共享單車政府監(jiān)管新舉措研究

劉星宇　邸巖

摘 要 共享單車是共享經(jīng)濟時代背景下，商業(yè)模式創(chuàng)新和變革的代表性產(chǎn)物。政府對共享單車應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管。然而現(xiàn)實中，政府監(jiān)管暴露出很多問題，主要集中在政府自身、政府與企業(yè)之間、政府與行業(yè)協(xié)會之間、政府與公眾之間。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管措施：合理進行城市規(guī)劃，完善相關(guān)法律法規(guī)，清晰界定相關(guān)事件性質(zhì);加強市場準(zhǔn)入監(jiān)管，嚴(yán)格把控安全性能，實現(xiàn)押金退還及時到位;督促行業(yè)協(xié)會加強內(nèi)部自治、完善行業(yè)規(guī)則;加強公共設(shè)施建設(shè)，搭建誠信系統(tǒng)，通過教育管理等措施規(guī)范公眾行為。

關(guān)鍵詞 共享單車 政府 監(jiān)管措施

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.193

一、引言

《中國分享經(jīng)濟發(fā)展報告2016》將共享經(jīng)濟定義為：利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)整合、分享海量的分散化閑置資源，滿足多樣化需求的經(jīng)濟活動總和。 由此可知，共享經(jīng)濟建立在閑置資源、共享平臺和人人參與基礎(chǔ)之上。共享單車影響廣泛、發(fā)展迅猛、模式領(lǐng)先，成為共享經(jīng)濟時代背景下，商業(yè)模式創(chuàng)新和變革的代表性產(chǎn)物。因此，對共享單車規(guī)制路徑的建構(gòu)也應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)出租車、網(wǎng)約車的規(guī)制路徑，從而切實解決因共享單車引發(fā)的一系列社會問題。

二、政府監(jiān)管漏洞多

共享單車在解決短途出行問題的同時，也帶來諸如加重城市負擔(dān)、影響城市空間資源的供給平衡等許多不可忽視的社會問題，政府部門應(yīng)當(dāng)提高自身社會治理水平，加強對共享單車的監(jiān)管是政府應(yīng)盡的責(zé)任，然而現(xiàn)實生活中政府暴露出來的監(jiān)管問題眾多：

（一）政府自身

首先，政府城市規(guī)劃、道路建設(shè)不合理。一方面，由于對自行車行業(yè)發(fā)展規(guī)模的預(yù)見不足，上世紀(jì)90年代末所進行的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)規(guī)劃一直沿用至今。并且由于人口規(guī)模的增長速度超過預(yù)期發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方面沒有預(yù)留出足夠的公共空間，這是共享單車占地搶路的歷史根源所在。另一方面，近些年，人民生活水平提高，私家車數(shù)量增多，為了方便機動車出行，政府在城市道路規(guī)劃建設(shè)與設(shè)計上“以車為本”，不斷拓寬機動車道路，增加機動車道數(shù)量，限制自行車使用空間，甚至個別城市要求逐漸減少和限制自行車數(shù)量，這是今天很多城市自行車無法通暢騎行的原因。

其次，政府在立法以及相關(guān)配套設(shè)施制度方面存在欠缺。對于共享單車引發(fā)的社會問題，各地政府相繼采取措施，積極出臺相關(guān)政策法規(guī)來進行規(guī)制，但這無疑是亂象之下的倉促之舉，政府忙著到處打補丁，并未仔細考慮過、理清過其中的利益鏈條。

一方面，從2017年5月交通運輸部公布的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中可以看出，共享單車已經(jīng)和網(wǎng)約車一樣被劃入城鄉(xiāng)客運的管理范疇。 但是共享單車的承運人為“本人”是區(qū)別于網(wǎng)約車的，且交通運輸部運輸服務(wù)司城鄉(xiāng)客運管理處的機構(gòu)職能一般不包括“共享單車”，因此共享單車是否可以劃歸為“城鄉(xiāng)客運”的范疇還需要進一步的行政解釋。

另一方面，《指導(dǎo)意見》從名字上能看出其只發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，在各地具體制定地方文件的過程中僅具有相對有限的約束力，具體詳盡的行政立法工作還需要各地針對自身的實際情況進行。一方面，我們應(yīng)當(dāng)重視中央頒布文件政策的指導(dǎo)作用，使得各地能在結(jié)合自身治理的同時不偏離事權(quán)分配的大方向。另一方面我們可以看到各省間制定主體不一，一些省份的制定程序不合法、不合規(guī)，沒有真正做好調(diào)研工作、拘泥于形式與實際情況相脫節(jié)。

