新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略路徑與政策重點

高傳勝

(南京大學，江蘇 南京 210023)

實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”是新時代人民向往美好生活的重要內容。中國不僅是世界上人口最多的國家，還是老齡人口最多的國家。按照國際標準，中國自2001年進入“老齡化社會”(Aging Society)，2017年65歲及以上老齡人口已經超過1.58億，占比上升至11.39%。這雖然遠低于日本、意大利、德國等發(fā)達國家的人口老齡化水平，但如果考慮經濟發(fā)展階段與水平，中國具有明顯的“未富先老”“未備先老”特征。盡管國家已經從養(yǎng)老保障制度和養(yǎng)老服務體系兩個方面加強建設，但由于這兩方面都存在一些突出的問題，因而，養(yǎng)老“難”與“貴”問題依然比較突出。不僅如此，國家和家庭人口結構出現(xiàn)的雙重變化動向，又使我國面臨“老有所依”新形勢。在此新情境下，為了更好地實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，解決無數(shù)家庭的后顧之憂，促進社會和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展，必須結合中國國情，緊扣經濟社會發(fā)展的宏觀大勢，按照全面深化改革、全面建成小康社會的總體戰(zhàn)略布局，堅持在發(fā)展中保障與改善民生的基本方略，一方面繼續(xù)深化養(yǎng)老保障制度的改革建設，另一方面促進養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展。

一、新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”面臨的新問題、新形勢

實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”必須從養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務兩方面著力，但這兩方面都存在各自不同的突出問題。在養(yǎng)老保障方面，統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度需要深化改革，以增強其激勵約束功能、提高制度吸引力，進而既調動全民參保繳費的積極性，又解決保險基金面臨的可持續(xù)發(fā)展問題。此外，各地繳費基數(shù)不規(guī)范不統(tǒng)一，在經濟高增長階段確定的名義繳費率在經濟增速換擋、追求高質量發(fā)展階段則顯得偏高，并影響補充性養(yǎng)老保障的發(fā)展空間。在養(yǎng)老服務方面，服務供給總量不足與結構性失衡并存；與多層次、多樣化需求相適應的養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理格局尚未真正形成；居家、社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)化支撐服務不足，機構養(yǎng)老尚未引起社會足夠重視；醫(yī)養(yǎng)結合不夠，長期照護服務發(fā)展明顯滯后[1]。

此外，由于人口自然增長率的長期下滑，國家和家庭人口結構出現(xiàn)了雙重變化趨向，這直接影響到規(guī)模龐大并不斷增長的老年人口可依靠的社會力量狀況，進而使“老有所依”面臨新的形勢與挑戰(zhàn)。圖1反映改革開放以來中國人口出生率、死亡率以及自然增長的變化狀況。從中可以看出，人口死亡率總體上呈微升態(tài)勢，盡管其間略有波動。與此不同，人口出生率在經歷了幾年的波動式上升之后，總體上呈大幅下降態(tài)勢，如果拿1987年最高點的23.33‰與2010年最低點相比，下降近一半；2010年以來，又出現(xiàn)了微升動向，由于“全面二孩”政策效應的逐步顯現(xiàn)，2016年上升得更為明顯，達到12.95‰，但2017年又略有下降，降至12.43‰。正是受到人口出生率與死亡率不同變化態(tài)勢的共同作用，人口自然增長率出現(xiàn)了長時間的下滑，直到2010年才止步，并開始略有回升，2016年上升得較為明顯，達到5.86‰，比2010年和2011年上升了7個百分點，2017年又轉而降至5.32‰。

圖1 中國人口出生率、死亡率與自然增長率圖2 按年齡分組的人口數(shù)量圖3 按年齡分組的人口占比圖4 老年撫養(yǎng)比注:圖1～圖4數(shù)據來源于《中國統(tǒng)計年鑒2017》與《2017年國民經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

