環(huán)境行政解紛機制的公眾偏好與功能分析

張培

摘 ? ? ?要：當(dāng)前，我國環(huán)境糾紛的解決雖有多種途徑可供選擇，但實踐中絕大多數(shù)環(huán)境糾紛都是通過行政解紛方式來處理的，其他方式極度弱化，沒有形成多元解紛機制的協(xié)調(diào)互補。對此，本文認(rèn)為，目前的環(huán)境行政解紛機制在功能上存在天然短板，在內(nèi)部程序上也有缺陷，應(yīng)建立一個兼容多種糾紛解決模式的綜合性環(huán)境解紛體系，以此達(dá)成環(huán)境糾紛解決的多元目標(biāo)。

關(guān) ?鍵 ?詞：環(huán)境糾紛;行政解紛機制;公眾偏好

中圖分類號：D912 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2018）07-0093-10

糾紛是特定主體間因利益沖突而引發(fā)的一種對抗行為，其往往會破壞既有秩序的穩(wěn)定和均衡，故需要建立有效的解紛機制來化解沖突，調(diào)和矛盾，維護社會秩序?，F(xiàn)代社會中，隨著社會主體和利益日趨多元化，各種新型矛盾沖突不斷涌現(xiàn)，建立多元化的解紛機制已是大勢所趨。對此，有學(xué)者認(rèn)為，在法治國家，包含自我解決、社會協(xié)助解決和司法解決等多元渠道的解紛機制，才能稱之為完整的社會糾紛解決機制。[1]

長期以來，我國以高投入、高消耗為代價，在實現(xiàn)經(jīng)濟粗放型增長的同時也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。公眾越來越關(guān)注環(huán)境問題，環(huán)境信訪和環(huán)境糾紛數(shù)量逐年上升，甚至出現(xiàn)了因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。從制度供給角度來看，目前在我國，解決環(huán)境糾紛有多種途徑可供選擇：協(xié)商和解、環(huán)境保護糾紛人民調(diào)解委員會調(diào)解、環(huán)保部門行政處理、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等。①然而在現(xiàn)實中，環(huán)境糾紛主體對各種糾紛解決方式的需求和選擇比例卻極不均衡，與多元化解紛機制協(xié)調(diào)共建的目標(biāo)存在明顯偏差。

一、環(huán)境解紛機制的公眾選擇偏好

糾紛金字塔理論是費爾斯丁勒等人于20世紀(jì)80年代提出的一種關(guān)于糾紛解決的基本范式，[2]該理論對糾紛解決提出兩個假設(shè)：⑴將各種糾紛解決方式按照人們選擇的比例從低到高分為不同層級——忍受、協(xié)商、第三方調(diào)解、行政解決、司法解決。⑵生活中的大部分糾紛會在較低層次（忍受或雙方協(xié)商）來解決，僅有極少數(shù)糾紛會上升到頂層（司法和行政程序）解決。糾紛金字塔理論從社會糾紛整體圖景出發(fā)，為糾紛解決構(gòu)畫出一個下寬上窄的塔狀結(jié)構(gòu)模型（見圖1），各層級的糾紛解決方式同時并存且相互影響。

依照糾紛金字塔理論，容忍和協(xié)商是“金字塔”的最低層級，也是人們選擇比例最高的糾紛解決方式。由于糾紛金字塔理論是社會學(xué)研究民間糾紛解決適用的分析工具，采用的樣本是社會層面意義的糾紛，當(dāng)環(huán)境領(lǐng)域被容忍的“糾紛”沒有外化為現(xiàn)實的對抗行為而僅停留在社會意義層面時，并不是法律意義上的環(huán)境糾紛。環(huán)境糾紛協(xié)商解決由于不具有公開性而缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境糾紛主體間實力差距懸殊和利益沖突尖銳，協(xié)商解決環(huán)境糾紛的作用非常有限。[3]有學(xué)者在農(nóng)村調(diào)研的數(shù)據(jù)也顯示，農(nóng)村居民選擇容忍或協(xié)商解決環(huán)境糾紛的比例明顯低于訴諸權(quán)威第三方解決。[4]