最后，政府對相關(guān)事件性質(zhì)界定不明。

一是如果企業(yè)生產(chǎn)的單車不符合國家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者由于服務(wù)管理方面的欠缺造成單車達不到安全使用的狀態(tài)而使用戶受到損害，就會牽扯到民事方面的侵權(quán)責(zé)任。而對于單車自身質(zhì)量缺陷導(dǎo)致達不到用戶使用目的的，則會牽扯到違約責(zé)任。

二是對于共享單車違規(guī)停放觸犯道路交通安全法律、法規(guī)的行為、執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當(dāng)行為有可能引發(fā)行政責(zé)任。

三是針對故意侵占、毀損單車的行為，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的犯罪行為，以及牽扯到單車的相關(guān)交通事故則可能引發(fā)刑事責(zé)任。

四是共享單車受眾廣泛，用戶除中國人外還包括居住在中國的外國人。共享單車的興起對傳統(tǒng)上的自行車產(chǎn)業(yè)造成了沖擊，這其中不乏中外合作、中外合資以及外商投資企業(yè)。并且個別單車企業(yè)已經(jīng)走出國門，這牽扯到三國法方面的規(guī)制。因共享單車引發(fā)的一系列事件屬于法學(xué)領(lǐng)域上的交叉地帶，因此政府對相關(guān)事件的性質(zhì)界定不當(dāng)，就會造成權(quán)責(zé)不明、相互推諉、職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象，不利于相關(guān)社會問題的解決。

（二）政府與企業(yè)之間

首先，政府對企業(yè)市場準(zhǔn)入缺少監(jiān)管。目前國內(nèi)共享單車企業(yè)數(shù)量較多、入市門檻偏低。一般企業(yè)通過路邊停放，APP推廣的方式就可以參與市場競爭。這使得共享單車企業(yè)肆無忌憚的在各個城市之間進行“圈地運動”，而忽視了對自身服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品安全的提升。

其次，政府對單車安全性能缺少監(jiān)管。企業(yè)為了提高自身競爭力，在搶占市場份額、增加投放量的同時也采取壓縮單車制造成本的方式，增加單車生產(chǎn)量，以實現(xiàn)源源不斷的單車供給。這種壓縮成本、加大投放的方式使得單車質(zhì)量方面存在很大的安全隱患。目前市面上有些共享單車已經(jīng)出現(xiàn)焊接粗劣、剎車不靈、掉腳蹬子、滑輪等問題。 此外，由于企業(yè)重投放輕管理，單車經(jīng)過高頻次的使用、長時間的騎行以及露天擺放受天氣變化的影響必然會出現(xiàn)不同程度的損壞，而企業(yè)保養(yǎng)維護程度不足，也會帶來一系列的安全問題。

最后，政府對企業(yè)押金退還缺少監(jiān)管。用戶通過掃面二維碼的方式即可使用單車，但頭次使用必須進行實名登記并交付一定的押金。這帶來很多問題，多數(shù)企業(yè)雖然承諾會在之后退還押金，但由于缺少對押金流向的監(jiān)管，一旦企業(yè)在融資和經(jīng)濟效益上出現(xiàn)問題，就很容易通過侵占用戶押金的方式來填補自身資金上的漏洞，更有甚者在企業(yè)回天乏術(shù)之時“攜款潛逃”。

（三）政府與行業(yè)協(xié)會之間

伴隨著自行車行業(yè)的興起，作為自治組織的自行車行業(yè)協(xié)會也隨之建立。由于成立時間尚短，相關(guān)各項制度措施尚不完善，內(nèi)部自我管理自我監(jiān)督的優(yōu)勢作用也尚未顯現(xiàn)。政府在行業(yè)協(xié)會的發(fā)展過程中缺乏必要的監(jiān)管，未能與行業(yè)協(xié)會間建立良好的互動溝通、督促行業(yè)協(xié)會在激烈的行業(yè)競爭中挖掘自身優(yōu)勢，從而實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與現(xiàn)實生活間的緊密聯(lián)系。

（四）政府與公眾之間

用戶對單車的使用可謂亂象叢生，主要存在以下問題：

首先，針對違規(guī)停放，我們不能總是一味批判大眾道德滑坡、素質(zhì)低下。一方面，由于前期對共享單車無需樁基、隨借隨還以及方便快捷等優(yōu)勢的宣傳，多數(shù)用戶錯誤認為單車可以停放在自己最便利的地方。另一方面，應(yīng)當(dāng)看到用戶經(jīng)常騎行很久也找不到停車指定區(qū)域，很難達到政府的停放要求。共享單車的優(yōu)勢就在于為用戶提供便捷服務(wù)、方便大眾出行，如果尋找指定停車地點的路程比需要騎行的路程還要長，那么共享單車的優(yōu)勢又體現(xiàn)在何處？

