中國傳媒PPP模式初探

文/劉建華 郝天韻 李文竹 邸 昂

政府和社會合作（PPP）模式是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作、戰(zhàn)略合作等方式，與社會力量建立價值共創(chuàng)、共享的合作關(guān)系的過程。對于中國傳媒業(yè)而言，政府與社會資本合作（PPP）模式還處于初步理論探索階段，也有一些實踐嘗試，譬如民文出版、農(nóng)家書屋、學(xué)術(shù)出版等。但是，當(dāng)前傳媒PPP無論在理論上還是實踐上都準(zhǔn)備不足。為此，從跨學(xué)科的基礎(chǔ)理論出發(fā)，運用新聞傳播學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)等相關(guān)知識，構(gòu)建中國傳媒PPP模式的理論體系與實踐路徑，能夠推動其不斷發(fā)展。

一、中國傳媒PPP模式理論體系

1.何為傳媒PPP模式。PPP是英文Public-Private Partnership的簡寫，落腳點在于最后一個“P”即Partnership（合作）上，主要是指政府與社會力量之間的合作。20世紀(jì)70年代，英美國家為解決經(jīng)濟蕭條狀況下財政資金不足等問題，積極引入私人部門的力量參與公共項目的建設(shè)和運營，將PPP模式運用到公共政策領(lǐng)域，并為規(guī)范和推進(jìn)該模式出臺了一系列的政策，從而大力促進(jìn)了公私合作模式的發(fā)展。美國PPP國家委員會于2002年指出，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

因而，PPP泛指為了提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，公共部門與私人部門之間開展的多種形式合作關(guān)系。它主要由三個要素構(gòu)成：公共部門和私人部門之間建立一種合同安排，PPP主要用于提供公共品或公共服務(wù)，以及PPP中公私雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢實現(xiàn)收益共享，風(fēng)險共擔(dān)。因此，筆者認(rèn)為傳媒PPP模式是指為了建設(shè)傳媒基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共傳媒產(chǎn)品，政府與社會資本開展的多元化合作關(guān)系。社會資本負(fù)責(zé)部分或者全部融資，發(fā)揮其資金、管理和技術(shù)優(yōu)勢，在合同期間按照合同規(guī)定通過完成建造公共設(shè)施并提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)以獲得收益，政府主要起監(jiān)管與協(xié)助作用，力爭使公共服務(wù)成本最低化。傳媒作為一種社會公器，整體而言都是社會性公共服務(wù)，理論上都可以進(jìn)行PPP運作，但由于其意識形態(tài)屬性，不是所有傳媒都適合進(jìn)行PPP模式運作。

2.傳媒PPP模式主要特征。傳媒業(yè)的公共屬性決定了它的傳播內(nèi)容具有意識形態(tài)與商業(yè)經(jīng)營屬性并存的特點，以社會效益為先，經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一。傳媒PPP模式的特征具體表現(xiàn)為以下幾點：一是經(jīng)濟文化發(fā)達(dá)地區(qū)政府與社會資本合作多，融資數(shù)量大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作模式少，融資數(shù)量有限。二是新興項目合作多、融資多，傳統(tǒng)項目合作少、融資少。隨著文化信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)出版物的市場前景被普遍看好，這類出版物與高新技術(shù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，投入資金大，出版社無力承擔(dān)，所以勢必需要社會資本的進(jìn)入。三是經(jīng)營領(lǐng)域合作多、融資多，非經(jīng)營領(lǐng)域合作少、融資少。從不同業(yè)務(wù)來看，印刷、發(fā)行領(lǐng)域意識形態(tài)相對較弱，社會資本進(jìn)入早，合作多。四是合作模式無法達(dá)到預(yù)期。近年來一些企業(yè)參與了傳媒業(yè)經(jīng)營，如一些上市公司通過收購、參股等形式進(jìn)入傳媒業(yè)，一些民營性質(zhì)的文化公司參與出版活動，并且國外許多傳媒企業(yè)也尋求進(jìn)入行業(yè)的途徑，但最后實現(xiàn)共同合作取得共贏的比例仍然遠(yuǎn)低于預(yù)期。