第三方調(diào)解是“金字塔”的第三層級。其中，人民調(diào)解曾經(jīng)是我國糾紛解決的首選機制，但自20世紀(jì)90年代初開始其解紛功能已大為弱化，尤其在應(yīng)對復(fù)雜的、涉及專業(yè)性的問題時更顯力不從心。盡管自2011年起全國加快了推行行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的步伐，但環(huán)境糾紛的人民調(diào)解數(shù)量仍非常有限。據(jù)司法部統(tǒng)計，2015年，全國人民調(diào)解組織調(diào)解糾紛總數(shù)9331047件，其中調(diào)解環(huán)境污染糾紛66304件，僅占調(diào)解糾紛總數(shù)的0.71%。[5]

行政解決是“金字塔”的第四層級。環(huán)境糾紛行政解決包括環(huán)境行政處理和環(huán)境信訪，具體表現(xiàn)為環(huán)保行政部門根據(jù)當(dāng)事人的請求或環(huán)境信訪請求對環(huán)境糾紛進(jìn)行環(huán)境行政調(diào)解和環(huán)境行政執(zhí)法。從2011—2015年全國環(huán)保行政部門處理的環(huán)境信訪和投訴數(shù)據(jù)來看，環(huán)境信訪和投訴數(shù)量極多且逐年攀升（見表1）。

司法解決是“金字塔”的最高層級。環(huán)境訴訟案件在法院收案數(shù)量中一直占比極低。據(jù)統(tǒng)計，自2002—2011年，全國法院受理一審環(huán)境民事案件19744件，占同期民事一審案件的0.04%;受理一審環(huán)境行政案件15749件，占同期行政一審案件的1.49%;受理一審環(huán)境刑事案件81844件，占同期刑事一審案件的1.16%。總計全部環(huán)境一審案件僅占同期一審案件總數(shù)的0.2%。[6]

當(dāng)前，我國環(huán)境解紛機制的現(xiàn)實選擇情況與糾紛金字塔的理論預(yù)設(shè)并不相符。以2015年全國環(huán)境糾紛解決數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國法院審結(jié)環(huán)境污染損害賠償案件2370件;[7]環(huán)境人民調(diào)解66304件;而環(huán)保部門處理環(huán)境信訪和投訴總計1772259件，占環(huán)境糾紛解決總量比例的96%以上（見圖2），遠(yuǎn)超其他方式。由此可見，在糾紛解決機制的底層，民間救濟方式解決環(huán)境糾紛的功能不顯著，解紛比率很低，而以訴訟方式解決環(huán)境糾紛的數(shù)量更少，解紛比率最低，僅有行政機構(gòu)解決的環(huán)境糾紛數(shù)量顯著居多，解紛比率極高。環(huán)境糾紛解決整體結(jié)構(gòu)并不呈“下寬上窄”，而是高度集中于上層，由環(huán)保行政部門解決，即環(huán)境行政解紛機制成為當(dāng)前社會公眾最偏好的選擇。

二、環(huán)境行政解紛機制公眾選擇偏好成因

（一）非對等博弈中的弱者策略

糾紛主體間力量對比關(guān)系是影響糾紛解決的重要因素，當(dāng)談判雙方力量對等且任何一方不占有足以壓服對方的強勢地位或資源時，雙方更易于接受以和解、合作的方式處理糾紛從而實現(xiàn)雙贏的處理結(jié)果。而環(huán)境糾紛主體間進(jìn)行的則是一場非對等博弈，一方多為污染企業(yè)，另一方多是廣大社會公眾，雙方經(jīng)濟實力和信息獲取能力差距懸殊，力量嚴(yán)重不對等，缺乏平等談判的基礎(chǔ)條件，處于強勢地位的污染企業(yè)在巨大經(jīng)濟利益驅(qū)動下很難自愿做出讓步，這使得和解成功的幾率銳減。即便雙方達(dá)成和解協(xié)議，該協(xié)議也通常會使弱勢的受害方受到不公平的待遇。因此，在糾紛雙方力量不對等的條件下，由代表公正的權(quán)威第三方解決糾紛往往會得到弱勢方更多的認(rèn)同。同時，除力量對比關(guān)系外，糾紛主體的數(shù)量也會對糾紛解決產(chǎn)生影響，這一點突出體現(xiàn)在公域環(huán)境糾紛方面。環(huán)境公害糾紛通常涉及面廣，受害者人數(shù)眾多。對權(quán)威性糾紛解決者而言，糾紛人數(shù)增多會明顯增加其解紛壓力，考慮到糾紛的社會影響，其在解決糾紛時就會對處于強勢的污染企業(yè)施加嚴(yán)格的義務(wù)和責(zé)任分配，而使弱勢方能夠借此平衡自己在權(quán)利向度上的不利地位，繼而增進(jìn)了弱勢方依靠權(quán)威第三方解決糾紛的傾向性。

