進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地使用權(quán)處置政策改革初探

吳燕輝

摘要：文章通過(guò)調(diào)查A省進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地使用權(quán)處置情況，分析目前進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地使用權(quán)處置中存在的問(wèn)題，給出相應(yīng)的政策建議，對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地使用權(quán)處置做初步研究。

關(guān)鍵詞：進(jìn)城落戶；農(nóng)民工；宅基地；處置

一、A省宅基地退出情況

在A省農(nóng)民工市民化問(wèn)題調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工舉家遷移的趨勢(shì)比較明顯，過(guò)半農(nóng)民工攜帶子女進(jìn)城務(wù)工，調(diào)查顯示60%以上的農(nóng)民工實(shí)際上是舉家遷移、務(wù)工。子女隨父母外出的超過(guò)50%，其中在自己務(wù)工城市的占40%左右，在配偶務(wù)工城市的占11%左右。相應(yīng)地，其在農(nóng)村的宅基地空閑較多， 但由于農(nóng)民對(duì)宅基地退出積極性不高等原因，很多空閑宅基地沒(méi)有得到有效利用。

從部分縣（市）抽樣調(diào)研情況來(lái)看，進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地退出的情況較少，基本表現(xiàn)為進(jìn)城落戶的農(nóng)民工對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行處置積極性不高。抽樣調(diào)查a市的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、263個(gè)行政村，涉及10.9675萬(wàn)戶，其中進(jìn)城后閑置1676戶，自愿退出的447戶、不愿退出的1221戶、8戶不表示意愿，分別占比26.67%、72.85%和0.48%。農(nóng)民工進(jìn)城宅基地通過(guò)土地整理、增加掛鉤等實(shí)施方案已退出的170戶，占閑置地的10%。b市2011～2015年，進(jìn)城落戶農(nóng)民工共退出3350宗宅基地，面積約1105畝，未退出的有5248宗宅基地，面積約1731畝，戶數(shù)占比分別為39%、61%。b市的宅基地退出在全省比較多，是進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地退出中較多的，但未退出的宅基地占比也達(dá)到了61%。其它市進(jìn)城落戶的農(nóng)民工宅基地使用權(quán)退出的情況就更少，基本沒(méi)有達(dá)到一成的比例，大多數(shù)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工都保留了自己的宅基地，沒(méi)有退出意愿。

二、存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民退出宅基地缺乏動(dòng)力

一方面，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是農(nóng)民享有的一種福利安排，具有無(wú)償、無(wú)期限使用及無(wú)留置成本的特點(diǎn)，使得農(nóng)民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非退出宅基地；另一方面，通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目退出宅基地，涉及到拆舊、復(fù)墾、還建工程，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)只能在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)使用，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，造成補(bǔ)償資金不充裕，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不愿意退出宅基地。再者，就是一般進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，工作性質(zhì)不如長(zhǎng)期在城市生活的人們穩(wěn)定，多是臨時(shí)工、或者自己做小生意等，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的社保保障、在城市中的住房也極不穩(wěn)定，所以對(duì)其在農(nóng)村的宅基地，一般都是選擇讓宅基地空閑，也不會(huì)直接退出宅基地。

（二）宅基地退出機(jī)制有待增強(qiáng)

《土地管理法》等法律法規(guī)中，對(duì)農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓等退出、出租等利用都有嚴(yán)格的限制，這就導(dǎo)致了宅基地流轉(zhuǎn)困難、制度的不健全是目前宅基地管理面臨的難題。

一是轉(zhuǎn)讓受限制，一直以來(lái)，農(nóng)村宅基地的利用率偏低，A省人均居民點(diǎn)用地達(dá)到了229平米，造成了極大的浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，宅基地流轉(zhuǎn)局限在本村里，流轉(zhuǎn)后用途單一，后續(xù)沒(méi)有跟進(jìn)的支持政策，流轉(zhuǎn)幾乎沒(méi)有。長(zhǎng)期以來(lái)，大批農(nóng)民工用打工積蓄在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進(jìn)城，卻沒(méi)有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重，超規(guī)定占地、建新不拆舊、一戶多宅、面積超標(biāo)、人減地增、外出務(wù)工長(zhǎng)期空置房、廢棄地和閑置地現(xiàn)象普遍存在，并不斷增多，有地區(qū)宅基地的閑置率達(dá)到了30%。

