農(nóng)村集體公共用地概念探析

余敬 梁亞榮

摘 ? ? ?要：在城鄉(xiāng)二元結構體制下，農(nóng)村集體公共用地長期被忽視，導致了農(nóng)村基礎設施和公共服務等供給的不足。除了理論界對農(nóng)村集體公共用地制度缺乏深層次研究外，尚缺乏對農(nóng)村集體公共用地概念的研究，造成該問題的一個重要原因就是對農(nóng)村集體公共用地概念、性質等界定的模糊。因此，本文結合農(nóng)村集體公共用地的法律實踐考察結果，分析了農(nóng)村集體公共用地的公物屬性與內(nèi)涵以及“農(nóng)村+集體所有”的外延，以期對農(nóng)村集體公共用地概念有一個準確的理解。

關 ?鍵 ?詞：公共用地;農(nóng)村集體公共用地：公共用地制度

中圖分類號：F301 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2018）07-0018-10

在種類繁多的農(nóng)村土地類型中，除承包地、宅基地、經(jīng)營性建設用地等具有競爭性、排他性的私產(chǎn)性質的土地外，還有一種集體所有、用于公益與公共基礎設施建設的農(nóng)村集體公共用地。公共用地是一個兼具古老與時代性的概念，自人類基本社會形態(tài)成型后，公共用地便在滿足人類基本生存發(fā)展需求、社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。如公路、廟宇等用于承載人造公物性質的公共用地;族田、學田等公田類的自然公物。[1]隨著社會的進步，公眾對于生活的追求逐漸向多維度方向發(fā)展，公共用地更是扮演著越來越重要的角色，成為衡量一個地區(qū)文明、發(fā)達程度的基礎指標。目前，我國城市已形成了以劃撥地為主、以公共利益為核心的相對完備的公共用地制度。然而，在城鄉(xiāng)二元結構體制下，農(nóng)村集體公共用地則呈現(xiàn)出供應不足、利用率低、管理失序等問題。除了農(nóng)村集體公共用地制度本身理論研究不夠深入以及農(nóng)村集體公共用地利用制度與管理制度缺乏外，農(nóng)村集體公共用地概念不明、性質不清、外延模糊也是一個重要原因。因此，需要從理論上對農(nóng)村集體公共用地的概念加以界定。

一、農(nóng)村集體公共用地相關概念的梳理與界定

概念是反映思維對象類的本質屬性及其分子的思維形式，概念的內(nèi)涵和外延是概念的兩個基本邏輯特征。[2]概念的內(nèi)涵是反映在概念中的對象的特有屬性，概念的外延是具有概念所反映的特有屬性的對象，即概念的適用范圍。[3]而界定農(nóng)村集體公共用地概念就需要厘清其內(nèi)涵以及外延。

當前，學界對公共用地的概念并沒有直接給出定義，為此，筆者對與其相關的概念進行了梳理：第一種，公益用地或城市公益（公共）用地，即以公共利益為目的，建造建筑物或構筑物的公益事業(yè)用地和公共設施用地;[4]第二種，公共用地，指的是中世紀荒地的殘留遺跡，即那些沒有用于生產(chǎn)莊稼，而是用來提供廣泛的其他資源的區(qū)域;[5]第三種，公共設施用地，即居住區(qū)及居住區(qū)級以上的行政、科教文衛(wèi)用地，不包括居住用地中的公共服務設施用地;[6]第四種，公共管理與公共服務用地，此概念與國外公共服務的意義基本相同，指由政府部門直接或間接提供，并供其全體國民享用的服務或設施用地;[7]第五種，城市基礎設施用地，即為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務的用地的總稱;第六種，公共事務用地，指為了滿足社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的各類事務的用地。[8]

綜上，與公共用地相關的概念呈現(xiàn)如下幾個特點：第一，多數(shù)是以城市土地空間為界定對象，較少涉及到農(nóng)村。第二，各個概念之間的出發(fā)點不同。公共設施用地、城市基礎設施用地側重于城市用地的商業(yè)性與公益性，來源于城市規(guī)劃學;公益用地、公益事業(yè)用地側重于非經(jīng)營性與非營利性，來源于土地管理學;公共土地側重于土地產(chǎn)權的排他性、非競爭性，來源于經(jīng)濟學;公共管理與公共服務用地主要側重于土地分類管理與土地行政管理，其設置通常由政府主導，來源于行政管理學。