（二）公眾對解紛效力和成本的理性選擇

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，和解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議只具有普通的民事契約效力，非經(jīng)司法確認(rèn)不具有強制執(zhí)行效力，而由國家公權(quán)力機關(guān)作出的行政執(zhí)法處理結(jié)果，可以直接由行政機關(guān)予以執(zhí)行，在權(quán)威性和執(zhí)行力上顯然更具優(yōu)勢。司法救濟雖然具有最高的解紛效力，但司法救濟高度規(guī)范的程序使其具有啟動嚴(yán)格、耗時長、成本高等特點，很大程度上抑制了糾紛主體對其選擇的積極性。在環(huán)境民事訴訟中，受侵害者因?qū)I(yè)知識和信息掌握的局限往往難以證明損害事實和因果關(guān)系甚至難以確定侵權(quán)人。如果沒有環(huán)境侵權(quán)基本事實的證明，法院就無法受理當(dāng)事人的訴訟請求，環(huán)境糾紛只能被阻隔于司法救濟門外。即便是法院能受理的環(huán)境糾紛案件，也因原告方需先行墊付訴訟費用、鑒定費用等巨大支出以及漫長的訴訟程序所耗費的時間、精力投入而使當(dāng)事人在經(jīng)濟理性思想下放棄選擇司法救濟。相比之下，環(huán)境行政救濟渠道就非常簡單容易，受害方利用電話、網(wǎng)絡(luò)等通訊工具就可極為方便地進(jìn)行投訴，投訴內(nèi)容也只需指出被訴人（污染企業(yè)）的名稱、地址及簡單的污染事實即可，投訴人只需“動動嘴”，并不用承擔(dān)事實證明義務(wù)。對污染事實調(diào)查和處理過程都可由環(huán)保行政部門獨立完成，通常不要求投訴人參加。環(huán)保部門從接到投訴，到展開現(xiàn)場調(diào)查，再到對污染企業(yè)做出處理，最后將處理結(jié)果回復(fù)投訴人，很多糾紛可以在3天內(nèi)得到迅速及時的處理。[8]程序解紛效率遠(yuǎn)高于訴訟，經(jīng)濟成本也很低，當(dāng)事人除可能涉及的監(jiān)測和鑒定費用外，幾乎不需支付其他費用。

（三）專業(yè)解紛資源分布不均

環(huán)境糾紛涉及大量專業(yè)技術(shù)問題，與生態(tài)學(xué)、化學(xué)、物理學(xué)、醫(yī)學(xué)、生物等各種精專領(lǐng)域知識密切相關(guān)，有關(guān)污染物的致害機理、污染事實的認(rèn)定、損害責(zé)任的劃定等問題均需有專業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)佐證或借助專業(yè)的環(huán)境檢測結(jié)果統(tǒng)計和分析，否則難以得出結(jié)論。作為環(huán)境污染的監(jiān)管主體，環(huán)保行政部門掌握當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息數(shù)據(jù)和環(huán)境狀況，環(huán)保部門解紛人員不僅具有糾紛解決經(jīng)驗，熟悉環(huán)保法律法規(guī)，還具備環(huán)保專業(yè)知識及相關(guān)專業(yè)資質(zhì)，在應(yīng)對環(huán)境專業(yè)問題方面擁有顯著的信息優(yōu)勢和專家優(yōu)勢。這些優(yōu)勢目前幾乎為環(huán)保行政部門獨有，而其他解紛機制或需依附于行政權(quán)力才能開展活動，或面臨專業(yè)資源閑置的窘境，如人民調(diào)解。由于傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織難以應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境問題，近年來各地嘗試設(shè)立專門性環(huán)境糾紛人民調(diào)解組織，這種人民調(diào)解組織不設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或社區(qū)，而主要設(shè)置在環(huán)保行政主管部門，并在其領(lǐng)導(dǎo)下工作，①實際調(diào)解工作由環(huán)保部門發(fā)揮核心作用，以環(huán)境行政解紛程序為主，民間調(diào)解為輔，②本質(zhì)上已經(jīng)不是純粹的民間自治組織調(diào)解，而是一種準(zhǔn)行政性調(diào)解。再如：環(huán)境訴訟。很多環(huán)保法庭審判人員是從傳統(tǒng)審判庭抽調(diào)上來的，[9]其掌握的環(huán)境法律知識嚴(yán)重不足，環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)知識更為欠缺，審判中遇到專業(yè)問題時只能依賴由環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家?guī)?。盡管如此，由于無案可審，環(huán)保法庭的專業(yè)資源實際上還是被閑置浪費。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年7月，全國已有150個環(huán)境資源審判機構(gòu)，但多數(shù)陷于無案可審的困境，[10]許多環(huán)保法庭只得承辦與環(huán)境糾紛無關(guān)的案件，以致“逐漸異化為非專業(yè)性的審判機構(gòu)”。[11]

