地方政府債務(wù)風(fēng)險控制策略研究

趙小佳

摘要：隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的日益深化，政府職能轉(zhuǎn)變進入深水區(qū)，我國經(jīng)濟發(fā)展和預(yù)算單位服務(wù)理念進入新常態(tài)，而政府債務(wù)風(fēng)險是影響地方經(jīng)濟穩(wěn)定及群眾基礎(chǔ)的重要因素。合理規(guī)范和管理政府債務(wù)，降低政府債務(wù)風(fēng)險逐漸成為健全我國財政體制、實現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件。但縱觀現(xiàn)有研究，鮮有結(jié)合網(wǎng)絡(luò)時代，探討地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因及防范措施。文章基于政府債務(wù)風(fēng)險管理模式和制度借鑒，著重歸納與總結(jié)政府債務(wù)風(fēng)險的類型與成因，并從聯(lián)動監(jiān)管、債務(wù)本身及人才引進角度提出具體化風(fēng)險防范策略。期望文章結(jié)論對地方政府債務(wù)風(fēng)險規(guī)避有所啟示。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)管理；債務(wù)風(fēng)險；成因

2017年12月28日財政部在其官網(wǎng)明確提出，有效防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，制止違法違規(guī)融資擔保行為，是全面部署2018年經(jīng)濟工作和嚴肅政治工作的基礎(chǔ)。十八大以來，我國政府開始嚴格控制政府債務(wù)風(fēng)險，并取得了一系列成就，例如赤字率始終控制在3%以內(nèi)。隨著我國精準脫貧和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，適度的政府債務(wù)風(fēng)險更益于盤活流動資金，激發(fā)現(xiàn)金流量效能。但在互聯(lián)網(wǎng)時代和新常態(tài)下，地方政務(wù)風(fēng)險管理方面仍然具有一些不足，例如機制構(gòu)建滯后。為此，本文在新時代下探討政府債務(wù)風(fēng)險控制策略具有重要現(xiàn)實意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理模式借鑒

歐洲在2009年爆發(fā)了債務(wù)危機，這為全球提出了債務(wù)風(fēng)險管理挑戰(zhàn)，尤其針對我國這樣最大的發(fā)展中國家。我國預(yù)算法明確規(guī)定，地方政府可以以債券等方式舉債，且債務(wù)風(fēng)險的形成并不僅僅只有債券一條路徑。因此，目前地方政府普遍存在債務(wù)風(fēng)險，且風(fēng)險管理規(guī)范性直接決定著政府服務(wù)效能。本文借鑒債務(wù)風(fēng)險管理模式，將其總結(jié)為以下四種。

一是行政約束型模式，該模式下中央政府直接以行政措施監(jiān)管地方政府債務(wù)情況，為其設(shè)置債務(wù)限額，該模式得以實施需要借助各級政府間的密切關(guān)系，其優(yōu)點在于可以直接約束地方政府債務(wù)風(fēng)險，其缺點在于中央政府工作量增加，需要負責各地方微觀決策，尤其在我國這樣的大國，該模式的實施難度更大。二是規(guī)則控制型，該模式下地方政府的債務(wù)需要嚴格量化，例如債務(wù)負擔率、債務(wù)償付比率等，其優(yōu)點在于債務(wù)承擔的科學(xué)性和風(fēng)險把控嚴格性及債務(wù)來源等透明性，而其缺點在于對國家測算及法律約束力要求較高，缺乏在巨變時代的靈活性。三是共同協(xié)商型模式，該模式下地方政府就社會經(jīng)濟發(fā)展政策制定及融資限額等與中央政府進行協(xié)商，地方政府可以通過發(fā)行債券等方式舉債，其適用于市場秩序井然和財政紀律嚴肅的區(qū)域。四是市場約束型模式，該模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險由市場決定，根據(jù)自身的資金需求實施債務(wù)行為，其主要適用于較為發(fā)達、信息化系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)信息完備的區(qū)域。

以上四種債務(wù)風(fēng)險管理模式適用于不同條件區(qū)域，而就目前我國國情而言，其風(fēng)險管理模式屬于行政約束型，但并未始終停留在該模式下，而是逐漸由該模式向規(guī)則控制型模式轉(zhuǎn)變，尤其近年來我國實行重大稅制改革、新預(yù)算法頒布等措施，更突顯了規(guī)則管理趨勢。