二是農(nóng)村宅基地制度改革還處于探索階段，相關(guān)配套政策未出臺(tái)。農(nóng)村問(wèn)題涉及面廣、問(wèn)題復(fù)雜，政策的可行性、針對(duì)性、適應(yīng)性及上位法的支撐仍在總結(jié)、討論。由于長(zhǎng)期缺乏宅基地有償退出機(jī)制和法律規(guī)定，進(jìn)城落戶后的農(nóng)民宅基地處置十分困難。目前在農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，也僅有宅基地村內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租的形式流轉(zhuǎn)，后續(xù)沒(méi)有支持的政策，即便是現(xiàn)存僅有的流轉(zhuǎn)，也是不符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。

（三）宅基地退出與城市住房保障相關(guān)政策銜接缺失

農(nóng)村宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障相關(guān)政策不銜接，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在城市在居住問(wèn)題無(wú)法得到根本解決，除少量的從事第二、三產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)市民身份的農(nóng)民工可以有資格享受城鎮(zhèn)的住房保障外，大多數(shù)農(nóng)民工在城市的住宿條件很差。

所以，把農(nóng)村宅基地的退出與城鎮(zhèn)住房保障優(yōu)惠政策等相結(jié)合，出臺(tái)相關(guān)政策予以落實(shí)，將是解決進(jìn)城落戶農(nóng)民工城鎮(zhèn)居住問(wèn)題的關(guān)鍵所在，也是建立進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地退出的有效機(jī)制。

與此同時(shí)，進(jìn)城落戶的農(nóng)民工，在子女教育、醫(yī)療、社保等多方面的保障措施的改革，保證進(jìn)城落戶農(nóng)民工在城市生活的各方面都有保障，才有可能實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民工宅基地的主動(dòng)退出。

三、政策建議

在維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民工自愿退出宅基地方面建議如下。

一是建立保障機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出。政府及相關(guān)部門制定出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)已在外居住的農(nóng)民自愿退出宅基地。例如，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民制定出有針對(duì)性相適應(yīng)的城市購(gòu)房、住房政策，減小購(gòu)買成本和壓力，探索制定農(nóng)村宅基地與城市住房置換或者政策性補(bǔ)貼，完善退出宅基地農(nóng)民工進(jìn)城后戶籍、子女上學(xué)、就醫(yī)及社會(huì)保險(xiǎn)保障制度，讓他們離開農(nóng)村后老有所養(yǎng)，老了能養(yǎng)，對(duì)農(nóng)村宅基地的退出有主動(dòng)的意識(shí)。

二是建立宅基地自愿有償退出的利益導(dǎo)向機(jī)制。為鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民將閑置宅基地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，針對(duì)農(nóng)民對(duì)房屋使用所有權(quán)，對(duì)宅基地是使用權(quán)的實(shí)際情況，可提出對(duì)房屋進(jìn)行評(píng)估后實(shí)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)不同時(shí)段節(jié)點(diǎn)，實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，按照多予少取的原則，對(duì)補(bǔ)償部分做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，對(duì)補(bǔ)貼部分利益盡量向農(nóng)民傾斜。

三是探索節(jié)余指標(biāo)變現(xiàn)，保障村民合法權(quán)益。目前有村民自愿有償退出宅基地，因村集體經(jīng)濟(jì)薄弱和指標(biāo)交易渠道沒(méi)打通，回購(gòu)資金缺乏的原因，宅基地?zé)o法退出。針對(duì)此類問(wèn)題，建議在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地，退出實(shí)行“整村退出、農(nóng)村新社區(qū)集中安置”的方式，節(jié)余后的土地指標(biāo)通過(guò)租賃和招拍掛，土地短期租給綠色環(huán)保企業(yè)，比如鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。收益用于保障自愿退出的村民合法權(quán)益（自愿退出的補(bǔ)償款、合理的社會(huì)保障等）外，還可以用于新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旅游企業(yè)的入駐，不僅可以解決一部分人的就業(yè)，還可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。建議從制度上建立宅基地退出后節(jié)余指標(biāo)入市交易的機(jī)制，解決宅基地回購(gòu)困難的問(wèn)題。對(duì)于不在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的宅基地，在符合兩規(guī)的前提下，采取入股、聯(lián)營(yíng)等多種合法方式，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游或利用新技術(shù)培育農(nóng)產(chǎn)品形成規(guī)模企業(yè)等，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中安置，整理后的土地可繼續(xù)用于農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，從而也帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，一舉多贏。適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的宅基地退出集中區(qū)都可以嘗試采用。

參考文獻(xiàn)：

張怡然，邱道持，李艷，駱東奇，石永明.農(nóng)民工進(jìn)城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開縣357份農(nóng)民工的調(diào)查問(wèn)卷[J].中國(guó)軟科學(xué)，2011（02）.

（作者單位：湖北置幫房地資產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司）