（四）公眾傳統(tǒng)意識上的路徑依賴

社會對行政解紛方式的特別偏好與公眾對行政權(quán)威一貫的依賴意識密切相關(guān)。自古以來，在中央集權(quán)的政權(quán)體制下，我國一直呈現(xiàn)典型的“強國家、弱社會”格局，[12]國家充當(dāng)社會的管理者和控制者，壟斷幾乎一切資源和權(quán)力，政府權(quán)威是最高權(quán)威，社會沒有獨立的權(quán)威和地位，完全依附和服從于國家，而公眾也理所當(dāng)然地認(rèn)可行政權(quán)力解決社會糾紛的正當(dāng)性和權(quán)威性，并對“青天大老爺”主持公道報以極大期待。時至今日，我國實行改革開放已近40年，雖然國家與社會的關(guān)系已發(fā)生明顯改變，國家開始適度放權(quán)，社會獲得獨立存在的地位，自主性得到一定增強，但由于社會自身的發(fā)展尚未穩(wěn)固，影響力有限，加之國內(nèi)的社會自治性組織數(shù)量少且力量薄弱，因此參與公共事務(wù)的能力和作用都不盡如人意，特別是在當(dāng)前社會利益日益多元化的狀況下，結(jié)構(gòu)松散的民間組織在社會利益協(xié)調(diào)功能上明顯不足，以至于像人民調(diào)解這樣的社會救濟方式日漸衰微，反而使國家權(quán)力更有了介入社會糾紛的必要性，于是，公眾對倚靠行政權(quán)力解決糾紛這一路徑依賴延續(xù)至今，信訪、投訴等人治型糾紛處理方式成為頗受公眾歡迎的陳情訴苦的專門渠道。

（五）國家治理需求的滿足

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾沖突多發(fā)、對抗性強、處理困難，而現(xiàn)階段法律制度仍不完善，法律自身的滯后性使其在面對各種矛盾沖突時應(yīng)變性和調(diào)和性不強。相反，行政性解紛機制在維護社會秩序上的高效靈活性優(yōu)勢卻得以凸顯。在現(xiàn)代公共管理理念下，政府行使權(quán)力的目的是為公眾提供更好的服務(wù)，政府職能正從“管理型”向“服務(wù)型”過渡，政府行使行政權(quán)已經(jīng)演化成為一種以服務(wù)社會為宗旨的社會治理方式。在處理社會糾紛時，政府要綜合考慮社會安定團結(jié)、地方經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境和文化保護等諸多公共要素，以行政性手段解決糾紛不僅是為了化解矛盾、平息沖突，實際上也是在發(fā)揮著社會治理的重要功能，環(huán)境糾紛行政解決就是國家發(fā)揮環(huán)境管理職能的具體表現(xiàn)。概言之，從宏觀社會形勢和國家政策角度來看，行政性解紛機制是滿足社會治理需要和國家治理理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果，其已成為目前最廣泛適用的糾紛解決途徑。