二、政府債務(wù)風(fēng)險類型及成因

（一）政府債務(wù)風(fēng)險類型

根據(jù)以往文獻研究和管理實踐，筆者將政府債務(wù)風(fēng)險類型總結(jié)為兩種，分別是流動性風(fēng)險和償債風(fēng)險。其中流動性風(fēng)險是指政府資產(chǎn)總額大于其負債總額，但是資金周轉(zhuǎn)率較低，導(dǎo)致無力清償?shù)狡趥鶆?wù)；償債風(fēng)險是指政府資產(chǎn)總額小于債務(wù)總額，無力償還債務(wù)。以上兩種風(fēng)險類型可以具體表現(xiàn)為四種類型：一是外在風(fēng)險，這是償債風(fēng)險的一種，由于無力償還債務(wù)而引發(fā)的稅費增加，公費挪用等違法違規(guī)風(fēng)險，進而增加社會不穩(wěn)定、財政赤字嚴重等風(fēng)險。二是管理風(fēng)險，也稱為效率風(fēng)險，一方面預(yù)算法中規(guī)定的政府債務(wù)程序、方式及償還等均未有嚴格的約束程序，另一方面政府債務(wù)資金缺乏高效的管理和使用，而且目前我國政府債務(wù)風(fēng)險主要源于債務(wù)資金的管理效率風(fēng)險。三是結(jié)構(gòu)風(fēng)險，包含以債務(wù)擔保、社會保障資金缺口等為典型的隱性債務(wù)風(fēng)險和以外債、轉(zhuǎn)貸資金等為典型的顯性債務(wù)風(fēng)險。一方面是基于債務(wù)層級的限制，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地方政府債務(wù)占總債務(wù)的比例約為50%，而且由于地方政府資金來源限制性較大，導(dǎo)致其風(fēng)險性較高；另一方面是基于政府地區(qū)分布狀況，東部地區(qū)，尤其沿海地區(qū)，政府債務(wù)風(fēng)險較小，而西部地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險較大。四是規(guī)模風(fēng)險，其債務(wù)規(guī)模遠遠超過其資產(chǎn)規(guī)模，這是典型的償債風(fēng)險，據(jù)統(tǒng)計我國從2000年開始，地方政府債務(wù)風(fēng)險呈現(xiàn)顯著增長趨勢，這使得我國地方政府規(guī)模不足以承擔其帶來的高風(fēng)險。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險成因

政府債務(wù)風(fēng)險成因是多方面的，其中既有政府對資金、項目的管理問題，也有舉債主觀因素。一是償債機制不健全，部分政府領(lǐng)導(dǎo)為政績，大量舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而下任領(lǐng)導(dǎo)則面臨著還債難題，長此以往，出現(xiàn)“拆東墻補西墻”的局面。同時不良的債務(wù)機制導(dǎo)致政府信譽受損，債務(wù)風(fēng)險增加。二是國家政策變化導(dǎo)致的債務(wù)預(yù)警滯后，例如某政府以土地出讓收益作為抵押舉債，但近年來土地政策緊縮，建設(shè)用地驟降，導(dǎo)致土地收益減少，難以如期還款。三是政府投資項目沒有獲得預(yù)期收益，未能如期還款，這點尤其體現(xiàn)于PPP項目。四是PPP項目概算不到位，一方面在實際建設(shè)過程中超標準、擴規(guī)模，進而增加財政負擔，另一方面項目材料等未能實行政府采購程序，導(dǎo)致建設(shè)成本增加。五是政府舉債規(guī)模超出自身承受能力，在債務(wù)負擔率、償債率和債務(wù)依存度等方面均超標，進而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險顯著增加。

三、政府債務(wù)風(fēng)險控制措施

（一）構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險聯(lián)動監(jiān)管機制

在網(wǎng)絡(luò)時代及新常態(tài)背景下，債務(wù)風(fēng)險防范必須契合時代發(fā)展脈絡(luò)。而風(fēng)險聯(lián)動監(jiān)管機制是規(guī)范政府債務(wù)的重要途徑。首先，積極拓展計算機在風(fēng)險監(jiān)測方面的應(yīng)用層次，搭建債務(wù)數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)橫向與縱向數(shù)據(jù)傳輸與對接，例如在橫向上實現(xiàn)政府部門與銀監(jiān)部門的數(shù)據(jù)監(jiān)測，在縱向上實現(xiàn)政府部門與上級財政部門間數(shù)據(jù)共享。構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管信息系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)化監(jiān)管模式確定監(jiān)管重點、精確監(jiān)管范圍，實現(xiàn)動態(tài)與實時監(jiān)管。其次，利用以上構(gòu)建的信息系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警功能，形成即時的風(fēng)險監(jiān)測機制，聚焦系統(tǒng)合力，提升監(jiān)管效能。最后，將風(fēng)險防范落實到政府領(lǐng)導(dǎo)及操作人員身上，引入經(jīng)濟審計風(fēng)險監(jiān)管，使經(jīng)濟審計由領(lǐng)導(dǎo)任后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿沃斜O(jiān)管，“誰舉債、誰償還”，以規(guī)避任上舉債、下一任還債的債務(wù)風(fēng)險，從項目事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管，實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險防范長效化與常態(tài)化，推動政府領(lǐng)導(dǎo)有效作為和主動作為；針對員工，按照誰檢查誰問責的工作原則，對超標工作人員區(qū)分責任大小嚴格問責，嚴禁以經(jīng)濟處罰代替紀律處分，只問責操作人員而不問責管理人員；針對PPP項目，在政府采購程序下成本超標由合作企業(yè)自行承擔，若由于成本節(jié)約導(dǎo)致質(zhì)量降低，其責任由承包方和參與方共同承擔。