其次，針對單車，在媒體報道的圖片中，我們看到被毀損的單車堆積如山，一方面，不能排除人為之外的因素，由于單車屬于耗損物，隨著時間推移，各個零部件的性能必然會有所減損，這時自行車無異于成型的“廢銅爛鐵”，即使修理也會支付巨額的修理費用，多數(shù)人因此放棄修理。另一方面，基于客觀理性分析，由于執(zhí)法管理難度較大，以致于出現(xiàn)城管暴力收車事件。

最后，許多用戶貪圖自便，上班時將單車上鎖，下班時將單車停放在自家封閉小區(qū)內(nèi)，完全將單車當(dāng)做自己的私人物品，影響單車的正常運轉(zhuǎn)。針對私人侵占單車，除呼吁用戶提升自身文明素質(zhì)外，還需要政府對公眾進行正確的教育引導(dǎo)，告訴公眾哪些行為可取、哪些行為不可取。

三、政府監(jiān)管新思路

政府對共享單車的監(jiān)管貴在一個“新”字。這個“新”包含立意新，即兼顧好共享經(jīng)濟秉持的理念、扶植好相關(guān)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展;手段新，要同以往制定的關(guān)于網(wǎng)約車，在線房屋租賃等的政策法規(guī)區(qū)別開來，尋找適合共享單車這種類型的獨特監(jiān)管手段;面貌新，政府執(zhí)法應(yīng)當(dāng)摒棄以往執(zhí)法過程中暴露的問題，比如暴力收車、給車上鎖等，恪守比例原則，剛?cè)岵?，合法合?guī)的進行監(jiān)管，體現(xiàn)出新的面貌。

（一）政府自身

首先，政府應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部門的職責(zé)，盡快制定出合理的城市規(guī)劃，在道路建設(shè)方面為自行車通行預(yù)留出足夠的空間：第一，透過大數(shù)據(jù)，對各地人口規(guī)模以及經(jīng)濟繁榮情況進行分析，將現(xiàn)有的自行車據(jù)點和高頻率使用道路連接起來，形成合理緊密的自行車交通網(wǎng)絡(luò)。第二，將自行車道的規(guī)劃納入城市綜合交通體系規(guī)劃并與城市公共交通規(guī)劃相銜接，加快自行車道路的建設(shè)。第三，推進自行車停車點位的設(shè)置和建設(shè)，在城市的交通樞紐、公共服務(wù)設(shè)施、居住小區(qū)等地科學(xué)合理地設(shè)置和建設(shè)自行車停放點，對于不適宜停放的區(qū)域?qū)嵭薪９芾恚?并通過共享單車APP標(biāo)明具體的行車位置，以方便用戶準(zhǔn)確查找地點，保障單車的有序運轉(zhuǎn)。也可以建造一些室內(nèi)停車區(qū)域，減少單車的耗損，延長使用時間。鑒于城市公共設(shè)施的建設(shè)并非一蹴而就，政府應(yīng)在現(xiàn)階段通過其他方面為共享單車的使用提供方便。如搭建臨時停車地點，或者征集志愿者在路上為用戶提供指導(dǎo)和幫助。

其次，完善相關(guān)法規(guī)政策。一是從用戶的年齡、身高、押金數(shù)額、使用程序、相關(guān)責(zé)任承擔(dān)等方面對單車進行規(guī)制。具體的法規(guī)政策更加具有可操作性，能讓相關(guān)主體明晰其中的權(quán)利義務(wù)，同時在具體事件的責(zé)任劃分維護自己的權(quán)益。例如：在年齡方面，我國《道路安全法實施條例》第七十二條，規(guī)定駕駛自行車必須年滿12周歲且2017年出臺的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》也做此規(guī)定，所以按照“下位法遵循上位法”的原則，各地應(yīng)在政策法規(guī)中明確年齡問題，同時也有必要給年齡加一個上限，因為年齡較大的老人使用單車同樣存在較大隱患;在身高方面，上海的共享單車征求意見稿中明確將單車使用身高限定在1.45 米至 1.95 米之間，這是因為共享單車的設(shè)計整齊劃一，而使用者卻千差萬別，身高過低或者過高都很難達到單車使用功效，不能很好發(fā)揮單車的使用性能，給使用者帶來諸多不便，因此將身高設(shè)定在合理的范圍內(nèi)，會在一定層面上減少社會糾紛。二是由于地域差異，各地情況不同，比如貴州等地山區(qū)較多，道路不平，共享單車的使用并不能給人們帶來出行便利;我國人口主要集中在東部沿海地帶，中部、西部地區(qū)地廣人稀，共享單車主要解決的是“最后一公里”問題，對于較長的路途很難發(fā)揮其優(yōu)勢。因此各地政府因地制宜，合理立法引導(dǎo)行政工作的開展。三是完善相關(guān)行政立法程序，就具體事項召開專題聽證會?？梢怨_征集來自各行各業(yè)的聽證會參加人和旁聽人，同時邀請人大代表、政協(xié)委員等參與，就重要問題聽取意見，保障立法的實際效用。