三、環(huán)境行政解紛機制的功能及程序分析

雖然適用行政解紛機制處理環(huán)境糾紛有其內(nèi)在合理性和外在適應(yīng)性，但過度倚重行政解紛方式的現(xiàn)狀卻與理論界認(rèn)可的多元化糾紛解決機制構(gòu)建理想之間存在矛盾。在社會分化加劇的轉(zhuǎn)型時期，應(yīng)以多元化作為制度設(shè)計的價值和目標(biāo)，利用各種傳統(tǒng)解紛方式和民間社群力量，以適應(yīng)各種主體多層次的實際需求。[13]然而，目前環(huán)境糾紛解決體系卻只行政解紛方式一家獨大，其他解紛方式極度弱化，沒有形成多元糾紛解決機制協(xié)調(diào)互補的理想狀態(tài)。困惑于現(xiàn)狀與理想之間的矛盾，我們有必要重新審視和思考環(huán)境解紛機制的內(nèi)在功能和程序特點。

（一）強決定性特征的環(huán)境行政解紛機制存在功能短板

日本學(xué)者棚瀨孝雄以糾紛解決是由第三人決定還是由當(dāng)事人間合意作出為標(biāo)準(zhǔn)，將糾紛解決過程劃分為決定性和合意性兩類。[14]決定性糾紛解決具有權(quán)威性、直接性和高效性優(yōu)勢，能適應(yīng)迅速化解矛盾沖突的社會需求，但其也具有可能無法實現(xiàn)當(dāng)事人利益最大化并增加糾紛解決結(jié)果的執(zhí)行費用的劣勢;合意性糾紛解決的優(yōu)點在于能夠最大化地實現(xiàn)當(dāng)事人的利益，合意達(dá)成的糾紛解決結(jié)果更易于被當(dāng)事人接受，從而降低了執(zhí)行糾紛解決結(jié)果的費用。理論上說，環(huán)境糾紛行政解決機制兼具決定性和合意性雙重特性，環(huán)保行政部門對環(huán)境糾紛的解決方式既包括決定性解決（行政命令或處罰），也包括合意性解決（行政調(diào)解）。但是，受機制產(chǎn)生的基礎(chǔ)——行政權(quán)力屬性的影響，環(huán)境糾紛行政解紛機制的決定性特征最為突出和顯著。實踐中，環(huán)保部門決定性解決適用比例之多，以至于遮蔽了居于從屬地位的合意性解決，行政調(diào)解甚至沒有被當(dāng)作一種環(huán)境糾紛解決方式來運用。[15]環(huán)保部門執(zhí)法人員出于解決工作量與時間分配上的沖突以及降低糾紛解決成本等考慮，幾乎全部采用行政命令和處罰手段解決環(huán)境糾紛。

在糾紛解決通行理論中，糾紛解決模式分為三類：以利益為基礎(chǔ)模式、以權(quán)力為基礎(chǔ)模式和以權(quán)利為基礎(chǔ)模式。[16]利益型解紛模式是當(dāng)事人自己或在第三人協(xié)助下談判，自愿達(dá)成能滿足雙方利益的解決協(xié)議，以協(xié)商和調(diào)解為典型;權(quán)力型解紛模式是依靠國家權(quán)力即政府機構(gòu)的行政執(zhí)法或處罰來解決糾紛，如行政執(zhí)法處理;權(quán)利型解紛模式是由中立裁判者依據(jù)國家法律或社會規(guī)范對糾紛作出裁決（包括訴訟和仲裁），環(huán)保行政部門采用命令、處罰等決定性解決方式處理環(huán)境糾紛就屬于典型的權(quán)力型解紛模式。權(quán)力型解紛模式的功能在于懲罰，通過強制性手段懲處違法行為，達(dá)到維護社會秩序之目的。然而，環(huán)境糾紛解決的目的不單是為了懲罰，還包括化解矛盾、保護生態(tài)環(huán)境、保護公共和私人環(huán)境利益等多元目的，因此需要構(gòu)建一套完整的環(huán)境糾紛解決體系來承載調(diào)和、懲罰和補償?shù)榷喾N功能。單一模式的解紛機制受自身內(nèi)在功能所限，不可能憑一己之力實現(xiàn)糾紛解決的全部目標(biāo)，即使是以強大的國家權(quán)力為基礎(chǔ)的行政解紛機制也不例外。在法治國家分權(quán)制衡的權(quán)力模式下，行政權(quán)力傳統(tǒng)上是不能設(shè)定權(quán)利的，只有法律才能將利益上升為法定權(quán)利，法定權(quán)利是否遭受侵害也由法律予以確認(rèn)，并通過規(guī)范、正式的司法程序使權(quán)利恢復(fù)為法律認(rèn)可的合理狀態(tài)，故對權(quán)利的確認(rèn)和補償功能要由以權(quán)利為導(dǎo)向的司法救濟方式來承擔(dān)。行政權(quán)力基于國家意志的強制性力量，雖然在利益關(guān)系協(xié)調(diào)上具有直接性、高效性的優(yōu)勢，但同時也一定程度上舍棄了形式理性和程序規(guī)范性的要求，無法承擔(dān)給社會提供最終正義的任務(wù)。由是觀之，權(quán)力型解紛機制顯然不是全能型糾紛解決方式，至于以權(quán)力為導(dǎo)向的環(huán)境糾紛行政解決機制，由于受行政權(quán)力的限度和內(nèi)生特點制約，功能上存在天然的短板，加之機制本身應(yīng)當(dāng)具有的調(diào)和功能又因其偏向于決定性解決的特點而基本虛化，更決定了其無法實現(xiàn)環(huán)境糾紛解決的全部目的。