如此之人口增長狀況，直接影響到國家人口總量增長與人口結構變化，特別是年齡結構變化。一方面，老年人口總量和比例一直在穩(wěn)步持續(xù)增長，人口老齡化在不斷深化。65歲及以上人口數(shù)量在持續(xù)增長的同時，老年人口比例亦呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢，2016年、2017年持續(xù)創(chuàng)出歷史新高(參見圖2、圖3)。另一方面，15歲～64歲勞動年齡人口在經過長時間的持續(xù)增長之后，出現(xiàn)了下降動向，其中總量從2013年開始下降(參見圖2)，占比則從2010年開始下降，如今已經連續(xù)下降7年(參見圖3)。人口總量和結構的雙重變化趨向，使得持續(xù)增長的老年人口可依靠的社會力量出現(xiàn)了減少跡象，因而“老年撫養(yǎng)比”近幾年也出現(xiàn)了快速上升態(tài)勢(參見圖4)，2017年已經上升至歷史高位，達到15.86%。因此，進入新時代的中國依然面臨著“老有所依”新形勢。

此外，家庭人口結構受人均預期壽命不斷延長與生育政策放開的雙重影響，亦將使“老有所依”面臨新情境。據國家統(tǒng)計局數(shù)據，我國人均預期壽命已經由2000年的71.4歲穩(wěn)步上升至2015年的76.43歲，其中男性由69.63歲升至73.64歲，女性則由73.33歲升至79.43歲。人均預期壽命不斷延長，不僅可能增加家庭中的老人數(shù)量，還可能增加家庭中的人口代數(shù)，使主干家庭人口結構由“4-2-1”變成“X-4-2-1”。此外，全面二孩政策效應不斷顯現(xiàn)，可能使家庭結構進一步演變成“X-4-2-2”。這便意味著，家庭中年輕的夫婦二人，要同時照顧更多的孩子和更多的老人，因而“老有所依”還面臨著新挑戰(zhàn)。

二、實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的雙輪驅動戰(zhàn)略與政策著力點

在市場經濟條件下，要實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”既要保證老人的基本收入，防止老人陷入經濟上的貧困，又要提供充分有效的老齡服務，二者缺一不可。前者靠建立健全社會養(yǎng)老保障制度、提高社會保障水平，后者靠老齡服務業(yè)特別是養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展。在積極轉變經濟發(fā)展方式、尋找經濟增長新動力的當下中國，健全養(yǎng)老保障制度、提升社會保障水平，還有助于增強國內消費對經濟增長的拉動力，降低對出口與投資的過度依賴；促進老齡服務業(yè)全面發(fā)展，則可以增添經濟發(fā)展新動能，拓寬社會創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會，對沖制造業(yè)“去產能”對增長和就業(yè)帶來的不利影響。

在養(yǎng)老保障制度建設方面，主要有兩項重點任務。一是深化基本養(yǎng)老保險制度改革，促進制度公平可持續(xù)發(fā)展。盡管從財務模式看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和包括機關事業(yè)單位工作人員在內的職工基本養(yǎng)老保險制度均實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制，但前者更像是社會救助與福利制度，其主要原因在于城鄉(xiāng)居民社會保險繳費收入在該保險總收入中所占比例一直比較低，2011年占36%，之后一路下滑，到2015年已經降至不足25%。因此，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險首先要回歸保險制度本原，其次則與職工基本養(yǎng)老保險制度一樣，需要深化制度模式改革，解決現(xiàn)行制度面臨的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。根據財政部的決算數(shù)據，2014年、2015年職工基本養(yǎng)老保險的保費收入均已出現(xiàn)不夠養(yǎng)老保險待遇支出的情況。因此，當前調動全民參保繳費的積極性最為迫切，可行的出路是將現(xiàn)行統(tǒng)賬結合型制度模式轉變?yōu)椤按蟆泵x賬戶制(Notional Defined Contribution，NDC)，甚至拓展成家庭賬戶，這有助于解決子女不養(yǎng)老人的問題。這樣，一方面保留現(xiàn)行社會統(tǒng)籌部分互助共濟功能強的優(yōu)勢，并進一步增強該功能與范圍，另一方面則通過全賬戶的透明記賬與公平精算來發(fā)揮完全積累制激勵約束功能強的優(yōu)勢，真正實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制(PAYG)與完全積累制(Fully Funding System)兩種模式優(yōu)勢的有機融合，而不是簡單混合[2]。二是進一步規(guī)范基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)、適當降低繳費費率，為多層次養(yǎng)老保障體系建設提供有利空間，并通過EET等所得稅遞延政策支持商業(yè)養(yǎng)老保險、個人儲蓄型養(yǎng)老保險等補充性養(yǎng)老保障多元化發(fā)展。

