在法治下推進(jìn)改革 在改革中完善法治

崔文華

摘 要 在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，體現(xiàn)了法治與改革的內(nèi)在統(tǒng)一性，是新形勢下推進(jìn)法治與改革的正確路徑。要實(shí)現(xiàn)這一路徑，首先在思想上要養(yǎng)成改革決策的合法性思維，樹立在法治下而不是在法律下推進(jìn)改革的思想，確立法律的立改廢釋就是變法或改革的思想;其次在實(shí)踐中要建立改革決策的合法性審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，完善立法授權(quán)改革工作機(jī)制，發(fā)揮地方立法先行先試的作用。

關(guān)鍵詞 法治 改革 法治思維 法治方式

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.125

“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”，是新形勢下推進(jìn)改革和法治的正確路徑。“全面深化改革”與“全面依法治國”如車之兩輪，鳥之兩翼，共同推動經(jīng)濟(jì)社會不斷向前發(fā)展，推動全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治的必要性

法治與改革本質(zhì)上都體現(xiàn)了社會的公平正義和人類的進(jìn)步，是完全統(tǒng)一的。二者你中有我、我中有你，相互交織，相互促進(jìn)。

（一）堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革，才能保障改革有序進(jìn)行

當(dāng)前只能堅(jiān)持在法治之下的改革，不可能拋開法治搞改革。自1978年黨的十一屆三中全會確立“改革”的基本方針后，中國就進(jìn)入了一個(gè)改革的時(shí)期。十八大以前的30多年的改革基本奉行的是“先實(shí)踐探索后立法”的發(fā)展模式，如安徽鳳陽小崗村首先實(shí)行包產(chǎn)到戶，結(jié)果極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，后來促成農(nóng)村土地承包法的出臺。但實(shí)踐表明，在全面推進(jìn)依法治國的今天這種模式不可持續(xù)。首先，當(dāng)前與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會主義法律體系已經(jīng)形成，為我們在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更多的運(yùn)用法律手段提供了法律依據(jù)，我們應(yīng)該適應(yīng)這種形勢的需要，更多的運(yùn)用法律手段治國理政。其次，我國已進(jìn)入改革的深水區(qū)，面臨的各種矛盾、風(fēng)險(xiǎn)之多前所未有，需要法治的頂層設(shè)計(jì)，以保障改革的有序推進(jìn)。

我國在改革初期也有一些不突破法律的成功實(shí)踐值得借鑒。如：1982年憲法規(guī)定禁止一切形式的土地流轉(zhuǎn)，但改革以后土地要進(jìn)入市場，就制定了《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》。還有1979年的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、1980年的《個(gè)人所得稅法》等，都是立法先行引領(lǐng)改革的例子，既改革創(chuàng)新，又不突破法律。通過立法的引領(lǐng)作用，用法治的利劍為改革披荊斬棘、掃除障礙，把立法決策和改革決策高度統(tǒng)一起來。

（二）堅(jiān)持在改革中完善法治，才能實(shí)現(xiàn)良法善治

中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但并非盡善盡美，還需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢不斷修改完善。黨的十九大報(bào)告提出：“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性?！?這是繼十八大明確提出通過改革不斷完善制度的任務(wù)后，十九大又進(jìn)一步重申通過改革完善制度、完善法治的重要性。在黨的十八屆三中全會、黨的十八屆四中全會部署了幾百項(xiàng)改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，十九大后，中央、各地方又部署了一大批力度更大、要求更高、舉措更實(shí)的改革任務(wù)。很多改革會突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，這必將涉及法律的立、改、廢、釋，必將促進(jìn)法律的調(diào)整完善，使作為上層建筑的法治不斷適應(yīng)不斷變化的社會現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)良法善治。

2018年憲法的修改就是把黨的重大理論創(chuàng)新成果載入國家根本法，在總體上保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上推動憲法與時(shí)俱進(jìn)，完善發(fā)展。比如設(shè)立國家憲法日，這在2014年就明確了，到目前為止已經(jīng)開展了四個(gè)國家憲法日。再比如2015年全國人大常委會作出決定實(shí)行憲法宣誓制度，這個(gè)內(nèi)容就寫到了這次憲法修正案中。把對實(shí)踐證明比較成熟的改革措施及時(shí)上升為法律法規(guī)，以改革促進(jìn)法治的發(fā)展完善。

二、在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治的思想要求

長期以來，我國的改革大多是政策驅(qū)動型的，很多的改革是沒有法律依據(jù)的，不少改革是在政策的驅(qū)動下，打著“良性違法”的旗號違反法律的明確規(guī)定進(jìn)行的。但隨著改革的深入推進(jìn)，社會形勢呼喚法治在改革中發(fā)揮更大的作用，要求切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革。

（一）養(yǎng)成改革決策的合法性思維

近些年來，我國在國家治理過程中對法治越來越重視，特別是從中央來看，在重大改革決策的過程中，都非常重視法治思維和法治方式的運(yùn)用。但是從地方來看，對于法治還沒有上升到意識形態(tài)的高度，還沒有養(yǎng)成改革決策的合法性思維，很多地方的不少改革決策還缺少合法性。到目前為止，雖然各地陸續(xù)出臺了重大行政決策程序規(guī)定，2017年6月國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。這些規(guī)定和條例里面都規(guī)定了“合法性審查”這一程序，但實(shí)踐中執(zhí)行情況并不容樂觀。