最后，政府內(nèi)部要改變目前要么無人監(jiān)管、要么監(jiān)管混亂的現(xiàn)狀，形成系統(tǒng)的監(jiān)管體制。做到屬于政府規(guī)制的事情“不缺位”，不屬于政府監(jiān)管的事情，有所不為才能有所為，絕不可越俎代庖。對相關(guān)事件性質(zhì)的界定，需要細化參與主體的責(zé)任條款，同時要求行政執(zhí)法人員具備較高的專業(yè)知識，認真履行自己的職責(zé)，對事件性質(zhì)進行清晰判斷。因此應(yīng)當(dāng)提高行政人員的服務(wù)意識，責(zé)任意識，針對執(zhí)法行為對相關(guān)人員進行獎懲，從而保障行政執(zhí)法的高效。

（二）政府與企業(yè)之間

首先，明確城市單車投放門檻，對相關(guān)單車企業(yè)的市場準(zhǔn)入資質(zhì)加強監(jiān)管。一是在共享單車投放之前，政府有必要組織其相關(guān)職能部門赴周邊城市進行現(xiàn)場調(diào)研，對企業(yè)投放單車后的情況進行細致了解。二是積極組織單車投放論證會，邀請有關(guān)部門及專家學(xué)者，就單車問題展開前瞻性和科學(xué)性的論證。三是政府要張弛有度，發(fā)揮“有形手”的管控力，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展。鑒于共享單車的發(fā)展剛剛起步，對于市場準(zhǔn)入門檻的設(shè)置來說不宜過高，以引導(dǎo)共享單車行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。但也要根據(jù)實際情況，對于本地單車已達使用要求的城市可設(shè)置較高的市場準(zhǔn)入門檻，對于本地沒有共享單車或者不能滿足需求的可設(shè)置較為寬松的準(zhǔn)入門檻。四是對相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)資質(zhì)進行嚴(yán)格審查，明確相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)總值、從業(yè)年限等條件。嚴(yán)格規(guī)范共享單車企業(yè)的服務(wù)行為，對于服務(wù)質(zhì)量低下、存在較大安全隱患、管理秩序混亂且多次督促屢教不改的單車投放企業(yè)予以嚴(yán)肅處理，必要時勒令其退出市場。

其次，對共享單車的安全性能必須嚴(yán)格把控。一方面要求企業(yè)投放的單車要求必須達到國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，滿足基本使用需求，對于生產(chǎn)不達標(biāo)的單車及時從市場清退;在單車上安裝電子定位系統(tǒng)，一旦發(fā)生事故，能夠及時查找事故地點，清理路障，保持路面暢通;按照比例設(shè)置足夠的維修保養(yǎng)人員，對出現(xiàn)故障的問題車輛及時維修，定期對單車進行保養(yǎng)。另一方面政府要加大宣傳力度，整合相關(guān)部門，對擱置在城市各個角落的“僵尸”自行車進行處理;政府可與再生資源企業(yè)聯(lián)合，無主自行車公示期滿后可由政府部門統(tǒng)一交由再生資源企業(yè)處理，既節(jié)省資源又保證公共空間的利用。

最后，針對押金退還的問題，一政府部門應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)的具體規(guī)定，制定跨監(jiān)管部門和社會組織的監(jiān)管方案，實行多方聯(lián)合監(jiān)管。將金融監(jiān)管納入到監(jiān)管體系之中，確定具體監(jiān)管機構(gòu)，形成張弛有度的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，有效防止機構(gòu)間的推諉扯皮。二是政府要規(guī)范押金和計費管理，出臺具體的管理辦法，加強用戶資金安全監(jiān)管?？梢悦鞔_要求單車企業(yè)設(shè)立資金專用賬戶，實現(xiàn)?？顚Ｓ谩Ｒ部梢匝埖谌浇M織進行同步監(jiān)管，還可以要求企業(yè)出具押金和預(yù)充值款項使用集體報告，自覺接受監(jiān)管。同時，要合理調(diào)整共享單車使用計費標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實中絕大多數(shù)單車使用時間在半小時以內(nèi)，因而將現(xiàn)在的一小時計費單元設(shè)計為半小時更加合理。完善用戶押金退還制度，實行“即租即押，即還即退”的模式。