養(yǎng)老服務應成為實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”雙輪驅動中的政策著力點。一是因為提高社會保障水平在短期內難以實現(xiàn)突破。目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險水平是比較低的，主要原因在于大多數(shù)居民選擇的繳費檔次都比較低，而中央財政提供的基礎養(yǎng)老金水平又極為有限。職工基本養(yǎng)老保險待遇主要取決于保險繳費，而繳費水平受制于經濟發(fā)展階段與勞動生產率決定的員工收入水平。中國目前尚處于世界銀行劃分的中等收入水平階段，很多企業(yè)還依賴于低成本競爭優(yōu)勢，員工的總體受教育程度與勞動生產率水平還亟待提高。因此，養(yǎng)老保障水平要在短期內實現(xiàn)大幅提高的可能性比較小，更何況，經濟增長速度已經轉為中高速水平，難以支撐社會保險費收入水平的高速增長。此外，老齡人口和勞動年齡人口雙向不利變化動向，也無助于養(yǎng)老保障水平的較大提升。因而，在短期內可望實現(xiàn)較大突破的只能依賴于促進養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展，而且相較而言，養(yǎng)老服務領域的行政性障礙較少，也更容易突破，全面深化改革、“放管服”綜合改革都是破除行政性障礙的有利時機。二是因為“老有所養(yǎng)”必須通過養(yǎng)老服務才能最終實現(xiàn)，而且養(yǎng)老服務業(yè)充分有效發(fā)展有助于減輕社會保障的需求與壓力。從學理的角度看，養(yǎng)老保障與服務的內容與功能是截然不同的。包括社會救助和保險在內的社會保障只是解決收入維持問題，并不直接解決養(yǎng)老服務與產品的供給問題，因而，如果沒有充分有效的養(yǎng)老服務供給，社會保障不能從根本上解決現(xiàn)實中的養(yǎng)老問題。中國現(xiàn)在正是養(yǎng)老服務的多元化供給渠道不暢，才造成中低收入家庭出現(xiàn)養(yǎng)老“難”與“貴”問題，畢竟，高收入家庭可以依靠營利性養(yǎng)老企業(yè)來為他們提供養(yǎng)老服務、滿足其高層次需求，經濟困難家庭通?？梢砸揽空顿Y建設的公立養(yǎng)老機構來提供服務、滿足其基本需求，唯有數(shù)量最大、占比最高、支付能力有限的中低收入家庭缺少充足的服務供給。況且，養(yǎng)老保障從靜態(tài)看主要是收入分配問題，而養(yǎng)老服務主要是發(fā)展問題。四十年的改革開放實踐充分證明，只要切實破除行政性體制機制的制約，發(fā)展問題就會更容易得到解決。

三、適應多層次需求，促進養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展

要滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次、多樣化服務需求，必須遵循包容性發(fā)展理念，走養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路。包容性發(fā)展是一種倡導發(fā)展人人有責、機會均等，并重視利益共享、照顧弱者的新型發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式。中國養(yǎng)老服務業(yè)目前存在著總量供給不足與結構性失衡并存問題，就是因為存在著各種行政性因素，阻礙社會資本和各方面社會力量廣泛參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，因而，不僅大多數(shù)家庭傾向于選擇的社區(qū)居家養(yǎng)老模式[3]缺少充分的專業(yè)化配套服務支持，大多數(shù)機構養(yǎng)老也難以滿足中低收入家庭的合理養(yǎng)老服務需求。養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不平衡、不充分，直接影響到人們在“老有所養(yǎng)”方面美好生活需要的滿足，因此，遵循包容性發(fā)展理念，破除制約發(fā)展的行政性障礙，構建有利于調動各方面發(fā)展積極性的包容性制度框架，實現(xiàn)不同類型養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理是新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的根本出路。

