防范“灰犀牛”：守住風(fēng)險底線

阮曉東

中央經(jīng)濟工作會議明確了今后三年，要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。而打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險。未來，我國要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

事件

防范“灰犀牛”

2017年12月18日至20日，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議強調(diào)，穩(wěn)中求進工作總基調(diào)是治國理政的重要原則，要長期堅持?！胺€(wěn)”和“進”是辯證統(tǒng)一的，要作為一個整體來把握，把握好工作節(jié)奏和力度。要統(tǒng)籌各項政策，加強政策協(xié)同。中央經(jīng)濟工作會議提出，我國積極的財政政策取向不變，但要調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保對重點領(lǐng)域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務(wù)管理。同時穩(wěn)健的貨幣政策要保持中性，管住貨幣供給總閘門，保持貨幣信貸和社會融資規(guī)模合理增長，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，促進多層次資本市場健康發(fā)展，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是指由單個或少數(shù)金融機構(gòu)，因某種因素而破產(chǎn)或巨額損失，并導(dǎo)致整個金融系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險，進而對實體經(jīng)濟產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。一旦發(fā)生這種風(fēng)險，市場中的各主體都無法幸免。

據(jù)悉，系統(tǒng)性金融風(fēng)險出現(xiàn)的原因較多。從歷史的經(jīng)驗來看，主要是金融制度不完善、金融市場化程度低，再加上金融監(jiān)管力度不夠，內(nèi)部控制不嚴(yán)，造成金融機構(gòu)的發(fā)展過快，金融衍生品使用過度，缺乏對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的預(yù)防，也就導(dǎo)致了金融風(fēng)險大量產(chǎn)生。

比較典型的系統(tǒng)性金融風(fēng)險有1987年的美國股市大崩盤、1998年的東南亞金融風(fēng)暴、2007年的美國次貸危機等，可以看到幾乎是每經(jīng)過十年，就會出現(xiàn)一次世界影響范圍比較廣的系統(tǒng)性金融危機。到了2017—2018年度，很多人都很擔(dān)心：十年一次的危機會不會再次爆發(fā)？中國政府明確指出，不會也不允許發(fā)生系統(tǒng)性金融危機。

防范化解重大系統(tǒng)金融風(fēng)險，在2017年甚至有了一個更加形象的比喻，防范“灰犀?！??！盎蚁！庇脕肀扔鞔蟾怕是掖笥绊懙臐撛谖C。2017年7月《人民日報》提到：既防“黑天鵝”，也防“灰犀?！?。氣候變化、金融高杠桿、房地產(chǎn)泡沫……這些“灰犀?！闭徊讲匠覀冏邅?。我們應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，小心翼翼，發(fā)力管控，避免“灰犀?！惫羲查g引發(fā)的巨大災(zāi)難。

如今，“灰犀?！币呀?jīng)越來越被人熟知。從2017年7月召開的第五次全國金融工作會議到黨的十九大，再到中央經(jīng)濟工作會議，防控“金融風(fēng)險”這個重要的“灰犀?！倍急环旁诜浅Ｍ怀龅奈恢?。

的確，中國“灰犀?！币呀?jīng)若隱若現(xiàn)，而且其危害性很大。中財辦負(fù)責(zé)人指出：我國的“灰犀?！敝饕ㄓ白鱼y行、房地產(chǎn)泡沫、國有企業(yè)高杠桿、地方債務(wù)、違法違規(guī)集資等問題。

出現(xiàn)“灰犀?！钡闹饕蜻€是近兩年，伴隨著國內(nèi)國際經(jīng)濟和金融形勢的變化，金融業(yè)在快速發(fā)展的同時也暴露出不少問題，一些風(fēng)險事件頻頻發(fā)生，防控金融風(fēng)險的重要性日益凸顯。

由于金融風(fēng)險突發(fā)性強、波及面廣、危害性大，如果處理不得當(dāng)，小風(fēng)險會釀成大風(fēng)險，區(qū)域性風(fēng)險會釀成系統(tǒng)性風(fēng)險，危及國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，所以防范和化解金融風(fēng)險，關(guān)乎金融安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

防范化解重大金融風(fēng)險也作為三大攻堅戰(zhàn)之首，成為未來一年我國經(jīng)濟工作的重點。中財辦指出，對于“灰犀?！笔录?，因為問題已經(jīng)存在了，也有征兆，所以對這類問題要增加危機意識，要堅持問題導(dǎo)向。而且對這些風(fēng)險要摸清情況，區(qū)分輕重緩急和影響程度，突出重點，采取有效措施，妥善加以解決。