（二）樹立在法治下而不是在法律下推進(jìn)改革的思想

法律制定后即具有穩(wěn)定性，而社會是瞬息萬變的，這就會導(dǎo)致法律滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況，很多改革涉及的現(xiàn)存的法律是存在一些問題的法律。而改革即創(chuàng)新，所以要用現(xiàn)行的法律指導(dǎo)改革實(shí)踐，幾乎是行不通的。但又不能因?yàn)闆]有法律依據(jù)就停滯改革，這就需要樹立在法治下推進(jìn)改革的思想。在法治下推進(jìn)改革主要指運(yùn)用法治思維和法治方式，包括法律解釋、論證、推理等法律方法進(jìn)行改革。

（三）確立法律的立改廢釋就是變法或改革的思想

改革與修法本來是指同一個(gè)過程，如古代的王安石變法、商鞅變法等，都是把改革措施演化成法律制度，改革即變法。但兩者卻屬于不同的話語體系。作為政治話語的改革與作為法律話語的修法，在不同的語境中使用這兩個(gè)詞語有不同的意義。實(shí)踐中，往往把改革與修法當(dāng)作兩件孤立的事情來做，沒有把他們看作是一個(gè)事情的兩個(gè)面，所以兩者往往會出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象。很多時(shí)候把法律修改僅僅當(dāng)成立法的一種方法，學(xué)界主要從法律技術(shù)的角度研究法律修改，沒有把它和改革事業(yè)聯(lián)系起來研究，以至于在全面推進(jìn)依法治國的今天，還不清楚改革其實(shí)就是變法。

三、在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治的實(shí)踐建議

基于法治與改革的內(nèi)在統(tǒng)一性，必然要求運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革。運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革是實(shí)現(xiàn)在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治的有效方法。

（一）建立改革決策的合法性審查機(jī)制

合法性審查即檢驗(yàn)具體的改革決策在實(shí)施上是否符合法定程序，在內(nèi)容上是否符合法律規(guī)定。堅(jiān)持法治與改革相統(tǒng)一需要用法治方式凝聚改革共識，對各項(xiàng)改革決策進(jìn)行合法性審查。須特別注意的是，“改革的權(quán)力和改革權(quán)力的運(yùn)作必須受法律的約束?！?yàn)槿魏螜?quán)力，即使是改革的權(quán)力，如果沒有制約，都必然導(dǎo)致濫用” 。借鑒重大行政決策合法性審查機(jī)制的做法，改革前要對改革決策進(jìn)行法律論證，如改革所涉及的法律是不是存在問題，哪些法律需要立改廢，要列出一個(gè)清單來。針對不同的情況，該立的法律盡快立出來，該廢止的法律廢止，該修改的修改，沒有法律依據(jù)，制定條件又不成熟的，按照法定程序作出授權(quán)，確保重大改革于法有據(jù)，有序進(jìn)行。

（二）實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接

黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的根據(jù)。黨的十八屆四中全會決定明確指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要” ，在研究改革方案和改革措施時(shí)，同步考慮設(shè)計(jì)立法問題，及時(shí)提出立法建議。首先，抓好黨中央、各級黨委確定的重點(diǎn)立法項(xiàng)目。把黨中央確定的工作要點(diǎn)及提出的立法項(xiàng)目，作為全國人大常委會立法工作重點(diǎn)。地方人大常委會根據(jù)地方黨委的重大決策部署，確立立法重點(diǎn)。其次，及時(shí)調(diào)整本屆人大常委會立法規(guī)劃。貫徹黨的十八大、十八大各中全會、十九大、十九屆三中全會精神，根據(jù)新形勢新任務(wù)，對本屆人大常委會制定的五年立法規(guī)劃作出必要的調(diào)整，年度立法計(jì)劃要與五年立法規(guī)劃相銜接。立法工作緊扣中央和地方的工作重點(diǎn)，堅(jiān)持立法先行，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

（三）完善立法授權(quán)改革工作機(jī)制

全國人大常委會針對改革條件不成熟、與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，按照法定程序作出授權(quán)決定。授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)授權(quán)先行先試，將成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)通過法定程序上升為法律，依法確認(rèn)改革成果，這樣也促進(jìn)了法治的發(fā)展完善，實(shí)踐證明這種方式是有效的。到目前為止，全國人大常委會已經(jīng)作出授權(quán)決定20多項(xiàng)，通過立法授權(quán)改革的工作機(jī)制越來越成熟。相對全國人大常委會授權(quán)立法的不斷完善，地方人大常委會授權(quán)暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)適用的立法是地方立法新突破，對此各地的具體立法規(guī)定也不盡一致。對地方人大常委會是否有權(quán)暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)的適用，龐凌認(rèn)為，“地方立法理念的轉(zhuǎn)變或許更能從根本上解決改革發(fā)展與法律法規(guī)形式安定和權(quán)威間可能的緊張關(guān)系” 。

（四）發(fā)揮地方立法先行先試的作用

很多改革實(shí)踐是從地方最先開始的，對于國家立法條件不成熟而地方立法條件具備的，有立法權(quán)的地方人大常委會堅(jiān)持在科學(xué)論證的前提下敢于先行先試，開展創(chuàng)設(shè)性立法，及時(shí)將比較成熟的改革實(shí)踐上升為法律，為本地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供依據(jù)，同時(shí)也為國家立法創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗(yàn)。2015年山東省通過的《山東省土地整治條例》，規(guī)定“土地整治形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)，可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用。指標(biāo)有償調(diào)劑使用的收益應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于土地整治”，為在省域范圍內(nèi)積極探索耕地占補(bǔ)平衡以及市場化運(yùn)作提供了法律依據(jù)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）肯定了這一做法，為國家立法積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告.人民出版社.2017.21.

姜明安.改革、法治與國家治理現(xiàn)代化.中共中央黨校學(xué)報(bào).2014（4）.

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125-2.html.

龐凌.地方人大無權(quán)暫時(shí)、懸置停止地方性法規(guī)的適用.法學(xué).2017（6）.