治理理論視角下的地方政府治理能力提升

蔣亞蘭

摘要：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前國(guó)家社會(huì)治理的新常態(tài)。發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度并使其完善，是國(guó)家治理能力和完善治理系統(tǒng)是我國(guó)某個(gè)階段的建設(shè)目標(biāo)。使政府具有較強(qiáng)的治理能力，并非一朝一夕之功，而需要付出長(zhǎng)時(shí)間的努力。文章通過(guò)對(duì)鳳岡縣“黨群直議”聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制實(shí)踐的探索，總結(jié)其治理的基本做法、問(wèn)題并提出相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；治理理論；治理能力

黨的十九大報(bào)告指出：要“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中?！痹谌娼ǔ缮鐣?huì)的決勝階段，人民需要的不僅是物質(zhì)幫扶，而且需要更多如民主一類(lèi)的權(quán)利兌現(xiàn)和保障。提升地方政府治理能力，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外地方政府治理的成功經(jīng)驗(yàn)，著力創(chuàng)新治理方式、創(chuàng)新治理理念，切實(shí)提高行政權(quán)力運(yùn)行效能；運(yùn)用現(xiàn)代科技打造政府高效治理服務(wù)平臺(tái)。本文以鳳岡縣“黨群直議制”為研究視角，通過(guò)對(duì)“黨群直議制”進(jìn)行了解來(lái)對(duì)當(dāng)前鳳岡縣當(dāng)?shù)卣卫砟芰ΜF(xiàn)狀和存在的問(wèn)題及成因作初步分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、地方政府治理能力的理論基礎(chǔ)

（一）治理理論

在治理相關(guān)的定義中，世界委員會(huì)有關(guān)治理的定義權(quán)威性和代表性最強(qiáng)。治理是一個(gè)適用性很強(qiáng)的概念，主要用來(lái)指社會(huì)個(gè)人、私人部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)以及國(guó)家間的關(guān)系。這種定義，集行政學(xué)和政治學(xué)的含義于一體。立足于政治學(xué)層面而言，治理是實(shí)施政治管理的歷程，它涉及諸多方面，諸如，管理公共資源、對(duì)政務(wù)處理的方式、規(guī)范政治權(quán)威的基礎(chǔ)；立足于行政學(xué)層面而言，治理理論則對(duì)非意識(shí)形態(tài)化的、合作的、民主的、多元的公共行政進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。治理理論是一種關(guān)系，對(duì)個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)、政府的作用進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，不只是期盼著政府將什么實(shí)現(xiàn)，對(duì)什么提供，而是期盼著政府能夠?qū)y(tǒng)治和管理的工具的潛力進(jìn)行挖掘，無(wú)需政府每天為了對(duì)一件事進(jìn)行應(yīng)付而去完成一件事，而是希望政府做自己能做和應(yīng)做的事，不利用等級(jí)分明的硬性制度來(lái)壓迫下屬，而是更加重視社會(huì)組織間的友好和諧的協(xié)作、交流的一種關(guān)系。

（二）地方政府治理

20個(gè)世紀(jì)90年代后，西方學(xué)者，尤其是政治社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家，重新界定了治理的概念，各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)治理給出了不同的定義。其中，羅茨覺(jué)得治理是和政府管理、公共管理、自治網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)控制善治、公司管理等相關(guān)的治理。羅西瑙（James N. Rosenau）是最早創(chuàng)設(shè)治理理論的專(zhuān)家之一，在其《21世紀(jì)的治理》和《沒(méi)有政府的治理》等文章中，定義治理為諸多活動(dòng)領(lǐng)域中的管理機(jī)制，盡管他們沒(méi)有獲得正式授權(quán)，卻起到了極其重要的作用。和統(tǒng)治有所區(qū)別，治理是指一種為了共同目標(biāo)而努力的活動(dòng)，不一定是政府作為管理活動(dòng)的主體，也不一定借助國(guó)家法治力量使其得以實(shí)現(xiàn)。治理概念在日漸完善和發(fā)展期間，豐富了治理理論，因此而使諸多理論衍生出來(lái)。

二、鳳岡縣“黨群直議制”概念敘述

（一）“黨群直議制”出現(xiàn)的背景及內(nèi)容

黨群直議制作為“四直為民”的基礎(chǔ)，注重借助民主將服務(wù)進(jìn)行驅(qū)動(dòng)，借助服務(wù)對(duì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，立足于服務(wù)黨員、群眾、民生、發(fā)展的基礎(chǔ)，而提出的由群眾和黨員在村組提評(píng)審決重大事務(wù)中參與，同時(shí)在整個(gè)過(guò)程中監(jiān)督的基層民主治理模式?！包h群直議制”，黨員和群眾是參與者，是實(shí)施主體，“直”是直接面對(duì)，是實(shí)現(xiàn)途徑，“議”是協(xié)商，討論，主要圍繞“發(fā)展、法律、道德、風(fēng)氣、和諧”五個(gè)方面開(kāi)展議事，“議”是工作方法。“黨群直議制”就是以“12345”為主體架構(gòu)，由群眾和黨員在村組提評(píng)審決重大事務(wù)中參與，同時(shí)在整個(gè)過(guò)程中監(jiān)督的基層民主治理模式?！?2345”即1個(gè)體系、2個(gè)議事平臺(tái)、3個(gè)議事主體、4個(gè)議事程序、5個(gè)議事內(nèi)容。