3.傳媒PPP模式主要分類。目前國際上關(guān)于PPP模式的分類按照廣義和狹義兩種定義來劃分，由于各國PPP模式的發(fā)展程度、社會形態(tài)和使用術(shù)語的差異，PPP模式有多種不同的分類，本文以加拿大PPP國家委員會的分類標(biāo)準(zhǔn)為參照系，界定傳媒PPP的主要類別如下（表1）。

表1 傳媒PPP的主要類別

4.傳媒PPP基本架構(gòu)。一是傳媒行業(yè)引入PPP模式的切入點。傳媒領(lǐng)域PPP的切入點要靈活多樣，不能固守一種模式，可以從合作方式、傳媒公共文化資源和消費者市場需求程度等多方面來尋找切入點。例如，針對項目產(chǎn)生與經(jīng)營方式的不同，適時切入公共文化資源共享平臺，傳播領(lǐng)域公共文化建設(shè)是在城市文化發(fā)展過程中的市場需求，項目可以由社會投資人根據(jù)市場需求發(fā)起，針對不同受眾、不同媒介可以采取不同的收費方式和收費標(biāo)準(zhǔn)。

二是傳媒PPP模式適用類型。在鼓勵社會力量進(jìn)入公共傳播領(lǐng)域的相關(guān)政策文件中，可以采用適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施的BOT（建設(shè)－運營－移交）、BOO等模式。由于傳媒行業(yè)項目的社會性特征，完全由投資人投資、運營和管理達(dá)到成本回收與投資回報具有一定困難。這就需要政府在適當(dāng)?shù)臅r候以不同的形式提供補貼，如在運營階段按照刊物銷量或者節(jié)目收視率等給予補貼等。項目可以由公共部門制定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營方提供技術(shù)支持并實施，一定期限后再移交給政府。因此，BOT模式是較為有用的傳媒PPP類型，它能降低投資風(fēng)險，并提高文化產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率。

三是傳媒PPP模式參與主體。與其他行業(yè)PPP模式參與方相似，主要指利益相關(guān)方，如政府、社會資本、中間商、傳媒機構(gòu)、受眾、技術(shù)公司等。

二、傳媒PPP適用領(lǐng)域

1.大型公共文化設(shè)施。代表城市文化品牌的大型公共文化設(shè)施可以采用PPP模式，通過休閑娛樂設(shè)施吸引消費人群從而帶來文化旅游人群，同時通過公共文化設(shè)施吸引文化旅游人群從而帶來消費人群。這樣的互利共生機制能夠提升公共文化設(shè)施的運營效率，也能夠吸引私營部門參與公共文化設(shè)施建設(shè)。政府可以設(shè)立基層公共文化設(shè)施專項管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)施的運營、維護(hù)和專項經(jīng)費管理，同時將公共文化服務(wù)功能外包給民營合作者，將公民對公共文化服務(wù)的滿意度作為專項管理機構(gòu)和民營合作者的績效評估重要依據(jù)。公共文化設(shè)施項目采用PPP模式的基本條件為有兩個：一是公共設(shè)施項目應(yīng)該是準(zhǔn)公共物品，二是政府與私人部門的利益訴求都能得到一定程度的滿足。為此，一些項目可以通過技術(shù)設(shè)計去創(chuàng)造傳媒PPP適用的條件，如廣東省清遠(yuǎn)市的圖書館、城市館與博物館、演藝中心等項目，在使用者付費方面存在困難，最后采取政府購買的方式實現(xiàn)傳媒PPP運營。

2.公共數(shù)字文化資源共享交易平臺。公共數(shù)字文化資源共享交易平臺PPP模式具有形態(tài)多樣、強調(diào)服務(wù)、市場發(fā)起等特點，所以公共數(shù)字文化資源共享交易平臺PPP模式建設(shè)可以根據(jù)項目產(chǎn)生與收費機制的不同切入并建設(shè)公共數(shù)字文化資源共享平臺。在共享交易平臺建設(shè)方面，政府的規(guī)劃較為滯后，社會資本表現(xiàn)的相對積極主動。但是，由于服務(wù)對象不同，這種項目的經(jīng)營模式也大不一樣，如月付制、年付制或者會員制。但數(shù)字資源共享服務(wù)將是未來傳媒業(yè)的發(fā)展主流，它會培育更多的新型文化共享群體，政府必須在其中有所作為。當(dāng)然，政府也應(yīng)該有足夠的謹(jǐn)慎，要準(zhǔn)確判斷某個公共數(shù)字文化平臺的建設(shè)是否真正適用PPP模式。

