地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制

尹梅

摘要：近年來，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境及相關(guān)政策法規(guī)的影響下，地方政府投融資平臺(tái)迅速發(fā)展壯大。此平臺(tái)在解決政府籌資難題、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也因其非理性的擴(kuò)張引發(fā)了巨大的潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生將會(huì)給社會(huì)安定、國(guó)家政府的信譽(yù)等帶來許多負(fù)面影響，因此有關(guān)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題備受各界關(guān)注。文章闡述了投融平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容，然后詳細(xì)分析了風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式，最后提出了控制平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；控制

“十九大”的召開已經(jīng)明確中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主義矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府作為社會(huì)服務(wù)的提供者，負(fù)擔(dān)著社會(huì)服務(wù)的供給。從2008年年底以來，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量和融資規(guī)模在國(guó)家政策及銀行的支持下迅速發(fā)展，平臺(tái)成立的責(zé)任是承擔(dān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷籌資投資的重任，結(jié)果不負(fù)眾望，通過此平臺(tái)，地方政府完成了大量的基建建設(shè)工作，不僅提高了公共服務(wù)質(zhì)量，還在法律允許的范圍內(nèi)有力地實(shí)現(xiàn)了本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。地方政府投融資平臺(tái)雖然發(fā)揮了許多積極的作用，但政府作為此平臺(tái)的后盾，擔(dān)負(fù)的債務(wù)金額過于龐大，平臺(tái)這種粗放的、未充分考慮成本效益的非理性擴(kuò)張模式很有可能給地方政府帶來嚴(yán)重的信貸危機(jī)，所以各界對(duì)地方政府投融資平臺(tái)可能引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分關(guān)注。鑒于這種現(xiàn)象，探討此平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)信息刻不容緩。

一、地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府地方為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。該公司主要以政府作為擔(dān)保，土地為資產(chǎn)，通過向國(guó)家政策性銀行貸款（當(dāng)然也有向商業(yè)銀行貸款）的形式融資，融取資金主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及各類公益性項(xiàng)目等。地方政府投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，有效解決了政府資金不足以支撐其充分發(fā)揮社會(huì)職能的現(xiàn)狀，便利了人們的生活，促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)服務(wù)的完善。但近年來的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，地方政府投融平臺(tái)的債務(wù)金額過于巨大，有的甚至達(dá)到政府收入的2～4倍，這說明此平臺(tái)存在著嚴(yán)重的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。既然債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的主要原因就是平臺(tái)債務(wù)過多，而平臺(tái)及政府的還款能力有限，即使政府能還上，也會(huì)給它造成許多不利影響。

那么，究竟是什么原因造成了地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)的激增呢？一是由于土地資本化的運(yùn)行模式，隨著我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的興盛及各類建筑設(shè)施需求量的增加，土地價(jià)格飛速上漲，政府作為大量土地的擁有者，在投融資平臺(tái)向銀行貸款時(shí)用土地作為抵押，或者將土地作為最后的資產(chǎn)，對(duì)銀行看來，土地是一種高收入低風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定的資產(chǎn)，所以也樂于接受這種形式的交易。雙方的你情我愿共同促使了土地資本化運(yùn)作模式的盛行，政府的投資和負(fù)債在不知不覺中變的龐大起來。二是因?yàn)榈胤秸毮芎驼杖氩黄ヅ?，基建?xiàng)目基本上都是預(yù)算內(nèi)的、?？顚Ｓ?，部分項(xiàng)目國(guó)家財(cái)政拔款占一部分，當(dāng)?shù)卣曰I一部分。我國(guó)地方政府收入主要來源于稅收，對(duì)地方大小事務(wù)，國(guó)態(tài)民生都要全權(quán)負(fù)責(zé)，這樁樁件件都需要一定的資金支持。三是在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府作為決策者，基建項(xiàng)目周期長(zhǎng)，回本時(shí)間更長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)主要是其在任期間所完成的業(yè)績(jī)，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即“前人借錢、后人還債”的奇怪現(xiàn)象。當(dāng)然，造成投融平臺(tái)債務(wù)激增的原因還有許多。