（二）“黨群直議制”對(duì)鳳岡縣的影響

鳳岡縣實(shí)施的“黨群直議制”這一基層民主治理方式，有效地提高了地方政府的治理能力和水平。這一制度的實(shí)施充分展現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主，對(duì)夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安發(fā)揮了重要作用?！包h群直議制”使基層民主形式豐富，渠道多樣，從而使群眾能夠在管理公共事務(wù)，為此進(jìn)行決策方面能夠大范圍的、自由的在其中參與，給予了群眾對(duì)基層政府進(jìn)行監(jiān)督的方式，使農(nóng)村開(kāi)展基層民主政治獲得了新的渠道和思路，從而對(duì)民主決策的實(shí)施起到了推動(dòng)作用。雖然“黨群直議制”的實(shí)施得到了很好的反應(yīng)，但是也還是存在很多問(wèn)題。如中心村和永安鎮(zhèn)等一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)基層協(xié)商民主過(guò)程中產(chǎn)生了較大的影響，然而在具體調(diào)研中，了解到他們?cè)诨鶎訁f(xié)商民主方面也僅僅局限于自為而不是自覺(jué)的狀態(tài)。永安鎮(zhèn)和中心村都這樣，更不用說(shuō)社區(qū)、自然村、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等認(rèn)知和實(shí)踐協(xié)商民主的程度。其次是基層的協(xié)商能力不足，當(dāng)前基層群眾的民主觀念和民主意識(shí)相對(duì)淡薄、群眾沒(méi)有強(qiáng)烈的主動(dòng)參與意識(shí)，并且缺乏開(kāi)放、寬容、審慎、理性、平等為元素的協(xié)商民主意識(shí)，需要提升政治參與水平。

三、地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方政府治理體制存在的問(wèn)題

美國(guó)學(xué)者蓋伊·彼得斯強(qiáng)調(diào)，“政府遇到的問(wèn)題是創(chuàng)設(shè)規(guī)則式的韋伯式的官僚體制”。使政府具有較強(qiáng)的治理能力，首先需要讓政府具有適宜、法治、行之有效的治理體制。政府承載著國(guó)家行政權(quán)力，富有執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)，在對(duì)社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)的過(guò)程中，起到至關(guān)重要的作用。不過(guò)，在治理過(guò)程中，政府還有諸多欠缺。例如，公務(wù)員對(duì)工作流程不清楚，難以達(dá)到較高的效率。政府在設(shè)置治理主體的時(shí)候，非常單一，導(dǎo)致權(quán)力掌控在某個(gè)人或者某個(gè)機(jī)構(gòu)中，對(duì)治理非常不利。這些問(wèn)題暴露出政府在體制以及治理水平方面，還和需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有很大的差別。因而，要在政府組織設(shè)置期間，對(duì)其實(shí)施優(yōu)化，使政府職能向系統(tǒng)化發(fā)展，在對(duì)行政體制進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)施改革方面可以說(shuō)工程浩大。

（二）地方政府的治理方式有待完善

在政府過(guò)多對(duì)其進(jìn)行干預(yù)的情況下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)狀，社會(huì)不能使供給達(dá)到有效，要使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)平均化存在著諸多困難，不能最優(yōu)化市場(chǎng)配置。在體制上，在對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)行完善和堅(jiān)持的基礎(chǔ)上，需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行完善，改革治理體制，注重放權(quán)簡(jiǎn)政；公開(kāi)執(zhí)法、政務(wù)，對(duì)其整體推進(jìn)，從而對(duì)行政審批流程進(jìn)行規(guī)范；致力強(qiáng)化輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)縣域的民主黨派在黨內(nèi)事務(wù)中參與給予支持，同時(shí)監(jiān)督參政黨，從而將縣鄉(xiāng)級(jí)民主的渠道和范圍拓寬，使基層民主具有豐富的形式和內(nèi)容，使人民的民主權(quán)利給予保障；創(chuàng)設(shè)多層、多向、多元協(xié)同的維穩(wěn)體制。