（二）環(huán)境行政解紛機制的程序缺陷

一是環(huán)境糾紛行政解決程序不規(guī)范。雖然理論上我國環(huán)境行政解紛機制中包括環(huán)境行政調(diào)解、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境信訪等解紛方式，但實際情況是三種糾紛解決方式往往互相交織，混同操作。如環(huán)境行政調(diào)解通常不作為獨立的解紛方式，而是環(huán)境行政執(zhí)法的“前置程序”，或者在行政執(zhí)法制止污染的同時，并用行政調(diào)解方式對當(dāng)事人進(jìn)行情緒安撫，所以環(huán)保部門作出的行政處罰結(jié)果中經(jīng)常含有糾紛調(diào)解內(nèi)容。再如環(huán)保部門對環(huán)境信訪與對其他環(huán)境投訴在處理程序和手段上沒有差異，對公眾而言，是通過信訪還是電話網(wǎng)絡(luò)投訴反映環(huán)境污染問題，只是申訴手段的差異而已，環(huán)保部門都是登記后適用同一流程處理，解決方式同樣是或行政處罰或行政處罰與行政調(diào)解并用，環(huán)境信訪與其說是一種獨立的環(huán)境糾紛解決方式，不如說是一種單獨的申訴渠道。三種理論上的環(huán)境糾紛解決方式實際上最終混同為一種程序，即環(huán)境行政執(zhí)法，因其與環(huán)保行政部門日常行政管理活動的界限不分明，被當(dāng)作是一項附帶性工作而受到輕視。此外，在整個環(huán)境糾紛解紛機制中，環(huán)境糾紛行政解紛機制程序本應(yīng)擔(dān)當(dāng)解決絕大多數(shù)環(huán)境糾紛的任務(wù)，然而相較于其他弱勢解紛機制，程序既不清晰，也不規(guī)范，與其在環(huán)境糾紛解決機制“排頭兵”的現(xiàn)實地位實難相稱。實踐中，環(huán)保工作人員為不至引起當(dāng)事人的異議，在執(zhí)法中習(xí)慣采用隨意性較強的行政命令解決糾紛，使得行政性解紛程序的不規(guī)范性更加凸顯。