上述概念在具體外延上存在一定的差異，但在內(nèi)涵上均是為解決私人社會供給不足與公共物品需求之間的矛盾問題，也是社會發(fā)展到一定階段，由私人產(chǎn)品階段進入公共物品階段的演變。[9]而承載這些公共物品、公共服務、公共設施等的用地即為公共用地。美國將該類土地稱為“公共空間”，其用地都擁有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的本質屬性，在這一點上無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都是一致的。[10]

（一）相關概念的比較

上述概念區(qū)分的難點在于公共用地與公益用地、公益用地與基礎設施用地、農(nóng)村集體公共用地與城市公共用地概念的混同。

第一對概念是公共用地與公益用地。公共用地屬于一個范圍較廣的概念，包括公共管理和服務用地、城市基礎設施用地、公共設施用地以及具有全民福利性質的設施用地。公益性是相對于經(jīng)營性的一個概念，是指一個團體的行為（服務或產(chǎn)品）使公共整體獲得利益。[11]因而公共用地與公益用地的相同點在于均為公眾提供福利性用地，但公共用地概念包含了公共設施用地，較之公益用地概念更為寬泛。

第二對概念是公益用地與基礎設施用地。二者區(qū)別在于：一是在功能上，公益用地并不屬于生活生產(chǎn)所不可或缺用地，而基礎設施用地是為生產(chǎn)、生活提供基礎條件的永久性設施、設備用地，[12]屬于社會生活必需品，基礎設施用地與人們生產(chǎn)活動密不可分、不可或缺。二是在設立主體上，公益設施用地及其上面的公共設施主要是由行政機構或公共機構投資、設立、管理，而基礎設施用地隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，在性質上出現(xiàn)了“公益性”和“營利性”的進一步分化，[13]在設立主體上，出現(xiàn)了公共機構設立和市場主體設立的雙重路徑。三是市場化程度不同。公益性用地市場通常具有非競爭性、非營利性，因而相關市場主體不能或者不愿意進入，通常采用劃撥方式取得其使用權，而基礎設施用地市場通常具有一定的競爭性、營利性，因而在具體項目建設中相當一部分會采取出讓的市場化方式取得其使用權。

第三對概念是農(nóng)村集體公共用地與城市公共用地。二者區(qū)別主要在于所有權與區(qū)位的不同。我國城市公共用地均屬于國有，位于城市。農(nóng)村集體公共用地在所有權上屬于集體所有，位于農(nóng)村。值得注意的是，并不是所有位于農(nóng)村地區(qū)的公共用地就必然屬于農(nóng)村集體公共用地，農(nóng)村集體公共用地的前提就是土地所有權屬于農(nóng)民集體。當國家因道路、博物館、國家公園等公益設施建設需要而將農(nóng)民集體所有的土地征收為國有土地后，該公共用地雖然位于農(nóng)村地區(qū)，但土地所有權已經(jīng)變?yōu)閲?，因而不屬于農(nóng)村集體公共用地的范疇。

（二）農(nóng)村集體公共用地的概念

根據(jù)學界對農(nóng)村集體公共用地及相關概念的表述可以發(fā)現(xiàn)，其必須滿足以下幾個條件：一是必須符合公物的屬性，以滿足農(nóng)村集體成員基本福利為目的。二是必須位于農(nóng)村集體所有土地的范圍內(nèi)。三是在內(nèi)容上包含農(nóng)村集體公益用地和農(nóng)村集體非營利性公共設施用地。綜上，筆者認為農(nóng)村集體公共用地可定義為：國家或農(nóng)民集體在村集體所有的土地上確立的公用的土地自然資源，或基于集體成員的生存和發(fā)展的公共福利需要，主要供集體成員使用，設立的公益性用途及非營利性公共設施所占用的土地。

二、農(nóng)村集體公共用地立法現(xiàn)狀與法律實踐考察的分析

目前，我國在立法上仍未直接使用公共用地一詞，但筆者認為公共用地應包括公益事業(yè)用地和基礎設施用地中的公益部分。

（一）農(nóng)村集體公共用地立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有立法中關于公共用地的概念并沒有直接定義，不同的法律法規(guī)根據(jù)自身所規(guī)范的對象采用不同名稱進行表述，與公共用地相關的法律規(guī)定散見于《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)法》等（見下表），這些概念之間相互重疊但也有所區(qū)別，主要是缺乏統(tǒng)一的分類標準。