（三）地方政府治理理念存在問(wèn)題

政府治理思想，是有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)治理的問(wèn)題，和政府機(jī)構(gòu)以及工作人員相關(guān)，其價(jià)值理念，將政府治理過(guò)程中的精髓體現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)政府適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，從而使一種政治體制形成，出現(xiàn)一種“全能政府理念”?；谶@種理念，出現(xiàn)了諸多對(duì)國(guó)家法律無(wú)視的現(xiàn)象，諸如，權(quán)力尋租，貪污腐敗等，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展起到了阻礙作用。由于改革了經(jīng)濟(jì)體制，改變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不再簡(jiǎn)單，對(duì)政府特別是地方政府提出了更高的要求，所以政府如何管理經(jīng)濟(jì)，對(duì)其管制，已經(jīng)引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。習(xí)近平總書(shū)記等領(lǐng)導(dǎo)人一直在改革政治體制期間注重反腐倡廉，對(duì)治理能力提升的一個(gè)方面進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，即擁有高效、有限、陽(yáng)光、服務(wù)的治理理念，從而將政府視為權(quán)威的思想改變。

四、提升地方政府治理能力的建議

（一）完善政府治理體制

筆者認(rèn)為要認(rèn)清經(jīng)濟(jì)常態(tài)的事實(shí)，對(duì)其可以真正實(shí)施，將放權(quán)簡(jiǎn)政視為至關(guān)重要的內(nèi)容，整體實(shí)施政府治理體系改革。放權(quán)簡(jiǎn)政，首先要將“簡(jiǎn)政”做到，其次便是“放權(quán)”。實(shí)施大部制標(biāo)志著政府架構(gòu)的改革：第一步、要依照優(yōu)化效能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)則。整合職能重疊的部門(mén)，借助科學(xué)歸類(lèi)的方法，合理設(shè)置職能機(jī)構(gòu)，從而使權(quán)責(zé)統(tǒng)一的職能系統(tǒng)形成。第二步、對(duì)監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)分離開(kāi)來(lái)，并且付諸于實(shí)施，按照專(zhuān)門(mén)實(shí)施、集中決策、獨(dú)立監(jiān)督的流程，對(duì)部門(mén)中和部門(mén)間的權(quán)力適宜配置，從而能夠順利、正確決策。要對(duì)公民的政治意識(shí)進(jìn)行激發(fā)，使公民在政府治理中積極參與。

（二）推進(jìn)創(chuàng)新治理方式——多元治理

地方治理的基礎(chǔ)是治理的思維和理念，在管理地方公共事務(wù)以及改革地方政治發(fā)展期間，貫穿治理思想。英國(guó)實(shí)施的合作治理，政府借助適宜的治理，從而使公共服務(wù)供給得以實(shí)現(xiàn)，指出無(wú)論哪個(gè)方面的辦法，都未必能夠切實(shí)將社會(huì)問(wèn)題解決，離不開(kāi)第三機(jī)構(gòu)的參與，通過(guò)合作，從而解決相關(guān)問(wèn)題，提供公共服務(wù)。立足于公民參與的層面而言，運(yùn)用各種方式，使公民能夠在進(jìn)行決策的時(shí)候參與其中，地方層面也對(duì)公民參與的活動(dòng)進(jìn)行啟動(dòng)。文森特強(qiáng)調(diào)，任何一個(gè)公民在對(duì)服務(wù)進(jìn)行享用的時(shí)候，都并非是政府單一機(jī)構(gòu)提供的，而是由諸多公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供的，因而治理的主體并非是唯一的，不只是有政府這一個(gè)主體，在局限政府權(quán)力的過(guò)程中，市場(chǎng)和社會(huì)擁有了諸多治理能力。因此，治理的主體就包括了黨、政府、市場(chǎng)及社會(huì)，傳統(tǒng)的全能型的政府職能需要調(diào)整，這就需要對(duì)政府治理主體進(jìn)行考慮，需要將其和其他主體的關(guān)系處理好，從而使其治理能力得到行之有效的提升。

（三）更新地方政府治理理念

“對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)行發(fā)展和完善，從而對(duì)現(xiàn)代化的治理能力和治理體系進(jìn)行推動(dòng)”提出這一目標(biāo)，不只是對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的需要，也發(fā)展和創(chuàng)新了我國(guó)治國(guó)理念。要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，具有法治、效益、服務(wù)、治理的理念。一要擁有科學(xué)發(fā)展觀。然而發(fā)展不等于盲目地增長(zhǎng)，要更好的把握和領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀。二要擁有服務(wù)的理念。要擁有為行政服務(wù)的理念、對(duì)公共服務(wù)意識(shí)進(jìn)行強(qiáng)化、從而使服務(wù)水平和服務(wù)效能提高。三要擁有高效率的行政理念。政府具有較高的效率需要以消耗的最低化從而實(shí)現(xiàn)行政效率的最大化。要注重節(jié)約、避免浪費(fèi)，堅(jiān)持行政方向正確，從而使行政效率和效果得到提升。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）