、在編、有證，提高基層監(jiān)管人員的執(zhí)法能力和效率。其次，食品安全監(jiān)管工作依賴于強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，政府要加大檢測(cè)、評(píng)估、認(rèn)證等技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的科技投入，建設(shè)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的技術(shù)支撐體系。

4. 完善食品安全道德監(jiān)督機(jī)制和誠(chéng)信機(jī)制，提高政府的食品安全監(jiān)管意識(shí)

在調(diào)研和實(shí)證研究中：政府食品安全監(jiān)管績(jī)效水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)必然關(guān)系。不管地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，監(jiān)管部門(mén)要增強(qiáng)食品安全意識(shí)，要恪盡職守，始終守護(hù)人民群眾的切身利益；要改變過(guò)去“唯GDP”的發(fā)展理念，將食品安全納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的均衡。一方面，編制權(quán)利清單，明確政府職責(zé)，完善行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)涉及玩忽職守、濫用職權(quán)者嚴(yán)懲不貸。另一方面，建立官員個(gè)人信用檔案，對(duì)因違反食品安全監(jiān)管職責(zé)而被免職的官員，嚴(yán)格其升遷考核，杜絕“閃電復(fù)出”。