具體到養(yǎng)老領域，就是要促進由不同主體構成的不同性質與類型的養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理，滿足不同收入水平老人的多層次、多樣化養(yǎng)老服務需求。一是通過以追求利潤最大化企業(yè)為主體的營利性養(yǎng)老服務產業(yè)，為中高收入家庭老人提供要求較高，甚至是個性化要求的中高檔次養(yǎng)老服務。二是通過以新興的社會企業(yè)為主體的非營利性養(yǎng)老服務事業(yè)，為中低收入家庭老人持續(xù)提供可負擔得起的普通養(yǎng)老服務。三是通過以傳統(tǒng)非營利組織為主體的公共慈善性養(yǎng)老服務事業(yè)，滿足低收入家庭老人的一般性養(yǎng)老服務需求。四是通過公立機構提供的保障性公共養(yǎng)老服務來滿足經濟困難家庭老人的基本養(yǎng)老服務需求。反觀現(xiàn)實生態(tài)，中國目前較為緊缺的主要是針對中低收入家庭的第二、第三類養(yǎng)老服務事業(yè)，特別是社會企業(yè)類型的養(yǎng)老機構。

實質上，上述四種類型的養(yǎng)老服務業(yè)，只是基于功能視角的學理分類?，F(xiàn)實中的情況要遠比這復雜，特別是在養(yǎng)老服務市場全面放開、行業(yè)發(fā)展與競爭均較為充分的情況下。根據經濟學原理，如果沒有行業(yè)壁壘，市場競爭又規(guī)范有序，那么，各類養(yǎng)老服務業(yè)可以得到較為充分的發(fā)展；如果也沒有行政性干擾等因素而造成的壟斷或寡頭等存在市場勢力的狀況，那么，市場上將會產生充分甚至激烈的競爭。在強大的市場競爭壓力下，無論是營利性還是非營利性經營主體，都不得不加強市場調查與研究，并通過科學合理的市場細分與定位，選擇自己需要服務的目標市場，然后針對他們的收入水平和需求層次開發(fā)適合他們的養(yǎng)老服務與產品，以吸引他們消費。而由于前述承載社會使命的非營利性經營主體，特別是其中按照社會企業(yè)方式運營的社會組織，追求的是社會價值，而不是經濟利益至上，有的還保留著傳統(tǒng)非營利組織的非營利性特征，因此，它們在開發(fā)設計養(yǎng)老服務與產品時，會充分考慮中低收入老人的價格承受能力。如是，絕大多數(shù)老人的養(yǎng)老服務需求便可望通過市場化的養(yǎng)老服務產業(yè)和社會化的養(yǎng)老服務事業(yè)得到滿足；在此情況下，不僅需要政府兜底保障的老人數(shù)量會減少，而且政府也更容易承擔起經濟困難老人的基本養(yǎng)老服務責任，其中包括通過購買服務、直接補貼經濟困難老人等方式來承擔公共養(yǎng)老服務責任。

正是因為中國養(yǎng)老服務業(yè)尚未形成多元化的全面發(fā)展格局，因而在不少制造行業(yè)已經出現(xiàn)產能過剩的今天，仍然還存在著養(yǎng)老“難”與“貴”的問題，這除有“未備先老”的認識根源外，與發(fā)展理念、思路不當亦有很大關系?；厮輾v史可以發(fā)現(xiàn)，我們在過去很長時期內，主要依靠政府興辦的公辦養(yǎng)老機構來解決數(shù)量極為有限的老年人口的養(yǎng)老問題。然而，由于公辦養(yǎng)老機構的床位有限，絕大多數(shù)老人都難以進入公辦養(yǎng)老機構養(yǎng)老，更何況，公辦養(yǎng)老機構還存在著經營效率不高、接受老人時操作不透明不規(guī)范等諸多問題[4]。由于養(yǎng)老市場前景廣闊、商機巨大，一些逐利性資本紛紛投資興辦養(yǎng)老機構，可是在包容性創(chuàng)新精神嚴重缺乏的今日中國，絕大多數(shù)養(yǎng)老機構都是瞄準中高端市場，針對的都是中高收入家庭，數(shù)量最大、占比最高的普通百姓往往進不去、住不起。盡管隨著第三部門的不斷發(fā)展，也有一些社會資本投身于養(yǎng)老服務領域，創(chuàng)辦非營利性養(yǎng)老機構，但由于中低收入家庭數(shù)量巨大，供需缺口一時間難以彌補，加之投資興辦非營利性養(yǎng)老機構還存在著行政許可等諸多繁雜甚至不合時宜的行政審批環(huán)節(jié)與手續(xù)。更何況，很多人還難以承擔得起入住養(yǎng)老院這樣的機構養(yǎng)老費用。鑒于此，在新時代，只有破除障礙，走養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路，才能更好地實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