（三）政府與行業(yè)協(xié)會之間

一是政府可與企業(yè)之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過企業(yè)提供的數(shù)據(jù)和前期所做的充分調(diào)研，指導(dǎo)自行車行業(yè)協(xié)會就單車使用年限、使用人條件限制、APP要求、單車完好度、糾紛解決等方面進行研究，制定詳細的團體標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一單車租賃合同的格式，實現(xiàn)共享單車行業(yè)的良好發(fā)展。二是鼓勵行業(yè)協(xié)會及時把本行業(yè)中的利益訴求和權(quán)利主張傳遞給政府，同時對自行車行業(yè)協(xié)會進行資金支持，使其能夠以己之力促進自覺、穩(wěn)定行業(yè)秩序的形成，通過行業(yè)規(guī)則實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部自治，以供行業(yè)協(xié)會及時適應(yīng)不斷變化的社會生活。三是鼓勵行業(yè)協(xié)會進行系統(tǒng)內(nèi)部革新，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，數(shù)據(jù)分析，及時調(diào)整內(nèi)部規(guī)則。切實發(fā)揮出政府與企業(yè)之間的橋梁作用，有效維護社會穩(wěn)定。

（四）政府與公眾之間

首先，針對用戶的違規(guī)停放、單車毀損、私人侵占單車等問題，一是政府部門要主動有所作為，本著做好服務(wù)的原則，盡可能地充分有效利用城市公共區(qū)域，為自行車停放提供基本的指引。二是適時搭建群眾意見反饋平臺，聽取人民群眾的意見、建議，便于發(fā)現(xiàn)單車使用中的問題，及時進行整改，提升單車的服務(wù)質(zhì)量。

其次，針對私人侵占單車等違規(guī)違法問題，政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)共同搭建個人誠信系統(tǒng)，鑒于我國實行的個人失信懲戒制度，對于失信人員，比如違反交通法不繳納罰款單的行為，應(yīng)當(dāng)計入“信用中國”網(wǎng)站以及征信機構(gòu)的信用信息，進行必要的懲戒;對信用狀況良好的人，可以使其優(yōu)先使用單車，并對其提供免押金等便利服務(wù)。 對于私人侵占等違法行為，根據(jù)行為的嚴(yán)重程度進行規(guī)制，較輕的可以依照《侵權(quán)責(zé)任法》，《物權(quán)法》請求損害賠償。違反行政法的按照《治安管理處罰法》第 49 條，對行為人處以罰款或者行政拘留。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成盜竊的，依照《刑法》第264 條的規(guī)定進行刑事處罰。從而督促公眾提高自身素質(zhì)，講文明講道德。

最后，政府應(yīng)對群眾進行積極地教育和管理，引導(dǎo)用戶自覺遵守應(yīng)履行的義務(wù)，比如：按時交納租賃費用，遵守租賃條款，妥善保管車輛。對于因自身原因造成車輛損壞的，積極承擔(dān)賠償責(zé)任等。

四、結(jié)語

在共享經(jīng)濟的大潮中，共享單車無疑是一道亮麗的風(fēng)景。各地政府正在積極努力采取措施，調(diào)整自身行政行為，適應(yīng)快速變化的社會生活。因此，實現(xiàn)對共享單車的良好監(jiān)管，未來可期。

注釋：

龔雪、陳慧.我國共享單車監(jiān)管問題探析.行政與法.2017年5月16日.

譚波.我國“共享單車”監(jiān)管的城市立規(guī)反思.江漢大學(xué)學(xué)報.2017（6）.

周夢.法律視角下共享單車存在的問題與規(guī)制探析.青年法苑.2017（6）.

徐佳蘭、陳楠.共享單車運營管理問題及解決方法.經(jīng)營與管理.2018（3）.

王瑞豐.“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”模式下政府責(zé)任分析——以江蘇省共享單車為例.陜西行政學(xué)院學(xué)報.2017（3）.

姜寧.從“共享單車”的監(jiān)管看政府如何在分享經(jīng)濟中發(fā)揮作用.河北學(xué)刊.2017（4）.