二、政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

（一）投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益難以保證而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

一些地方政府投融資平臺(tái)在項(xiàng)目投資時(shí)未考慮收入因素，有的政府官員為了加大自己的業(yè)績(jī)，在不了解本地項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀的情況下就進(jìn)行新項(xiàng)目的開發(fā)，擴(kuò)大投資攤子，盲目投資一些沒有經(jīng)過價(jià)值評(píng)估的項(xiàng)目，項(xiàng)目投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資或者不符合經(jīng)濟(jì)效益的投資，這些都造成了政府資金的明顯浪費(fèi)和投融資平臺(tái)的效益低下。

（二）投融資平臺(tái)短借長(zhǎng)投模式引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

由于投融平臺(tái)融得的資金大都是用來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其它公共性項(xiàng)目建設(shè)的，這類建目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，一般在幾年左右，并不能及時(shí)取得資本的回收，也就無法及時(shí)還款，況且政府支持建設(shè)的項(xiàng)目大都是為人們提供服務(wù)的，就算其營(yíng)利，營(yíng)利能力也不強(qiáng)，隨著政府職能的擴(kuò)張，所需建設(shè)的項(xiàng)目逐漸增加，這就需要投融資平臺(tái)不斷融資，舊債未還，新債增加中，致使風(fēng)險(xiǎn)增加。

（三）貸后管控存在漏洞引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)是政府投融資的一個(gè)平臺(tái)，它僅負(fù)責(zé)成功融取資金，投資基建項(xiàng)目，而還款并不是投融資平臺(tái)所關(guān)注的，也就是說，用款人和還款人是不同的個(gè)體，政府對(duì)投融資平臺(tái)的整體效益缺乏有效籌劃。有些政府對(duì)其所控平臺(tái)的負(fù)債情況也是一知半解甚至全然不知，也就無法對(duì)它進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控，這在無形中增加了地方政府在投融平臺(tái)上的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、控制地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施

（一）控制適度負(fù)債規(guī)模，完善政府債務(wù)償還機(jī)制

任何事情的推進(jìn)只有做到有理有據(jù)、有章可循、保持適度才能順利進(jìn)行，對(duì)于政府所擔(dān)負(fù)的債務(wù)來說，控制適度舉債規(guī)模，把融資規(guī)模與還款計(jì)劃充分考慮，才能有效避免地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以既要考慮投資機(jī)制，又要建立并完善債務(wù)償還機(jī)制。首先，政府需要擴(kuò)大收入來源，稅收作為我國(guó)財(cái)政收入的主要來源之一，應(yīng)當(dāng)受到地方政府的重視，一方面，政府可以將與稅收有關(guān)的基建設(shè)施提前完善，增加稅收收入，再進(jìn)行周邊配套基礎(chǔ)的建成以保證后續(xù)資金的供給；另一方面，政府可以充分發(fā)動(dòng)人民群眾的力量來減少可由社會(huì)群眾完善的服務(wù)。其次，政府需要提前準(zhǔn)備償還金，不論是個(gè)人還是組織，在做事的時(shí)候都要學(xué)會(huì)未雨綢繆、居安思危，一旦有貸款出現(xiàn)，政府就應(yīng)該盡可能早的有意識(shí)地逐漸儲(chǔ)存資金，在不耽誤當(dāng)期任務(wù)的前提下準(zhǔn)備償還金，積少成多，這樣當(dāng)真正要還款時(shí)，也不會(huì)毫無準(zhǔn)備。最后，地方政府投融資平臺(tái)分為不同類型，有營(yíng)利型、半營(yíng)利型和非營(yíng)利型，對(duì)于不同類別的投資項(xiàng)目，要采取不同的債務(wù)償還方式，這樣才能分清輕重緩急，實(shí)現(xiàn)有序還款。