要實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，必須按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障礙，構建分類治理與監(jiān)管體制，盡快形成能有效調動各方面社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的包容性制度框架。對于營利性和非營利性養(yǎng)老服務業(yè)，當前首要的是切實按照中央要求，全面放開市場，降低甚至取消行業(yè)壁壘，讓社會資本能夠公平享有投身于養(yǎng)老服務領域的發(fā)展機會；其次是取消行政許可等審批環(huán)節(jié)，改為采取登記備案制，同時簡化和整合相關行政環(huán)節(jié)與手續(xù)。對于非營利性養(yǎng)老服務事業(yè)，不僅要放手傳統(tǒng)NPO發(fā)展，還要鼓勵和扶持新興的社會企業(yè)發(fā)展[5]。當前尤其要加快政策法規(guī)制定，盡快確定社會企業(yè)的合法地位，研究制定行業(yè)規(guī)章，并通過各種措施鼓勵和支持其規(guī)范有序快速發(fā)展[6]。比如學習借鑒英國的做法：領導帶頭倡導社會企業(yè)理念；有專門管理社會企業(yè)的部門；在大學、中學均有意培養(yǎng)專業(yè)知識與素養(yǎng)；通過稅費優(yōu)惠、政府采購等方式進行公共支持；通過“社會證券交易”(SSE)[7]等機制與方式進行金融支持；等等[8]。對于公立機構提供的兜底保障性公共養(yǎng)老服務，則須嚴格界定其服務對象并進行規(guī)范管理，同時要防止公立養(yǎng)老機構進入經營性領域造成不公平競爭；此外，還應該改革服務供給方式，為營利性和非營利性養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供公平競爭環(huán)境和更大市場空間。

四、不同養(yǎng)老模式下養(yǎng)老服務的專業(yè)化、規(guī)模化供給

在“老有所依”新形勢下，有必要重新審視國內外流行的“以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為補充”的社會化養(yǎng)老模式。通常認為，由于費用等經濟原因、情感等社會心理原因，絕大多數(shù)老人都會選擇居家養(yǎng)老模式，即主要居住在家里，由外部提供配套支持服務；還有一小部分老人則選擇社區(qū)養(yǎng)老模式，即老人通常晚上居住在家里，白天則寄托在社區(qū)服務中心，由其提供日托照顧服務甚至喘息服務；極少數(shù)老人則選擇“機構養(yǎng)老”模式，即集中居住到養(yǎng)老機構中去，由它們來提供日常照料、專業(yè)護理等全方位、全天候、一條龍的規(guī)模化專業(yè)性服務。正因為如此，國內一些地區(qū)提出“90-7-3”、“90-6-4”養(yǎng)老模式。在這些流行的養(yǎng)老模式中，選擇機構養(yǎng)老模式的老人只占不到5%的比例，95%以上的老人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老模式，即都離不開家庭成員的照顧?？墒牵谛碌摹袄嫌兴馈鼻榫诚?，家庭中年輕的夫婦不僅要照顧1個～2個小孩，還要照顧一代甚至更多代的多位老人，這樣會顯得力不從心。

反觀一些人口老齡化程度比中國高得多的發(fā)達國家，他們的養(yǎng)老模式與中國的情況有著很大不同。比如在工業(yè)七國(G7)中人口老齡化水平最低、市場化程度較高的美國，老人單獨居住較多，子女并不需要贍養(yǎng)老人，無論是哪種養(yǎng)老模式，支持老人的都是外部的社會化專業(yè)性服務體系。再如在G7中人口老齡化水平僅低于意大利的德國，不僅有著“養(yǎng)小不養(yǎng)老”的傳統(tǒng)，而且支撐老人生活的，要么是社區(qū)居家養(yǎng)老模式下的社會化專業(yè)服務，要么是事先選好的、當健康狀況不得已時而住進去的專業(yè)性養(yǎng)老機構。德國的養(yǎng)老機構，不僅興辦主體多元，而且機構類型多樣，高中低檔應有盡有。在G7中人口老齡化程度最高并與中國文化相似的日本，不僅同樣強調家庭意識，仍然保留著家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，而且其三種社會化養(yǎng)老模式都主要依靠社會化專業(yè)性服務，如其中的居家養(yǎng)老模式，外部提供的專業(yè)性服務包括訪問服務，日托服務，短期入住服務，租用福利用品服務如特殊床具、輪椅等，費用支付服務，居家看護支援服務，真是應有盡有。

