基于政民互動(dòng)視角的政府透明度治理與評(píng)估

張紅春，卓 越

(1.貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025；2.廈門(mén)大學(xué)，福建 廈門(mén) 361005)

一、政府透明度形成的互動(dòng)視角

政府透明度是一個(gè)跨公共管理、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的熱點(diǎn)和重點(diǎn)研究議題。提升政府透明度并實(shí)現(xiàn)透明政府既是政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)愿景，也是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府、法治政府、信任政府、民主政府和廉潔政府的有效治理工具，提升政府透明度對(duì)于改善政府治理質(zhì)量和增進(jìn)政府治理能力具有重要價(jià)值。盡管政府透明度及政府信息公開(kāi)研究已興起近二十年，但關(guān)于什么是政府透明度以及與政府信息公開(kāi)的邏輯關(guān)系沒(méi)有定論，政府透明度和政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究都需要深化[1][2]。政府透明度研究的跨學(xué)科領(lǐng)域特征及其研究狀況決定了開(kāi)展政府透明度研究需要確立研究視角與內(nèi)涵，明確與政府信息公開(kāi)的邏輯關(guān)系。奧利弗(Oliver)認(rèn)為理解透明度概念內(nèi)涵可以從觀察對(duì)象、觀察主體、觀察方式或方法三個(gè)基本要素入手[3]。這為理解和建構(gòu)政府透明度的內(nèi)涵提供了基本要素。

政府組織是政府透明度概念中的觀察對(duì)象，已有文獻(xiàn)也多從觀察對(duì)象角度理解和操作化評(píng)價(jià)政府透明度。相關(guān)研究認(rèn)為政府透明度是政府組織相關(guān)信息的公開(kāi)程度，這些應(yīng)予公開(kāi)的政府信息包括決策信息、政策信息、過(guò)程信息、程序信息、職能信息、績(jī)效信息、結(jié)果信息等[4][5][6]。政府組織上述信息的公開(kāi)性特征被視為政府透明度概念及其操作化評(píng)價(jià)的核心。此種視角將信息公開(kāi)、信息披露和透明視為同義詞，其將政府透明度等同于政府信息公開(kāi)，政府透明度治理也可以等同于政府信息公開(kāi)管理。雖然公開(kāi)與透明緊密相關(guān)，但兩者在內(nèi)涵上也存在明顯差異。公開(kāi)與信息公開(kāi)可以視為政府組織的行為及特征，透明還意味著政府外部的信息接收者可以處理所接收的公開(kāi)信息[7]。這意味政府透明度與政府信息公開(kāi)有著不同的行為主體指向，完整的政府透明度概念應(yīng)考慮信息發(fā)送者和信息接收者兩種主體角色以及主體間關(guān)系。不同于將政府透明度等同于政府信息公開(kāi)的單向度思維，從觀察對(duì)象和觀察主體雙向互動(dòng)關(guān)系視角出發(fā)可以建構(gòu)一條評(píng)價(jià)與改進(jìn)政府透明度的新途徑。正視政府透明度與政府信息公開(kāi)的本質(zhì)差異有利于使政府透明度研究走向深入并趨近問(wèn)題實(shí)質(zhì)。

政府組織外部的利益相關(guān)者是政府透明度的觀察主體。這些觀察主體包括公民、社會(huì)組織、媒體記者等，這些公民和公民組織可以被稱(chēng)為民眾或公眾。當(dāng)一個(gè)主體成為透明度的觀察對(duì)象時(shí)意味著被監(jiān)督，而觀察主體是監(jiān)督者，這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系起源于制度與權(quán)力。政府透明度概念存在的理論依據(jù)則是政府和民眾之間的政民關(guān)系。民眾與政府被廣泛視為一種委托-代理關(guān)系。政府由公眾產(chǎn)生，為公眾服務(wù)，并對(duì)公眾負(fù)責(zé)[8]。政府承擔(dān)公共受托責(zé)任決定了政府面向民眾的公開(kāi)透明義務(wù)，決定了民眾與政府之間觀察與被觀察、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

