淺談加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

楊楠

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《內(nèi)控指導(dǎo)意見》）的頒布，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要任務(wù)和總體目標(biāo)。因此，研究分析事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題，探討加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；思考

事業(yè)單位是我國社會主體中的一個重要組成部分，作為國家的公共服務(wù)部門，主要承擔(dān)著公共管理職能和社會服務(wù)職能。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國對公共服務(wù)投入迅速增長，一方面促進(jìn)了事業(yè)單位的快速發(fā)展，但另一方面也面臨著事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新機(jī)遇和挑戰(zhàn)。近年來，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)刑事案件層出不窮，表明了事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的迫切需要。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

《內(nèi)控規(guī)范》自2014年1月1日起已經(jīng)實施近五年時間，《內(nèi)控指導(dǎo)意見》也明確提出事業(yè)單位應(yīng)在2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作的任務(wù)時間表，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

一是從《內(nèi)控規(guī)范》和《內(nèi)控指導(dǎo)意見》組織落實整體情況來看，大部分事業(yè)單位按照要求采用多種方式開展了此項工作，特別是采取制定內(nèi)部控制建設(shè)工作方案的方式較為普遍。組織實施中成立了內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定了小組成員和職責(zé)分工，明確了工作任務(wù)、責(zé)任人、完成時限和工作目標(biāo)，為推動內(nèi)部控制建設(shè)提供了保障。二是從單位層面內(nèi)部控制建設(shè)情況來看，大部分事業(yè)單位在重大經(jīng)濟(jì)事項集體決策、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員具備相應(yīng)資格和能力、財務(wù)會計信息真實完整等方面實現(xiàn)程度比較高，但在單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門、建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制、運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制等方面還明顯不足，實際工作中出現(xiàn)財務(wù)監(jiān)管缺失、虛報冒領(lǐng)等現(xiàn)象。三是從業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況來看，大部分事業(yè)單位建立了預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、政府采購和資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，但預(yù)算管理制度執(zhí)行不到位，出現(xiàn)預(yù)決算差異大、預(yù)算執(zhí)行較為隨意等現(xiàn)象；建設(shè)項目和合同管理內(nèi)控制度建設(shè)相對滯后。四是從評價與監(jiān)督情況來看，大部分事業(yè)單位的內(nèi)部相關(guān)部門對內(nèi)部控制進(jìn)行了監(jiān)督檢查，并確定了檢查方法、范圍和頻率，但缺乏單位自我評價，未形成評價報告；財政部門開展事業(yè)單位內(nèi)部控制專項檢查情況不多。評價與監(jiān)督的缺失，會導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)推動力不足的現(xiàn)象。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

近些年，通過各級紀(jì)委、巡視組、審計等部門的檢查結(jié)果來看，事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)取得了一定成效，但仍存在挪用公款、虛報冒領(lǐng)、違規(guī)設(shè)立小金庫、重大事項未集體決策、報銷審批不嚴(yán)格等現(xiàn)象，這與事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制、框架體系建設(shè)、評價與監(jiān)督機(jī)制不健全，信息化建設(shè)落實不到位的現(xiàn)狀密不可分。

（一）內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制不健全

一是對內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識有偏差，重視程度不夠。有些事業(yè)單位認(rèn)為行政管理、財務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計工作可以替代內(nèi)部控制建設(shè)；或認(rèn)為將單位現(xiàn)有的規(guī)章制度拼湊而成的制度就叫內(nèi)部控制建設(shè)。由于這種錯位的認(rèn)識認(rèn)知，阻礙了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，內(nèi)部控制流于形式。《內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！钡芏嗍聵I(yè)單位未設(shè)立或明確相應(yīng)的職能部門牽頭落實內(nèi)控制度建設(shè)，內(nèi)控制度作用難以發(fā)揮。

（二）內(nèi)部控制框架體系建設(shè)不健全

目前我國事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)尚處于起步階段，財政部僅頒布了《內(nèi)控規(guī)范》和《內(nèi)控指導(dǎo)意見》，文件內(nèi)容側(cè)重于對事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則、方法、任務(wù)等進(jìn)行原則性規(guī)定，缺乏對事業(yè)單位建立內(nèi)部控制體系的具體指導(dǎo)。事業(yè)單位對于完善內(nèi)部控制制度工作開展不夠，慣用財務(wù)管理制度替代內(nèi)部控制制度；或現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度不完善，缺少全面性、重要性、制衡性，不適合現(xiàn)階段工作實際需要；對業(yè)務(wù)層面具體流程梳理、風(fēng)險評估、措施制定等方面的研究不夠，這些都直接影響了事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）評價與監(jiān)督機(jī)制不健全

評價和監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制不可或缺的重要組成部分，包括自我評價、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。目前，事業(yè)單位尚未形成可量化的內(nèi)部控制自我評價體系，評價工作難以著手，導(dǎo)致自我評價工作普遍開展不夠。內(nèi)部監(jiān)督工作一般由事業(yè)單位內(nèi)部審計部門開展，但大部分事業(yè)單位將內(nèi)部審計工作合并到財務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，難以實現(xiàn)內(nèi)部審計職能的獨立性；而內(nèi)部審計主要圍繞事業(yè)單位財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展工作，未針對內(nèi)部控制進(jìn)行專項審計。財政部門雖然每年積極開展財務(wù)檢查工作，但是很少針對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)開展專項檢查。以上各層面評價與監(jiān)督制度的缺失，都難以推動內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)落實不到位