二是環(huán)境解紛機構(gòu)的非專門性和非獨立性。我國環(huán)保行政主管部門內(nèi)很少設(shè)置專門負(fù)責(zé)解決環(huán)境糾紛的機構(gòu)，環(huán)境糾紛解決通常作為附帶職能與環(huán)保部門的行政管理工作聯(lián)系在一起，由環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境稽查大隊、環(huán)境政策法規(guī)處或環(huán)境監(jiān)察大隊來負(fù)責(zé)，工作人員多為兼職。這些機構(gòu)的工作重心是環(huán)境行政管理或執(zhí)法，視解決糾紛為附帶工作，甚至認(rèn)為解決糾紛會占用環(huán)保行政工作大量的時間和精力，因而對其持輕視和排斥態(tài)度。[17]同時，環(huán)保行政主管部門隸屬于各級地方人民政府，經(jīng)費預(yù)算和人員編制等都受到地方政府的直接控制，自身缺乏獨立性。而地方政府由于與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)存在利益上的緊密聯(lián)系，面對地方經(jīng)濟利益與環(huán)境保護之間的矛盾，往往以追求經(jīng)濟利益為先，偏袒企業(yè)一方，對環(huán)保部門施加壓力。在地方政府的干預(yù)下，環(huán)保部門很難獨立地行使權(quán)力，環(huán)境糾紛處理的過程和結(jié)果會受到一定程度的影響。

四、環(huán)境解紛機制體系建構(gòu)：“一枝獨秀”向多元化共建轉(zhuǎn)型

多元化的解紛機制構(gòu)建并不只是一種法治理想，從客觀層面上看，也是實現(xiàn)糾紛解決目的之現(xiàn)實需要。實際生活中，糾紛解決的目的并非單純就是解決糾紛當(dāng)事人之間的矛盾沖突而已，按照顧培東教授的觀點，糾紛解決具有不同層次的多元目的，首先要求化解沖突，其次要求實現(xiàn)合法權(quán)益，再次是恢復(fù)法律或統(tǒng)治秩序的尊嚴(yán)與權(quán)威，最后要求糾紛主體放棄或改變對抗法律制度或社會統(tǒng)治秩序的心理態(tài)度。[18]糾紛解決目的的多元性決定了糾紛解決方式也必然不能完全固化為單一的模式，而需要由不同功能的解紛模式對應(yīng)解決各層次糾紛的目的。根據(jù)糾紛解決通行理論的劃分，三種解紛模式分別對應(yīng)著不同的糾紛解決目的：利益型解紛模式對應(yīng)糾紛解決的基本目的，即調(diào)和矛盾、化解沖突;權(quán)力型解紛模式對應(yīng)的糾紛解決目的為懲罰，即通過懲處需受譴責(zé)的不當(dāng)行為，恢復(fù)和維持社會秩序;權(quán)利型解紛模式則以救濟受損害權(quán)益、實現(xiàn)公平為目標(biāo)。總之，解紛機制與糾紛解決目的取向直接相關(guān)，構(gòu)建多元化的解紛機制是為實現(xiàn)糾紛解決多元目的所必需。

環(huán)境糾紛的產(chǎn)生通常都會與自然、社會、經(jīng)濟和歷史等多方問題交織，涉及利益關(guān)系極具復(fù)雜性、多元性，除了對糾紛主體的私人利益產(chǎn)生影響，還會牽涉社會公共利益、自然生態(tài)平衡和國家經(jīng)濟發(fā)展等重大問題。從現(xiàn)實角度來看，對于通過多種糾紛解決途徑化解多元利益沖突，環(huán)境糾紛相較于其他社會糾紛有著更為迫切的需求。就環(huán)境糾紛解決的目的而言，不僅與其他所有糾紛解決一樣要化解矛盾、定分止?fàn)?，并且由于環(huán)境糾紛涉及的利益關(guān)系特別重大，與民眾生存、社會發(fā)展密不可分，因而其不可能只停留在消除矛盾沖突的淺層目標(biāo)，更要與國家環(huán)境立法的目的相統(tǒng)一，與社會發(fā)展進(jìn)步的目標(biāo)相一致?？梢?，環(huán)境糾紛解決必須包括不同層次的多種目的：一是調(diào)和矛盾、消除環(huán)境利益沖突。此為環(huán)境糾紛解決最基礎(chǔ)的目的，是環(huán)境糾紛解決要實現(xiàn)的初步任務(wù)。二是保護環(huán)境、懲處環(huán)境違法行為。這是環(huán)境糾紛解決要達(dá)到的更高層次的目標(biāo)，同樣也是我國環(huán)境立法的直接目的。[19]三是保護公共和私人環(huán)境利益，維護社會秩序穩(wěn)定。這是環(huán)境糾紛解決的最高目標(biāo)，為實現(xiàn)環(huán)境立法的最高目標(biāo)——“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展”①保駕護航。與之對應(yīng)，我國環(huán)境糾紛解決機制應(yīng)當(dāng)包容多種糾紛解決模式：一是利益型環(huán)境解紛模式，主要是環(huán)境協(xié)商和環(huán)境調(diào)解（包括人民調(diào)解委員會調(diào)解、環(huán)保部門行政調(diào)解以及信訪調(diào)解），對應(yīng)環(huán)境糾紛解決的基礎(chǔ)目的，即調(diào)和矛盾、減少糾紛雙方的對抗性，化解環(huán)境利益沖突。二是權(quán)力型環(huán)境解紛模式，即環(huán)保部門以國家權(quán)力為后盾進(jìn)行行政執(zhí)法，實現(xiàn)環(huán)境糾紛解決的第二層目標(biāo)，懲處環(huán)境污染和破壞生態(tài)等違法行為，保護環(huán)境。三是權(quán)利型環(huán)境解紛模式，即環(huán)境仲裁和環(huán)境訴訟，通過對公私環(huán)境權(quán)益予以法律確認(rèn)和保護實現(xiàn)環(huán)境保護的最高目標(biāo)，給生態(tài)文明建設(shè)提供法治化保障，實現(xiàn)社會正義和可持續(xù)發(fā)展。概言之，一個承載完整功能的綜合性的環(huán)境糾紛解決體系（見圖3），需要多種糾紛解決模式相互協(xié)調(diào)、互為補充，共同實現(xiàn)環(huán)境糾紛解決的多元目標(biāo)。