政府信息公開(kāi)是公眾由外向內(nèi)觀察政府的制度前提。政府信息是關(guān)于政府運(yùn)行過(guò)程與結(jié)果的符號(hào)，建構(gòu)和反映政府管理事務(wù)。政府是政府信息的生產(chǎn)者和壟斷者，民眾處于政府信息的劣勢(shì)地位。根據(jù)信息不對(duì)稱(chēng)理論，任何委托-代理關(guān)系都存在著信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，必須建立針對(duì)代理人的信息披露和監(jiān)督機(jī)制以促使代理人對(duì)委托人負(fù)責(zé)。政府信息公開(kāi)就是解決政民關(guān)系的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題并促使政府向民眾負(fù)責(zé)、保障公眾對(duì)政府知情監(jiān)督的制度安排。履行責(zé)任離不開(kāi)信息的傳遞、溝通和報(bào)告，信息是負(fù)責(zé)的原始材料。政府負(fù)有的公共責(zé)任和透明義務(wù)要求政府必須主動(dòng)和被動(dòng)向社會(huì)提供反映自身行為和結(jié)果的信息。缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)信息的披露，民眾不能就政府行為和結(jié)果做出精確的推斷與評(píng)判。雖然政府信息公開(kāi)能改善政民之間的政府信息不均衡狀況，但政府向社會(huì)披露政府信息還僅是一種單向度的信息流動(dòng)模式[9]。政府信息公開(kāi)是供給導(dǎo)向的，從供給視角出發(fā)的信息公開(kāi)沒(méi)有完成信息的生命周期，因?yàn)闆](méi)有考慮使用者對(duì)信息的利用。而政府信息生產(chǎn)與信息公開(kāi)的根本目的在于信息利用，政府信息只有被社會(huì)充分利用才能產(chǎn)生治理價(jià)值。由此，有效的政府透明度需要具體的信息接受者，以及接受者能處理和使用政府信息。

民眾積極參與政府信息公開(kāi)過(guò)程是政府透明度有效形成的必要條件。民眾需要積極實(shí)施一系列政府信息處理活動(dòng)。這些信息活動(dòng)包括政府信息搜尋、信息接收、信息利用、信息評(píng)價(jià)和信息反饋等。這一過(guò)程的本質(zhì)是民眾以政府信息為媒介的認(rèn)知學(xué)習(xí)過(guò)程。民眾對(duì)政府信息認(rèn)知的結(jié)果是對(duì)政府管理事務(wù)的良好知情，即民眾充分占有和利用政府信息并滿足其對(duì)政府事務(wù)的認(rèn)知了解需求后的一種知識(shí)完備狀態(tài)，此時(shí)民眾與政府充分溝通與接觸并對(duì)政府行為與結(jié)果有了實(shí)質(zhì)的了解。民眾上述的認(rèn)知活動(dòng)在透明度構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用，直接決定其政府透明度的建構(gòu)效果[1]。

政府透明度的評(píng)價(jià)過(guò)程與形成過(guò)程具有一致性，也需要民眾親自與政府進(jìn)行深度有效的信息交互、信息認(rèn)知學(xué)習(xí)并形成民眾知情體驗(yàn)及其評(píng)價(jià)。民眾以政府信息為媒介對(duì)政府管理事務(wù)的知情程度是政府透明度評(píng)價(jià)與形成的起點(diǎn)和終點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)政府管理事務(wù)的充分知情既受民眾信息處理能力、認(rèn)知?jiǎng)訖C(jī)與偏好等自身因素的影響，也受到政府側(cè)信息提供因素的影響。在民眾認(rèn)知水平既定的情況下，政府提供信息的質(zhì)量會(huì)極大地影響民眾的認(rèn)知效果與知情實(shí)現(xiàn)度，這是因?yàn)檎畔⑹敲癖娬J(rèn)知和學(xué)習(xí)媒介，而政府是政府信息的生產(chǎn)者與提供者。政府提供政府信息的質(zhì)量會(huì)決定公眾獲取的政府信息質(zhì)量，進(jìn)而影響到民眾認(rèn)知過(guò)程、認(rèn)知效果和知情水平，對(duì)政府透明度評(píng)價(jià)要點(diǎn)也轉(zhuǎn)向?qū)φ峁┱畔①|(zhì)量的評(píng)價(jià)。