通過以上相關立法可以看出：一是我國對于公益用地、公共設施用地已經(jīng)出臺了相關法律，對公共用地的權屬與管理、利用進行了一定程度上的制度性安排，但只有原則性規(guī)定。二是我國目前沒有對公共用地進行專門立法，缺乏公法規(guī)制。三是公共用地立法呈現(xiàn)城鄉(xiāng)嚴重失衡的現(xiàn)象?，F(xiàn)有立法對城市公共用地規(guī)定相對較為規(guī)范，對于城市公益用地、公共設施用地及其上的公共設施利用、管理規(guī)定得較為詳細。如《劃撥地目錄》中就明確了對非營利性的郵政、教育、文化、體育等機構采用國有劃撥供給方式，但鮮有對農(nóng)村公共用地的特別規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體公共用地的法律實踐考察

筆者通過北大法寶案例庫進行搜集整理（檢索時間截止2017年6月3日），以“集體公益用地”“集體公共用地”為關鍵詞得出相關判例42個，進一步剔除同案二審判決、不符合條件案例后，共計得出符合條件的案例30個。其中，產(chǎn)生糾紛原因最多的為征收集體公共用地產(chǎn)生的分配不公平（9個），集體經(jīng)濟組織成員違規(guī)侵占公共用地（6個）和村民違規(guī)侵占公共道路妨害他人通行糾紛（6個），另有村集體之間、成員之間關于公共用地權屬糾紛（4個），村集體成員與村集體關于集體公益用地屬性及使用糾紛（2個），改變承包合同、違規(guī)使用集體公益用地（1個），違法將公益用地發(fā)包、流轉給第三方（2個）。

通過梳理案件發(fā)現(xiàn)，在司法裁判實踐中，集體公共用地表現(xiàn)出來的一般狀況為：一是就司法判例中使用的術語上看，“集體公共用地”概念較為常見（23個），在具體判決中涉及的“公共用地”包含范圍較廣，如鄰里之間的通道、曬谷場、村小學占地等。二是就糾紛原因而言，最多的是集體公共用地征收收益分配糾紛，多數(shù)判決結果為村集體違規(guī)、違法占用集體公共用地收益，判決退還給集體成員補償費，然后是村民違規(guī)占用村集體公共用地或村民之間因公共通道使用糾紛;就判決結果而言，多數(shù)認定為侵占公共用地違法行為成立，這也反映出對農(nóng)村集體公共用地管理制度的缺失，侵占行為難以得到有效的監(jiān)管等問題。三是集體公共用地權屬糾紛，從判決過程可以看出，在集體公共用地認定上因缺少對應事前詳細規(guī)劃，導致認定上多以歷史利用證據(jù)為主。四是從裁判利用的法律法規(guī)依據(jù)上看，引用頻率較高的是《土地管理法》《合同法》《物權法》《民法通則》等屬于調整私法關系的法律，罕有從公法方面進行規(guī)范。且這些法律對于農(nóng)村集體公共用地只有原則性規(guī)定，相應的司法解釋（《最高人民法院關于村民小組組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》等）也缺乏有針對性的可操作的措施。對農(nóng)村集體公共用地所有權主體、使用主體、使用限制等，司法實踐上均參照一般集體建設用地規(guī)則來處理，存在法律依據(jù)不足的問題。

（三）對農(nóng)村集體公共用地法律實踐考察的分析

綜合上述立法考察與司法判例梳理結果，筆者認為，從宏觀角度而言，一方面，由于農(nóng)村集體公共用地制度尚未建立，導致實踐中農(nóng)村集體公共用地的權利缺乏導向性依據(jù)，立法上將公有性質的農(nóng)村集體公共用地與私有性質的宅基地、承包地、經(jīng)營性建設用地的性質相混淆;另一方面，理論上缺乏對相關概念進行的深入研究，各個概念之間側重學科有所不同，使用的法律術語表達存在混亂現(xiàn)象，導致不同概念的內(nèi)涵與外延存在交叉、重疊問題。從微觀角度而言，導致對于農(nóng)村集體公共用地的權屬關系、管理關系立法缺少明確的判定依據(jù)和專門的法條，實踐中難以操作，如現(xiàn)實中大量存在集體公共用地與其上承載公物的權屬不一致情形;同時農(nóng)村集體及其成員缺乏對農(nóng)村公共用地及其上的用于公益事業(yè)的公共基礎設施建設的重視，也沒有系統(tǒng)的組織體系和相應規(guī)定。農(nóng)村集體公共用地是用以實現(xiàn)公共利益的，因此必須厘清農(nóng)村集體公共用地的概念、性質以及權屬關系。