（二）強(qiáng)化地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)部管理

雖說地方政府投融資平臺(tái)是為政府進(jìn)行相關(guān)建設(shè)而融資的，政府對(duì)其大量債務(wù)的出現(xiàn)有不可推卸的責(zé)任，但若是由于平臺(tái)自身管理不當(dāng)或經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致巨額債務(wù)的出現(xiàn)，那政府是不需要為其全權(quán)買單的，所以政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的管理，明確了解每項(xiàng)資金的來龍去脈。一方面，政府需要對(duì)投融資平臺(tái)的負(fù)債金額予以明確的規(guī)定，限制其負(fù)債率，避免違規(guī)擔(dān)保，并建立規(guī)范專業(yè)的項(xiàng)目資金追蹤系統(tǒng)，以保證政府能夠?qū)崟r(shí)清楚項(xiàng)目進(jìn)程、資金使用動(dòng)態(tài)。另一方面，若想實(shí)現(xiàn)高效管理，各類管理人才都是不可或缺的，因此除了可以聘請(qǐng)專業(yè)的管理人士幫助投融資平臺(tái)開展相關(guān)的管理工作之外，還需要對(duì)平臺(tái)現(xiàn)有的高層管理者進(jìn)行培訓(xùn)，以提升他們的管理知識(shí)，提高其管理水平。另外，關(guān)于投融資平臺(tái)的負(fù)債情況、還債能力等相關(guān)信息，需要進(jìn)行適當(dāng)披露，以保證銀行等借款機(jī)構(gòu)以及政府對(duì)此有一個(gè)透徹的了解。

（三）建立并完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

任何事情的進(jìn)行都是有潛在風(fēng)險(xiǎn)的，若因風(fēng)險(xiǎn)未發(fā)生就忽視了對(duì)其的防范則是不明智的，防患于未然才是最正確的做法。所以，即使政府背后有整個(gè)國(guó)家支持，不至于輕易發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但必要的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制還是需要建立健全起來的。一是可以建立一個(gè)完善的決策機(jī)制，對(duì)于每項(xiàng)貸款的申請(qǐng)、項(xiàng)目的投入、資金的分配乃至債務(wù)的償還等所有程序都要進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估和決策，對(duì)于平臺(tái)重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付等實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，避免決策失誤帶來?yè)p失，并對(duì)每道程序中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的解決方案。二是可以采用投融資平臺(tái)的信用評(píng)價(jià)機(jī)制，即通過對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)總量、運(yùn)營(yíng)能力等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)出不同的級(jí)別，然后政府可以根據(jù)級(jí)別的不同給予不同的優(yōu)惠政策，從而激勵(lì)投融資平臺(tái)不斷提升自身能力、彌補(bǔ)不足，進(jìn)而避免了因平臺(tái)管理者的緣故帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）推動(dòng)地方政府投融資行為的市場(chǎng)化發(fā)展

我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家只是在宏觀調(diào)控的位置上，而地方政府進(jìn)行融資大都只能通過銀行貸款的形式，方法過于單一，容易受到銀行的限制，且單一的結(jié)構(gòu)來源使得投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力差，所以，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，通過市場(chǎng)推動(dòng)投融資平臺(tái)良性發(fā)展。比如，可以先允許部分地方政府發(fā)行適當(dāng)規(guī)模的“市政債券”，查驗(yàn)試行效果，或者允許平臺(tái)公司開展部分營(yíng)利業(yè)務(wù)來充實(shí)自己的資金來源，還可以通過公司債或者在民間向個(gè)人進(jìn)行融資等形式，不斷擴(kuò)大融資渠道?？傊?，要通過各種方式降低信貸融資的占比，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散，然后規(guī)范投融資市場(chǎng)，從而穩(wěn)步推進(jìn)政府投融資行為的市場(chǎng)化發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，加強(qiáng)對(duì)地方政府投融平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的方法有很多，但其中最重要的是控制適度負(fù)債規(guī)模，完善政府的債務(wù)償還機(jī)制、強(qiáng)化地方政府投融平臺(tái)的內(nèi)部管理、建立并完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及推動(dòng)地方政府投融行為的市場(chǎng)化發(fā)展。

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