3.農(nóng)家書屋。農(nóng)家書屋工程是《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》涉及的國家實施的重點文化惠民工程，以解決農(nóng)民“買書難、借書難、看書難”的問題為目的。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成之后，農(nóng)家書屋雖然實現(xiàn)了行政村全覆蓋，但建成后的正常開放管理卻成了問題。在有的地方，農(nóng)家書屋幾乎成了擺設(shè)，成了裝點門面的“道具”。為了有效利用農(nóng)家書屋這個資源，應(yīng)盡快引入市場機制，農(nóng)采用PPP模式進(jìn)行運作。在引入PPP模式后，政府成為農(nóng)家書屋構(gòu)建的主導(dǎo)者，文化企業(yè)是農(nóng)家書屋建設(shè)與實施參與者，非政府組織則成為農(nóng)家書屋建設(shè)的補充力量。缺乏盈利潛力的PPP項目無法吸引社會資本和民間資源的參與，而盈利過高則會導(dǎo)致消費者使用成本增加，失去公共產(chǎn)品的公共屬性。為此，應(yīng)該堅持“公共化”與“產(chǎn)業(yè)化”相結(jié)合，建立科學(xué)利益調(diào)節(jié)分配機制，在保證文化服務(wù)公益性的前提下，拓展多層次的文化服務(wù)，將公共文化建設(shè)融于整個文化產(chǎn)業(yè)格局當(dāng)中，建立供需平衡、協(xié)調(diào)的文化服務(wù)市場。

4.公共圖書館服務(wù)體系。公共圖書館服務(wù)體系包括了某個國家或地區(qū)的所有公共圖書館，當(dāng)然，它們之間應(yīng)該有或緊或松的合作關(guān)系，其重要特征就是公共性、公益性和服務(wù)性。在大數(shù)據(jù)時代，人民群眾的文化需求日益多元化、分眾化與碎片化，這就需要有專門的服務(wù)來滿足這些需求，如股民對上市公司數(shù)據(jù)具有剛性需求，但個人無法承擔(dān)購買數(shù)據(jù)庫的巨大費用，這就需要通過PPP模式引入市場機制，補充和完善現(xiàn)有的公共圖書服務(wù)體系。當(dāng)然，對于傳媒公共服務(wù)而言，需要有針對性地根據(jù)項目特性決定是否采取PPP模式，不然會適得其反。

三、傳媒PPP實證研究

1.購買服務(wù)—江陰市圖書館。江蘇省江陰市圖書館是國內(nèi)“公共圖書館+咖啡館”合作模式的首創(chuàng)者。該項目采用公私合作PPP模式，它們用“三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟來調(diào)配公共資源和社會力量，所有工作都通過“一卡通”實現(xiàn)，市民的積極性在免費服務(wù)的推動下大大提高，共同建設(shè)公共文化服務(wù)平臺。在多種力量的促動下，江陰市圖書館通過服務(wù)模式的創(chuàng)新力推公共服務(wù)效能的提升，取得了較大的成績，如圖書館中圖書資源的定期流轉(zhuǎn)、咖啡館、茶樓等的配置，可以為市民閱讀提供場地、借閱設(shè)備及服務(wù)人員。在運營體系中，市圖書館是管理方，效益評估者則被委托給第三方機構(gòu)，在社會會效益評估結(jié)果出來后，市政府以此為參照確定補貼額度。由于其提供的服務(wù)與公眾密切相關(guān)，該項目已經(jīng)越來越有效地嵌入公眾的日常工作和生活，成為推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的有效嘗試。