三、農(nóng)村集體公共用地性質分析

農(nóng)村集體公共用地以“公共”和“集體”為出發(fā)點，以農(nóng)村公共利益和集體所有為核心，既包含用于建設球場、停車場、衛(wèi)生院等集體公益用地，也包括用于給排水設施、村道、曬谷場等非營利性基礎設施用地。而農(nóng)村集體公共用地其土地屬性如何定位，關系到農(nóng)村集體公共用地權屬主體、管理主體、利用主體等諸多問題，因而必須對農(nóng)村集體公共用地性質進行剖析。

（一）農(nóng)村集體公共用地屬性認識上的不同觀點

學術界對于農(nóng)村集體公共用地的屬性認識存在不同的觀點，經(jīng)濟界學者多認為公共用地屬于公共物品，具有排他性與非競爭性的特征，[14]農(nóng)村公共用地是相對于農(nóng)民“私人物品”而言，可由集體內(nèi)部非排他性供給。[15]管理界學者認為公共用地是一種以公益為目的的特殊建設用地，[16]法學界少數(shù)學者從公私財產(chǎn)角度認為此類土地屬于公有財產(chǎn)（不動產(chǎn)公產(chǎn)），集體公共用地之類的不動產(chǎn)屬于集體公產(chǎn)范疇。[17]從上述學界對于農(nóng)村集體公共用地屬性的探討可以看出，對于公共用地尤其是農(nóng)村集體公共用地的屬性判定仍缺乏一個清晰的結論。

要厘清農(nóng)村集體公共用地的本質屬性，對其有一個清晰的認識，則必對其內(nèi)涵進行理論上的剖析?！稗r(nóng)村集體公共用地”，無論是從經(jīng)濟學的公共物品還是從法學的公產(chǎn)或是從土地管理學的公益性建設用地等角度來說，均體現(xiàn)出一個“公”字。根據(jù)《牛津高級英漢雙解詞典》對“公共”的解釋是：“Pubic”意指“公眾的、與公眾有關的”或“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[18]因此，公共用地本質上屬于公共性物品或公共財產(chǎn)，與私人財產(chǎn)相對。作為私人財產(chǎn)，是對私人權利與個體自由的保障，保障個人排他地、自由甚至是恣意地支配和處分財產(chǎn)，這是財產(chǎn)權最基本的規(guī)范目標。[19]但個體與私有財產(chǎn)的自由與行使是有局限性的：“私”是以個體利益為中心，以個人權益為本位的個體活動或者對于私有財產(chǎn)行使所有權，這種權力的行使以不妨害公共或者他人權益為界線。人類群體性表現(xiàn)在社會性上，人類的活動需要既定的社會秩序來維持，“生活在一起的人們一定會在某種程度上使他們的行為協(xié)調或統(tǒng)合成一個整體，以避免產(chǎn)生紊亂和混淆”。[20]而公共財產(chǎn)本質上是政府基于 “公共性”而代替公眾持有的 “集合化的私有財產(chǎn)”，[21]協(xié)調不同私人財產(chǎn)權行使中的邊界沖突，支持其私有財產(chǎn)不愿涉及的非營利基礎設施、公益事業(yè)領域，對私有財產(chǎn)的行使與保護起到必要的基礎支撐作用，為公眾提供基本公共福利。

公共用地及其上承載的公共物品作為公共財產(chǎn)的一種類型，直接體現(xiàn)著社會公共利益，但其代表主體也呈現(xiàn)出多元性特征，除政府外，還包括各種社會自治組織、自愿者組織、非營利性組織等。從公共物品的類型而言，有全國性公共物品和地方性公共物品，并且地方性公共物品也具有多層級表現(xiàn)。同樣，在我國復雜的鄉(xiāng)村社會環(huán)境中，不同的村社具有不同的共享公益范圍，如家族祠堂可能為附近幾個同族姓村共用，而村籃球場則僅為本村共用。農(nóng)村集體公共用地所承載的農(nóng)村公益事業(yè)和公共設施，其存在的目的是為了保障人們最低限度的自由和自主，確保每個人不會被限制使用某物或從某物中獲益，[22]集體成員或者其他公眾使用上述設施或物品是其應有的權利，這也是農(nóng)村集體公共用地的本質所在。