當(dāng)前，我國環(huán)境糾紛解決之所以倚重于行政性糾紛解決機制，依靠國家權(quán)力對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾沖突進(jìn)行干預(yù)和處理，并不是因為環(huán)境糾紛行政解決機制是最理想的解紛模式，而是由于目前法律制度尚不完善、社會自治力量薄弱，行政權(quán)向司法和社會自治領(lǐng)域擴張，致使權(quán)利型和利益型解紛模式功能弱化的結(jié)果。由于法律發(fā)展滯后，社會諸多利益因尚未得到法律確認(rèn)而無法受到司法保護，現(xiàn)代行政權(quán)以公共管理為由干預(yù)利益關(guān)系協(xié)調(diào)，進(jìn)而衍生了行政自由裁量權(quán)的擴增，替代司法進(jìn)行利益保護。在社會領(lǐng)域，傳統(tǒng)的社會自治力量萎縮瓦解，新的社會組織剛剛誕生，遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)到足以承擔(dān)社會治理重任的程度，使行政權(quán)有了介入社會自治領(lǐng)域的必要性。然而，法律不完善和社會自治薄弱正是法治社會進(jìn)程中力圖改變和解決的問題，隨著國家法治建設(shè)的推進(jìn)，法律制度不斷完善，“小政府大社會”格局的建立以及在人們對行政權(quán)不合理增長和濫用始終懷有的擔(dān)憂和警惕，對行政權(quán)的控制和必要限縮是必然的發(fā)展趨向，行政解紛機制適用范圍相應(yīng)也必然要退歸合理限度，給司法救濟和社會救濟讓出應(yīng)有空間。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境糾紛解決的重心最終要向權(quán)利型糾紛解決機制轉(zhuǎn)移，確立環(huán)境保護的國家義務(wù)，強化對公眾環(huán)境權(quán)益的法律保護，實現(xiàn)環(huán)境立法和環(huán)境糾紛解決共同的最高目標(biāo)——建設(shè)生態(tài)文明，促進(jìn)經(jīng)濟與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

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On Public Preference and Function Analysis of Environmental

Administrative Dispute Resolution Mechanism

Zhang Pei

Abstract：For the multiple purpose of environmental dispute resolution，it requires a variety of environmental dispute resolution mechanisms to work together.There are many ways to resolve the environmental disputes in China，but the Environmental dispute administrative mechanism，with attributes of both power mode and interest mode，is the most popular mechanism than other.However，due to the insufficient and defects of this mechanism，it is impossible to make true all purposes of environmental dispute settlement.So it should be coordinated with other environmental dispute resolution mechanisms to settle environmental disputes.

Key words：environmental disputes;administrative dispute resolution mechanism;public preference