2.購買服務(wù)—北京市西城區(qū)公共閱讀空間。北京市西城區(qū)作為首都核心功能區(qū)，近年來確立了“記憶西城、書香西城、藝術(shù)西城、時尚西城”的文化發(fā)展目標(biāo)，把文化融入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)中，積極打造了多層次、特色化的公共文化空間。除了建立3家區(qū)級圖書館和26家街道圖書館外，西城區(qū)還積極建設(shè)和開拓新的公共閱讀空間，利用街道、社區(qū)等公共場所不斷開展公共閱讀服務(wù)，并積極引入社會力量參與到建設(shè)中來，推動社會力量提供公共閱讀服務(wù)，取得了顯著的社會效果。西城區(qū)公共閱讀空間建設(shè)的意義在于探索了公共文化服務(wù)的新體制。西城區(qū)政府通過購買服務(wù)，以公辦民助和民辦公助的方式引入社會力量創(chuàng)建公共閱讀空間，開創(chuàng)了公共文化服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）模式的雛形，初步探索了一條“建設(shè)—管理”“投資—運營”“管理—作業(yè)”適當(dāng)分離的新管理和運營模式，提升了城市公共文化服務(wù)供給水平和能力，滿足了不斷增長的公共文化服務(wù)需求。

3.購買服務(wù)—衛(wèi)星數(shù)字農(nóng)家書屋。衛(wèi)星數(shù)字農(nóng)家書屋作為對傳統(tǒng)農(nóng)家書屋的有益補充，可以重點解決廣大基層現(xiàn)有農(nóng)家書屋的難題，如書報運輸難、內(nèi)容更新難和無法直接入戶等問題。截至2015年5月，共完成了3萬余家新型“衛(wèi)星數(shù)字農(nóng)家書屋”的建設(shè)工作，同時“農(nóng)家書屋”長效發(fā)展機制得以完善。根據(jù)服務(wù)地域、服務(wù)對象的不同，主辦方建立了具有本地適用性的個性化解決方案，成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、提高農(nóng)村精神文明建設(shè)、助力全民數(shù)字閱讀開展的重要平臺。

四、傳媒PPP模式發(fā)展的一些建議

1.加快頂層設(shè)計，發(fā)布傳媒PPP發(fā)展規(guī)劃。管理部門應(yīng)就傳媒PPP模式進(jìn)行專門調(diào)研，組織專家學(xué)者對傳媒PPP模式進(jìn)行理論體系與實踐模式的研究，組織編發(fā)中國傳媒PPP中長期發(fā)展規(guī)劃，及時規(guī)范與科學(xué)指導(dǎo)傳媒業(yè)的PPP實踐，盡快擠入國際文化產(chǎn)業(yè)PPP第一起跑線。

2.制定專門性PPP模式法規(guī)。政府應(yīng)該立足傳媒意識形態(tài)行業(yè)的特殊性，堅持社會效益首位，經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一的原則，參考其他行業(yè)專門法，出臺傳媒業(yè)PPP模式法規(guī)，制定具有傳媒行業(yè)特點的“傳媒PPP合同指南”，使傳媒PPP管理者與實踐者有章可循。

3.構(gòu)建傳媒PPP利益相關(guān)方運行機制。傳媒PPP利益相關(guān)方包括政府、社會資本方、項目使用方或產(chǎn)品購買方、銀行等金融機構(gòu)、原材料供應(yīng)商、工程承包商、運營管理維護(hù)承包商、保險機構(gòu)、財務(wù)顧問、管理咨詢顧問、融資顧問、法律稅務(wù)顧問等諸多主體，因而必須構(gòu)建一套科學(xué)有效的運行機制，設(shè)計好風(fēng)險規(guī)避機制，使利益相關(guān)方都能各得其所，實現(xiàn)多方共贏。

4.成立傳媒廣電PPP促進(jìn)基金。建議由各級傳媒管理部門牽頭，傳媒龍頭企業(yè)參與，聯(lián)合財政部、發(fā)改委等部門成立傳媒PPP促進(jìn)基金，基金主要完成兩大任務(wù)：一是對中國傳媒PPP理論研究的大力資助，二是對傳媒PPP項目的篩選培育，力爭盡快推出一批有影響力的傳媒PPP理論專著、行業(yè)報告與示范項目，大力促進(jìn)傳媒業(yè)發(fā)展。