（二）農(nóng)村集體公共用地的內(nèi)涵：回歸公物的本質

公共用地及其上的公共物品的供給是公共財產(chǎn)所有權人的一項重要職能，[23]國家或農(nóng)民集體也因此擁有了土地、河流、公園等自然財產(chǎn)的合法所有權，作為所有權人有義務承擔其上公共物品建造并為公眾創(chuàng)造便利的使用條件。

公共物品的概念最早由經(jīng)濟學界提出，對應的是法學上的公物的概念。根據(jù)公物的使用目的，公物可分為行政用公物或公眾用公物，行政用公物主要指的是行政主體執(zhí)行公務并有行政主體自行利用之財務，[24]而公眾用公物，也稱公共公物，指的是直接提供公眾使用的物品，即共有物。[25]公物尤其是公共公物對于實現(xiàn)社會分配公平，提高公眾的生活質量，確保公眾尤其是社會生活中的弱勢群體能夠過上有尊嚴的生活具有重要的意義。[26]如公路、公園、公廁等基礎性公物是公眾日常生活不可或缺的物質條件。對于公物尤其是公共公物是否能夠納入公物的范疇，主要取決于兩個基本特征：第一，滿足公共福利的需要;第二，適用公法規(guī)制。而法國學者從財產(chǎn)權的屬性角度將國有財產(chǎn)分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，①公產(chǎn)分為公眾直接使用的財產(chǎn)和公務作用的財產(chǎn)，我國多數(shù)學者認為這同“公物”的界定基本相同，公物又稱為公產(chǎn)。尤其是公眾直接使用的公產(chǎn)，通常體現(xiàn)為公眾自由使用、免費使用、平等使用的原則，適用公法調整。與之相關的公營造物是某些人與物共同組成，用以持續(xù)達到特定公共目的之公法機構，[27]相當于公共設施。[28]同我國常用的公共事業(yè)、公共設施類似，只不過公營造物是一種特殊的公物，通常與公共用地結合，性質上具有復合性。

在法、德、日等國家，公園、河流、湖泊等自然資源被作為公物來對待，視為國家公共財產(chǎn)，②對土地資源而言，并不是所有的土地天然屬于公物（公產(chǎn)）范疇，只有那些用于公共利益的土地才能進入公物范疇。使用這部分用于保障公眾基本生存權、發(fā)展權的土地屬于公眾自然權利，通過對于附著其上的公營造物等公物如教育設施、醫(yī)療設施、公園、圖書館的利用，就可以在事實上平等地享有了教育權、醫(yī)療保障權、娛樂休閑權等。農(nóng)村集體公共用地為農(nóng)村集體組織成員提供公共福利，受到相關公法規(guī)制，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》明確提出了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設用地”的分類與規(guī)劃原則要求，這符合公物的基本屬性與特征。

農(nóng)村集體公共用地從形態(tài)上而言，可分為供公眾直接利用自然形態(tài)公共用地與需要通過人工加工再利用兩種類型，即自然公物與人工公物。第一種是為集體成員甚至全體社會公眾提供生存所需要的環(huán)境、風景、空間等，如農(nóng)村集體所有的濕地、公共草原、山林等自然形態(tài)的公共用地，其對于人類日常生活水平的提高具有重要意義，屬于自然公物。第二種是承載公共設施的土地，如水庫、村道、墓地等屬于人工公物。農(nóng)村集體公共用地所體現(xiàn)出來的公共物福利性是其核心內(nèi)容，而這些集體所屬的公共用地在設定目的上不可偏離其公益性目標。如《擔保法》第37條規(guī)定了公益性土地設施不得設定擔保;《草原法》第9條規(guī)定了草原不得隨意侵占、轉移占有;《殯葬管理條例》第9條規(guī)定“農(nóng)村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地?！鳖愃乒▽τ谵r(nóng)村集體公共用地的規(guī)劃、利用、流轉等均作出了一定的限制，主要目的在于：一方面是要充分保障集體成員對于農(nóng)村集體公共用地的自由、自主利用，另一方面是通過公法規(guī)范相關利用人的利用行為。

綜上，農(nóng)村集體公共用地在性質上是以集體成員公共福利為內(nèi)涵，是為滿足集體成員生存、發(fā)展甚至是風俗習慣、宗教習俗等需要而設立的公物。值得注意的是，農(nóng)村集體公共用地并不包含以營利性為目的而對土地的利用和在其上設立的其他公共設施。