挑戰(zhàn)

金融風(fēng)險如何防控？

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全更是國家安全的組成部分。黨的十九大對深化金融體制改革作出重大部署，強調(diào)“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”。習(xí)近平總書記強調(diào)，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題。

所以，未來要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險，主題是防范，關(guān)鍵是主動。其中，防范區(qū)域性金融風(fēng)險是一個重要任務(wù)。

那么，金融風(fēng)險該如何防控呢？中央經(jīng)濟工作會議開出的“藥方”，主要是服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。從政策的承接性來看，我國預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險，主要從以下幾點進行處理。

第一，治理影子銀行。

據(jù)國際評級機構(gòu)穆迪測算，2016年中國影子銀行資產(chǎn)增長超過20%，達到64萬億元人民幣，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的86.5%，增速仍然較快。不過，與2015年30%的增長率相比，已有所放緩。影子銀行總資產(chǎn)規(guī)模和社會融資總量之間的差距，在2016年底接近23萬億元人民幣（2015年底為17萬億元）。

隨著2017年銀行表外理財業(yè)務(wù)納入中國央行宏觀審慎評估體系，以及監(jiān)管部門對銀行和非銀金融機構(gòu)之間同業(yè)嵌套作出更為嚴(yán)格的規(guī)定，作為影子銀行業(yè)務(wù)中增長尤為迅速，且融資余額占比最大的理財產(chǎn)品對接資產(chǎn)，比如銀行表外理財、證券公司和基金子公司資管產(chǎn)品等，其增長正逐漸受到制約。

2017年，銀監(jiān)會在學(xué)習(xí)全國金融工作會議精神時特別強調(diào)了要防范“三風(fēng)險”（流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險、影子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險）與深入整治“三亂象”（亂搞同業(yè)、亂加杠桿、亂做表外業(yè)務(wù)），這意味著未來任何變相繞道監(jiān)管的行為都將被嚴(yán)厲處置，市場亂象有望得到嚴(yán)格監(jiān)管與遏制。

其次，抑制房地產(chǎn)泡沫。

目前，我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制還沒有建立。近期政治局會議也要求“穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，堅持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，加快建立長效機制”。

中央經(jīng)濟工作會議指出，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)應(yīng)加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。要發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃，保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專業(yè)化、機構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展。完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制，保持房地產(chǎn)市場調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，分清中央和地方事權(quán)，實行差別化調(diào)控。作為十九大召開后的第一次中央經(jīng)濟工作會議，其對房地產(chǎn)市場的相關(guān)調(diào)控政策的描述，更加清晰和精準(zhǔn)。專家認(rèn)為，解決住房的結(jié)構(gòu)性矛盾，實行租購并舉，擴大租賃市場，是建立促進房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制最為核心的部分，今后主攻方向應(yīng)該是農(nóng)村集體土地直接進入租賃市場和發(fā)展社會化租賃。

第三，指引國企去杠桿。

作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一，去杠桿無疑是“重頭戲”。而在“去杠桿”方面，企業(yè)降杠桿特別是國企降杠桿仍是關(guān)鍵。據(jù)了解，通常意義上的宏觀杠桿率主要包括四個部門，即企業(yè)部門、個人或居民部門、政府部門、金融部門。而從結(jié)構(gòu)上看，在這四個部門中，企業(yè)部門特別是國有企業(yè)杠桿率偏高已經(jīng)成為共識。

之所以將國有企業(yè)作為降杠桿的重中之重，主要有以下幾點考量：一是部分國企在此前的市場競爭中，通過加杠桿的方式來增加產(chǎn)能成為主要的模式，很多國企具有加杠桿的沖動；與此同時，在前期快速擴張的影響下，部分國有企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過?，F(xiàn)象，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險加重；二是部分國企經(jīng)營債務(wù)偏重，同樣加重了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險；三是長期以來信貸發(fā)放對于國有企業(yè)“偏愛”，也在客觀上導(dǎo)致國企杠桿率偏高。總的來說，國有企業(yè)降杠桿已成為大勢所趨。

當(dāng)然，去杠桿是一個長期過程，各行業(yè)、各領(lǐng)域的杠桿率不一樣，是有重點的。全國金融工作會議強調(diào)的是要把國有企業(yè)去杠桿作為重中之重。如果國有企業(yè)去杠桿了，企業(yè)部門的杠桿肯定要下降，整個國民經(jīng)濟的杠桿率也會下降，這就是從源頭上進行防治。