而中國目前的狀況是，無論哪一種社會化養(yǎng)老模式，都缺乏充分多元的專業(yè)化社會服務的支持，而更多地依靠家庭成員來照顧老人。養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的不平衡、不充分狀況較為普遍，難以滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老人對“老有所養(yǎng)”的美好生活的追求。因此，在新時代，中國實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“老有所依”的關鍵在于增強每一種社會化養(yǎng)老模式下的專業(yè)性服務支持，充分發(fā)揮養(yǎng)老服務供給上的專業(yè)化分工與規(guī)模經濟效應。只有這樣，才能適應國家人口結構雙重不利變化帶來的“老有所依”新形勢、新挑戰(zhàn)，進而有效應對主流家庭人口結構變化帶來的現(xiàn)實沖擊。此外，還要重點發(fā)展類似國外的老年公寓、老年護理院等集中性養(yǎng)老服務機構，積極倡導與推廣“機構養(yǎng)老”模式[9]。這樣，既可以通過充分發(fā)揮養(yǎng)老服務供給的專業(yè)化分工與規(guī)模經濟優(yōu)勢來克服分散的單個家庭養(yǎng)老面臨的人力不足、專業(yè)性不高與規(guī)模不經濟等缺陷，又可以實現(xiàn)老人、家庭、社會和國家的多贏局面。這也符合現(xiàn)實需求狀況。根據2017年9月底中國養(yǎng)老金融50人論壇、西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心聯(lián)合發(fā)布的調查結果，有40%的受訪者對養(yǎng)老院養(yǎng)老是認可的，而且受教育程度越高、收入越高的群體對養(yǎng)老院養(yǎng)老的意愿更強烈。因此，順應新形勢，適應現(xiàn)實需求，積極倡導機構養(yǎng)老是新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的重要出路。

五、深化“放管服”改革，助推養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展

在全面深化改革的總方向下，中央政府正在積極推進簡政放權、放管結合和優(yōu)化政務服務改革。在此強大推力與壓力下，相關職能部門已經認識到養(yǎng)老服務領域“放管服”改革的重要性與緊迫性，并密集出臺了相關政策，如2016年12月國務院辦公廳頒布的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》(以下簡稱《意見》)，2017年1月民政部、發(fā)改委等13個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》(以下簡稱《通知》)。這意味著養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革開始正式部署與推進，各地的改革亦相繼展開。鑒于此，這里將結合相關政策內容并從學理上進一步剖析深化改革的可為空間，以期為相關政策優(yōu)化完善與改革實踐探索提供一定的參考，進而助推養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展、早日破解中國式養(yǎng)老“難”與“貴”的問題。

1.推進簡政放權。綜合上述政策內容看，《意見》主要強調通過降低準入門檻、放寬外資準入、精簡行政審批環(huán)節(jié)和營造公平競爭的市場環(huán)境等具體措施來推進養(yǎng)老服務市場的全面放開，《通知》則從養(yǎng)老服務投資項目審批報建手續(xù)和養(yǎng)老機構審批手續(xù)兩個方面對簡政放權作了具體部署。總體而言，兩份文件的思想解放程度和改革力度都是前所未有的，充分體現(xiàn)了“非禁即入”的基本原則，而且提出的具體措施亦切中要害，其中包括推行養(yǎng)老機構申辦一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯(lián)審批平臺。這些措施如果能落到實處，將有助于激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務的活力。盡管如此，仍然還有進一步可為的空間，具體來說起碼包括：一是取消養(yǎng)老機構設立的行政許可制，實行注冊備案制，因為許可制下的關鍵審核內容是對床位數(shù)的具體要求，這既無必要，也不利于推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；二是盡快確定社會企業(yè)的合法地位與行業(yè)規(guī)章，簡化社會服務機構的注冊登記程序，整合不同類型養(yǎng)老機構的注冊登記機關，并強化信息公開與社會監(jiān)督，同時將精簡的經辦力量用于加強監(jiān)管；三是在廣泛調查微觀主體需求的基礎上，進一步精簡優(yōu)化審批體制與程序，著力解決證、照等行政程序不同步問題，節(jié)約社會資本的投資成本。