隨著信息時代的飛速發(fā)展，事業(yè)單位信息化建設(shè)和管理水平已達(dá)到一定高度，為穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。《內(nèi)控規(guī)范》要求，“單位應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全?！蹦壳?，大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制流程沒有嵌入信息系統(tǒng)中，現(xiàn)有的辦公系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)也未進(jìn)行系統(tǒng)融合，內(nèi)部控制流程仍停留在人工操作層面，易出現(xiàn)人為操縱情況發(fā)生。如某單位采購經(jīng)辦人員通過在發(fā)票上偽造單位領(lǐng)導(dǎo)簽字，半年內(nèi)轉(zhuǎn)移單位預(yù)算資金達(dá)到百萬元。就此也反映出內(nèi)部控制信息化時效性的重要程度。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施

為切實加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)更好地服務(wù)于事業(yè)單位改革發(fā)展，合理保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，現(xiàn)針對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題分析，提出以下幾點措施建議。

（一）提高內(nèi)部控制建設(shè)重視程度，優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境

一是提高事業(yè)單位全員對內(nèi)部控制的重視程度。事業(yè)單位應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)提高到國家治理層面進(jìn)行重新定位，即大力推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，合理保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，建立健全預(yù)防和監(jiān)督體系，防止權(quán)力濫用，提高公共服務(wù)的效率和效果，從而實現(xiàn)國家治理體系建設(shè)和治理能力提升；明確事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實施負(fù)責(zé)的職責(zé)定位，單位負(fù)責(zé)人可以調(diào)動事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)相關(guān)部門的積極性，對內(nèi)部控制建設(shè)和實施起到至關(guān)重要的作用；涉及內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)部門應(yīng)圍繞事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)，結(jié)合本部門實際情況，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制；內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升自身業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。二是單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，由事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)和報告。

（二）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)部控制框架體系

內(nèi)部控制框架體系不是一蹴而就形成的，也不能依靠某個單位、部門獨立完成，而是需要各級單位、各相關(guān)部門共同努力，協(xié)作完成。財政部門應(yīng)建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的法規(guī)體系，承擔(dān)事業(yè)單位內(nèi)部控制具體應(yīng)用指引的制訂，并組織相關(guān)人員進(jìn)行全覆蓋宣傳和培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的應(yīng)用指導(dǎo)。事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，結(jié)合本單位的實際情況，制定出科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度。充分利用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制方法，從事業(yè)單位預(yù)算管理、收入管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理入手，通過對業(yè)務(wù)層面的流程梳理、風(fēng)險評估、措施制定，提出事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計方案，形成內(nèi)部控制框架體系。

（三）完善自我評價體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制內(nèi)外監(jiān)督

自我評價與監(jiān)督檢查，是內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障。首先，應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，結(jié)合本單位實際情況，制定內(nèi)部控制自我評價工作方案，成立內(nèi)部控制建設(shè)評價小組，確定評價范圍和職責(zé)分工，設(shè)置評價類別、評價指標(biāo)、評價要點及分值，并形成評價報告。自我評價過程有利于全面掌握單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)制度漏洞，起到自我修復(fù)的功能。其次，應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立內(nèi)部審計部門定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。最后，上級主管部門、財政、審計等部門應(yīng)積極開展內(nèi)控制度專項檢查工作，客觀公允地對事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行評價，從而全面掌握內(nèi)控制度建設(shè)進(jìn)展情況；同時事業(yè)單位應(yīng)主動接受上級主管部門、財政、審計等部門的外部監(jiān)督。通過事業(yè)單位自我評價及將內(nèi)外部監(jiān)督的有效結(jié)合，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題，促進(jìn)事業(yè)單位不斷改進(jìn)和完善內(nèi)部控制建設(shè)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系程序化和常態(tài)化

內(nèi)部控制信息化建設(shè)有助于事業(yè)單位獲取更加全面和準(zhǔn)確的信息。事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部控制體系建設(shè)中同步推進(jìn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建設(shè)，將內(nèi)部控制的規(guī)章制度、管理措施和控制方法融入到事業(yè)單位業(yè)務(wù)內(nèi)部控制流程中去，再利用信息化建設(shè)手段，將業(yè)務(wù)流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，進(jìn)而實現(xiàn)對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的全面監(jiān)管。內(nèi)部控制信息化建設(shè)能實現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督；能形成各審批環(huán)節(jié)工作留痕，實現(xiàn)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制；能減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全；能及時掌握內(nèi)部控制信息，提高內(nèi)部控制時效性。為避免出現(xiàn)信息安全風(fēng)險問題，事業(yè)單位要建立應(yīng)急預(yù)案，做到事業(yè)單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)與其他管理系統(tǒng)既相對獨立又互相融合。同時，要建立數(shù)據(jù)備份機(jī)制和機(jī)房硬件服務(wù)器的安全保護(hù)制度等。

四、結(jié)束語

綜上所述，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對事業(yè)單位資金使用和管理職能發(fā)揮起到了重大作用，并且作為加強(qiáng)預(yù)防腐敗的重要手段之一，可以從源頭上有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，對反腐倡廉工作有巨大的推動作用。因此，事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)事業(yè)單位在改革進(jìn)程中健康可持續(xù)發(fā)展。

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