第四，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

目前已經(jīng)進入官方視線的“灰犀?！狈謩e是房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)、國有企業(yè)高杠桿、影子銀行、違法違規(guī)集資。其中，地方債務(wù)可能是最隱蔽的那一頭“灰犀?！薄?017年以來，中央政府從嚴(yán)肅問責(zé)到發(fā)文詳列違規(guī)舉債負(fù)面清單，國家對地方政府債務(wù)強監(jiān)管一如既往地保持高壓態(tài)勢。但即便如此，地方債務(wù)還是蠢蠢欲動。如何鎖住地方債務(wù)“灰犀?！保刃枰岣哓斦该鞫?、硬化財政與金融市場的邊界，更需要央地關(guān)系的重構(gòu)。

為了化解地方債風(fēng)險，2014年通過的新預(yù)算法首次將野蠻生長的地方債納入預(yù)算管理，明確地方政府舉債唯一合法渠道是發(fā)行地方政府債券。為了控制地方債規(guī)模，2015年中央對地方政府施行債務(wù)限額，給出舉債“天花板”。不過政府債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)前“灰犀?！敝凶畲蟮囊恢?。為了解除政府債務(wù)風(fēng)險，我國從2014年開始系統(tǒng)推進對于政府和社會資本合作（PPP）模式。

焦點

PPP不能成為地方政府新的負(fù)債工具

對于PPP模式來說，2017年著實算不上平靜的一年。財政部、國資委等政府部門于年內(nèi)密集發(fā)布多項PPP相關(guān)政策，每一次政策的出臺都如投石入水，掀起波瀾。

關(guān)于PPP模式，它的推廣初衷是為了化解地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，但是在執(zhí)行中走了樣。不少地方出現(xiàn)了物有所值評價和財政可承受能力評價走過場、將股本投資變成了債務(wù)投資，轉(zhuǎn)化為新的地方政府負(fù)債，“去杠桿變成了加杠桿，減少債務(wù)風(fēng)險變成了增加債務(wù)風(fēng)險”。

深究其原因，還在于目前對于一些地方政府而言，法定債遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。2017年12月25日，全國人大常委會委員分組審議2016年度中央審計查出問題整改情況的報告，多名委員提出要高度重視政府債務(wù)風(fēng)險，認(rèn)為應(yīng)加快推進財稅體制改革。很多委員直言，有的省和市將公益性的事業(yè)單位變成新的融資平臺進行舉債，認(rèn)為目前PPP的水份過大，有的是假的，有的是變相舉債。

所以2017年財政部在《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中透露，將研究出臺地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。財政部在報告中表示，要堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的幻覺，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的幻覺。

此外，雖然我國不斷公布各地推出的PPP項目，且不少項目貌似很具吸引力。但是，真正落地的非常有限。即便落地的項目，大多也是國企背景的企業(yè)，并由這些國企再分包給其他所有制企業(yè)，形成國企做一級承包商的格局。顯然，這也是與PPP的初衷存在一定差距的，沒有能夠有效地把政府與社會資本結(jié)合起來，發(fā)揮社會資本在公共事業(yè)、公共設(shè)施等方面的作用。

實際上，PPP在中國被泛化異化，最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內(nèi)涵，沒有把PPP當(dāng)作政府與社會資本合作的一次良性互動，而仍然是將其當(dāng)作融資的工具。自然也就不可能不被泛化異化，不被扭曲。而泛化異化和扭曲的結(jié)果，則是政府與社會資本的合作無法實現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。

在“2017第三屆中國PPP融資論壇”上，財政部副部長史耀斌表示，一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等泛化異化問題，積累了一些隱性風(fēng)險。

為了遏制PPP泛化異化的風(fēng)險，2017年以來，監(jiān)管部門出臺了一系列PPP相關(guān)政策，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也有一系列關(guān)于規(guī)范PPP發(fā)展的講話。

2017年5月初，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），要求“規(guī)范政府與社會資本方的合作行為”，具體內(nèi)容主要是禁止違規(guī)行為，包括：違法違規(guī)變相舉債、承諾回購社會資本方的投資本金、承諾最低收益等，目的是禁止地方政府違法舉債、變相舉債。

2017年6月初，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），文件主要規(guī)范政府購買服務(wù)。

2017年11月中旬，財政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對于存量PPP項目以及新增PPP項目進行了嚴(yán)格的規(guī)范。