2.強化監(jiān)督管理?！兑庖姟窂娬{各地要建立健全民政部門和相關部門協(xié)同配合的監(jiān)管機制，加強對養(yǎng)老機構運營和服務的監(jiān)管；《通知》則進一步提出要從提升行政監(jiān)管能力、規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立社會評估機制和暢通投訴渠道等方面強化監(jiān)管能力，并倡導推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式①。監(jiān)管涉及供需兩側，包括行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管兩方面內容，這在上述兩份文件中均有所體現(xiàn)。但深入分析可以發(fā)現(xiàn)仍然還有深化改革的可為空間，其中特別是監(jiān)管體制機制與方式方法。在上述文件提及的監(jiān)管部門中，民政部門主要擅長社會福利事業(yè)管理，其他方面則缺乏核心內容與監(jiān)管能力，食品、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、環(huán)境、規(guī)劃建筑、土地、產權等諸多方面的監(jiān)管皆非其所能勝任的，即使是注冊登記，工商行政管理部門的網絡和能力都比它更強。因此，可以借鑒一些地方的實踐探索與改革創(chuàng)新做法，整合包括民政、老齡辦在內的相關監(jiān)管力量，形成綜合性監(jiān)管機構，全面行使包括養(yǎng)老服務行業(yè)和市場兩方面在內的監(jiān)管職能，而民政部門的養(yǎng)老服務管理職能與機構人員也可以劃轉到相關部門，進而規(guī)避其監(jiān)管力量單薄、核心能力欠缺、管理專長主要限于社會福利事業(yè)等諸多方面的問題，真正構建大部制式的綜合監(jiān)管部門。在監(jiān)管機制與方式方法上也需要不斷改革創(chuàng)新，一方面改變主要依靠政府部門監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，充分發(fā)揮行業(yè)自治作用和社會力量的監(jiān)督作用，另一方面則可積極探索激勵性治理方式方法，如2017年8月江蘇省政府發(fā)布的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》，即允許經營良好的民辦非營利性養(yǎng)老機構從結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，進而增強社會資本投身養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的積極性。

3.優(yōu)化政務服務。政府職能必須通過具體的政務服務工作才能實現(xiàn)，因此，政務服務水平直接關系到政府職能發(fā)揮的績效，同時還影響著市場環(huán)境的優(yōu)劣。在《通知》中，主要強調從政府信息公開和政府精準推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展能力兩方面來提升政務服務水平。政府信息公開做得好，不僅有助于投資經營者適時抓住養(yǎng)老服務領域的發(fā)展機會，而且可以充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。精準推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，則是強調政務服務工作方式方法要不斷創(chuàng)新，以提高政策效果。此外，優(yōu)化政務服務還要特別關注激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務的具體方式：一是政府為經濟困難家庭提供保障性公共養(yǎng)老服務可以采取向社會購買服務方式[10]，這既有助于拓展社會資本興辦的養(yǎng)老服務機構的市場空間，又可以通過市場競爭壓力迫使公立養(yǎng)老機構強化經營管理、提高服務效率與水平；二是對非營利性養(yǎng)老服務機構采取“補人頭”而非“補磚頭”“補床頭”方式，這樣有助于通過買方競爭壓力促使養(yǎng)老服務機構不斷改善經營管理與服務水平；三是政府對養(yǎng)老服務機構的土地、金融及財政等政策支持要充分考慮機構的性質與功能，既不能對不同類型提供同等政策支持，也不能對同一類型給予不同政策支持，要防止引發(fā)不公平競爭；四是政府主導建立的養(yǎng)老產業(yè)投資基金，不僅要著眼于改善養(yǎng)老服務基礎設施，還要發(fā)揮補短板、調結構等作用，如支持居家、社區(qū)養(yǎng)老模式下社會化服務的規(guī)模化供給和家庭人口結構新變化動向下需求越來越大的機構養(yǎng)老服務。

注釋：

①所謂“雙隨機、一公開”，即根據隨機搖號原則，隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員，查處結果及時向社會公開。參見李松：“雙隨機、一公開”打造“陽光執(zhí)法”——國務院辦公廳“放管服”改革督查見聞，http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-05/18/content_5194992.htm，2017年5月18日.