（三）農(nóng)村集體公共用地的外延：“農(nóng)村+集體所有”的限定

農(nóng)村集體公共用地在外延上有兩個顯著的限制特征：即從區(qū)域上屬于農(nóng)村，從權屬關系上屬于集體所有。首先，從區(qū)域上而言，顧名思義，農(nóng)村集體公共用地首要條件就是位于農(nóng)村地區(qū)，與城市公共用地相對應，相對于較為完善的城市公共用地制度，限定在農(nóng)村區(qū)域，突出了本制度的重點。其次，從權屬關系上而言，以公物所有權的歸屬為標準，公物可分為國有公物（即全民公物）和集體公物，[29]而農(nóng)村集體公共用地所包含的一個重要屬性即“集體所有”。從性質上講，集體所有權屬于公有，是一種特殊的共同所有，[30]即農(nóng)村集體公共用地屬于集體成員共同所有。嚴格來說，“農(nóng)民集體”是其成員利益的代表，保護農(nóng)民的利益是農(nóng)村基層經(jīng)濟組織的功能，[31]而農(nóng)村集體公共用地集中體現(xiàn)了集體所有權主體對其成員的福利。這種福利本身就是協(xié)調“個體”與“公權”、公物與私物的共生關系所必不可少的，這種關系無論是在封建社會時期還是在當今的農(nóng)村社會，均以各種形式存在。具體而言，長久以來，我國農(nóng)村集體公共用地在維護以血緣與姓氏為紐帶的農(nóng)村社區(qū)的基本生活秩序方面一直發(fā)揮著重要作用。如宋代的學田（用于獎勵清寒學生，支持其學業(yè)而設）、北宋范仲淹所創(chuàng)設的義田（為救濟同族，使其免于饑寒之苦）、晉朝所設的墓田（又稱葬田，主要用于家族葬地）、隋唐時期的公廨田（充當公共費用之田）等，[32]大多是農(nóng)村基層社會自發(fā)設立的公益設施。新中國成立后，利用集體所有的公共用地建設了宗教祭祀用地、鄉(xiāng)村公共道路用地、自治機構（村委會）辦公用地等。農(nóng)村集體根據(jù)成員自身生活、發(fā)展需要，利用集體所有的公共用地，投資興辦公益事業(yè)、公共設施等，是利用自有土地供給成員基本福利的行為。①

根據(jù)公物一般分類理論，可分為行政用公物與公眾用公物，對應到農(nóng)村集體公共用地，村委會（村集體經(jīng)濟組織）實質上是在履行公權力，故其辦公用地屬于行政用公物，以提供公共服務為目的，其上的辦公設施屬于行政機構內(nèi)部使用。而農(nóng)村集體公共用地中如村道、水源地、曬谷場等屬于公眾用公物。但無論是村集體行政公物用地還是村集體公眾用公物用地均在農(nóng)村區(qū)域范圍、集體所有土地的范疇。雖然農(nóng)村集體公共用地上承載的公物設立主體既可以為集體，也可以為國家，但判定農(nóng)村集體公共用地范圍的核心在于土地屬于集體所有、位于農(nóng)村地區(qū)。

總之，農(nóng)村集體公共用地具有特殊性，與普惠性、全國性的公物不同，主要屬于地方性公物，對于農(nóng)村集體內(nèi)部基本社會秩序與成員生存發(fā)展具有重要的意義。我國是一個地域遼闊的國家，風俗習慣、人文地理、經(jīng)濟體量、民族宗教等各不相同，農(nóng)村集體公共用地應根據(jù)其公物性質特征，合理地確定對應的所有權主體，明晰其權屬關系，構建合理的農(nóng)村公共用地管理制度并作出相應的制度安排，這樣才能確保農(nóng)村集體公共用地制度真正實現(xiàn)為農(nóng)村服務、為農(nóng)民服務的公共福利目標。

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An Analysis on the Concept of Rural Collective Public Land

Yu Jing，Liang Yarong

Abstract：Under the dual structure of urban and rural division，rural collective public land has been neglected for a long time，which has caused serious supply of rural infrastructure and public service.The cause of the problem in present theoretical circles on the collective public land system lack of deep research，the concept of fuzzy nature positioning is an important reason.This requires a redefinition of the concept，and combined with the practice of rural collective public land investigation situation，through tracing the public with legal origin the clear collective public use of public service attributes and the connotation of the farmers' welfare，and “rural collective” extension for rural collective public use the concept of an accurate understanding.

Key words：public land;rural collective public land;public land use system