幾天之后，國資委正式下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號），規(guī)范央企參與PPP項目。

回顧2017年，可以看到各類PPP相關(guān)政策文件頻現(xiàn)，有對PPP項目操作進行強力規(guī)范的，也有對PPP發(fā)展推動促進的，陸續(xù)頒布的這些政策，使得中國PPP市場更加趨向理性和成熟。

啟示

“灰犀?！毕嗷リP(guān)聯(lián)，治理依然面臨諸多挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國金融業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，部分在金融業(yè)發(fā)展中積累已久的深層次矛盾正逐漸暴露；另一方面，隨著金融科技的迅速發(fā)展，我國金融業(yè)態(tài)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性加劇，潛在風(fēng)險不斷堆積。

以龐大的影子銀行體系為例，由于其具備高杠桿、期限錯配、交易鏈條長的特征，同時存在缺失緩沖資本、流動性缺口嚴(yán)峻等問題，所以其在豐富了市場金融產(chǎn)品的同時，也極大程度上放大了潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險；2008年國際金融危機即是影子銀行為主要誘因之一的慘痛教訓(xùn)。據(jù)悉，我國影子銀行體系由監(jiān)管套利驅(qū)動形成。

此外，與金融業(yè)緊密相聯(lián)的房地產(chǎn)問題也值得關(guān)注。銀行是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要受益者，一方面，房地產(chǎn)是銀行主要的貸款投放行業(yè)之一，也是重要的質(zhì)押物；另一方面，信貸資金的過度投放亦是推高房地產(chǎn)泡沫的重要因素。根據(jù)2017年末的《財經(jīng)》的統(tǒng)計報告，由于房地產(chǎn)價格出現(xiàn)泡沫，現(xiàn)在中國超過三分之一的家庭都屬于高負(fù)債家庭。雖然中國家庭債務(wù)離危機還有一段距離，但是中國家庭債務(wù)的“灰犀?！币呀?jīng)隱約動起來了。

根據(jù)中國社科院國家金融與發(fā)展實驗室、國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心2017年11月下旬發(fā)布《三季度中國去杠桿進程報告》，中國家庭杠桿率從2017年二季度的47.4%上升到三季度的48.6%，合計2017年前三個季度上升了3.8個百分點。國家金融與發(fā)展實驗室副主任、國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶就此分析稱，近兩年中國家庭杠桿率的迅速飆升，導(dǎo)致風(fēng)險加大。專家表示，對于家庭債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注，既是因為家庭的金融資產(chǎn)安全問題，更與宏觀經(jīng)濟發(fā)展前景有關(guān)，家庭高債務(wù)，最終會導(dǎo)致經(jīng)濟大風(fēng)險。

如此背景下，“灰犀?！敝g的相互關(guān)聯(lián)性值得重視。房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)、國有企業(yè)高杠桿、影子銀行、違法違規(guī)集資等現(xiàn)象的實質(zhì)，還是我國近些年的實體經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了問題，并間接傳遞到經(jīng)濟體系的各個層面。這些問題如果導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險，那么就可能釀成全局性災(zāi)難，系統(tǒng)性風(fēng)險造成的危機會迅速從一個機構(gòu)傳遞到眾多機構(gòu)，從局部市場傳遞到全部市場，最終釀成全局性災(zāi)難。

所以十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議均提出，要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提是要準(zhǔn)確地認(rèn)知潛在問題，并適時采取科學(xué)的手段來應(yīng)對、化解風(fēng)險。

針對當(dāng)前經(jīng)濟形勢和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，中央強調(diào)要在做好全面工作的同時，著力做好六方面的工作：第一，堅定不移深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第二，積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險。第三，深入扎實整治金融亂象。第四，切實穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。第五，穩(wěn)定外資和民間投資。第六，高度重視做好民生工作。

同時，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)還要努力降低金融業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性。比如強化金融風(fēng)險源頭的管控，補齊監(jiān)管規(guī)制短板，把行為監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管均納入日常管理之中。同時還要注重監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。既要強調(diào)監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性，實現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的同步；也應(yīng)充分意識到金融創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，從而在政策上給予充分的支持和鼓勵。此外還要不斷改進監(jiān)管方式方法，提高監(jiān)管的前瞻性，加強對金融機構(gòu)商業(yè)模式、發(fā)展戰(zhàn)略、風(fēng)險偏好變化的持續(xù)監(jiān)測。