（二）構(gòu)建新型債務(wù)機制

新型債務(wù)機制包含五部分機制構(gòu)建。一是項目管理機制，政府性項目均要納入政府采購程序中，與政府相關(guān)的項目（如PPP項目）必須納入財政投資評審環(huán)節(jié)與競價機制中，降低材料成本。二是債務(wù)擔保機制，政府不予對市場競爭性項目給予財政擔保，或者申請財政貼息和補貼等；對政府基礎(chǔ)設(shè)施項目或者公益性項目，政府必須予以可行性分析，以實物擔保、反擔保和分級擔保方式分解債務(wù)風(fēng)險。三是債務(wù)預(yù)警機制，政府選取償債率（10%）、負債率（10%）和債務(wù)依存度（20%以下）等多級指標衡量政府規(guī)模與其償債能力相適應(yīng)，政府的一切債務(wù)行為均在以上指標體系內(nèi)實施，否則及時處理債務(wù)風(fēng)險。四是債務(wù)償債機制，一方面要從預(yù)算內(nèi)抽調(diào)準備金，以便防范償債風(fēng)險；另一方面將債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管納入預(yù)算管理體系，在債務(wù)比例超過規(guī)定指標時，必須從預(yù)算中抽調(diào)資金降低債務(wù)值。五是債務(wù)管理體制，一方面?zhèn)鶆?wù)信息公開，定期披露地方政府債務(wù)信息，尤其向相關(guān)利益者，例如債券持有人；另一方面要強化歸口管理，根據(jù)政府單位部門職能劃分債務(wù)責任，確定部門債務(wù)償還計劃及額度，將債務(wù)風(fēng)險分解至各部門或者下屬、上級部門。

（三）強化債務(wù)風(fēng)險控制人才引進機制

在2017年全國各區(qū)域政府部門上演了人才引進“大戰(zhàn)”，以優(yōu)惠的政策性條件引進人才，而其中債務(wù)風(fēng)險控制人才便是重要人才需求環(huán)節(jié)。首先，人才可能源于內(nèi)部，完善風(fēng)險識別和應(yīng)對人才培訓(xùn)機制，通過請進來、走出去方式實現(xiàn)人才晉升，邀請外部專業(yè)機構(gòu)、財政部門講解風(fēng)險識別技巧，尤其講解財務(wù)風(fēng)險防范對債務(wù)風(fēng)險規(guī)避的重要性；定期派遣內(nèi)部人員深入上級機構(gòu)部門、其它機構(gòu)學(xué)習(xí)，通過短平快方式快速培訓(xùn)風(fēng)險管理人才。其次，建立風(fēng)險管理機構(gòu)，優(yōu)先選用審計、會計等部門具有會計、計算機、審計等技能的員工進入風(fēng)險管理部門，推進風(fēng)險職業(yè)化建設(shè)，促進部門風(fēng)險管理向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)型。最后，強化外部人才引進，注重招聘與甄選，加大人才優(yōu)惠政策條件，尤其針對具有銀行等金融機構(gòu)工作經(jīng)驗的人才；以債務(wù)風(fēng)險類型為導(dǎo)向，突出重點項目和重點環(huán)節(jié)，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，對不同規(guī)模、不同區(qū)域特點、不同債務(wù)結(jié)構(gòu)等配以不同的債務(wù)風(fēng)險管理制度與評價標準，切忌對不同地區(qū)統(tǒng)一標準，強化債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測針對性和目的性。

四、結(jié)語

隨著政府職能轉(zhuǎn)變和新常態(tài)時代到來，不規(guī)范的政府債務(wù)管理勢必會導(dǎo)致重大財政負擔，進而影響現(xiàn)代化建設(shè)。而在新時代下，如何有效防范債務(wù)風(fēng)險，保持協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展成為政府職能的關(guān)鍵。本文以四種政府債務(wù)管理模式為基礎(chǔ)，著重從資產(chǎn)與債務(wù)比較歸納了四種風(fēng)險類型，并提出五種風(fēng)險成因。筆者結(jié)合網(wǎng)絡(luò)時代從監(jiān)管、債務(wù)本身及人才引進三個角度具體闡釋控制債務(wù)風(fēng)險的策略。但本文并未結(jié)合具體地方政府實例闡釋風(fēng)險控制演進過程，建議后續(xù)以多案例形式深入探討債務(wù)風(fēng)險形成及規(guī)避措施。

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（作者單位：湖北省黃岡市浠水縣財政局