基于上述從觀察主體以及政民互動(dòng)關(guān)系對(duì)政府透明度的緣起、方式、目的的推理與闡釋?zhuān)疚恼J(rèn)為政府透明度是民眾以政府管理事務(wù)知情為目的，以政府側(cè)的政府信息提供和民眾側(cè)的政府信息認(rèn)知學(xué)習(xí)為前提，對(duì)政府提供政府信息質(zhì)量進(jìn)行的評(píng)價(jià)。這一定義具有以下三方面的顯著特征。第一，政府透明度首先是一個(gè)評(píng)價(jià)性概念。民眾是政府透明度的觀察主體和評(píng)判主體，而政府組織及其向民眾提供政府信息的活動(dòng)是透明度的觀察評(píng)價(jià)對(duì)象。第二，政府透明度是一個(gè)程度性概念。政府透明度直接描述的是透明政府所達(dá)到的程度和層次，從觀察主體一側(cè)看是民眾對(duì)政府管理事務(wù)知情實(shí)現(xiàn)程度，而這等于是民眾對(duì)政府提供信息滿足其質(zhì)量需求的高低判斷。第三，政府透明度又是一個(gè)具體性概念，需要具體的民眾與政府開(kāi)展信息互動(dòng)體驗(yàn)才能產(chǎn)生。政府信息公開(kāi)對(duì)象是普遍的，而形成政府透明度的信息處理者和評(píng)價(jià)者都是具體的民眾，并需要具體民眾與政府開(kāi)展直接信息互動(dòng)，直接感知和評(píng)判政府信息提供服務(wù)質(zhì)量。

二、政民互動(dòng)下的政府透明度治理框架建構(gòu)

政民互動(dòng)視角下的政府透明度形成路徑促使政府透明度治理需要超越政府信息公開(kāi)的單向度信息流動(dòng)，通過(guò)嵌入政府外部利益相關(guān)者的視角并注重政府與民眾的信息互動(dòng)以形成政府透明度治理的新路徑。將政民互動(dòng)理念嵌入政府透明度形成、評(píng)價(jià)與改進(jìn)的全過(guò)程，可以驅(qū)動(dòng)政府透明度從單向度的政府信息公開(kāi)到雙向度的透明度合作治理模式轉(zhuǎn)變。

政府和民眾在高質(zhì)量的透明關(guān)系中具有相互依賴(lài)性，這決定政民互動(dòng)與合作的必要性。政府作為政府信息的生產(chǎn)者和供給者，其依賴(lài)民眾接收和使用政府信息以發(fā)揮政府信息的使用價(jià)值，依賴(lài)民眾對(duì)政府信息認(rèn)知實(shí)現(xiàn)對(duì)政府管理事務(wù)知情，并依賴(lài)民眾使用信息后的反饋與評(píng)價(jià)來(lái)改進(jìn)信息供給。缺乏民眾參與和反饋的政府信息生產(chǎn)和供給的有效性不足；而民眾充當(dāng)政府信息需求者和使用者角色，民眾需要通過(guò)政府信息為媒介認(rèn)知政府、理解政府并參與政府管理事務(wù)，如果缺乏有效的政府信息提供機(jī)制，那么民眾信息利用和反饋機(jī)制也是無(wú)效和不能完成的。政府和民眾有效透明關(guān)系的維護(hù)和運(yùn)行都依賴(lài)彼此的信息行為實(shí)現(xiàn)各自的治理目標(biāo)與價(jià)值。政府和民眾在透明關(guān)系的依賴(lài)性和互動(dòng)性決定了兩者應(yīng)共同承擔(dān)政府透明度形成、評(píng)估與改進(jìn)的治理責(zé)任，從而以高質(zhì)量的政民互動(dòng)驅(qū)動(dòng)政府透明度合作治理。

政府透明度的合作治理需要對(duì)政府和民眾的信息角色和信息行為進(jìn)行微觀機(jī)制設(shè)計(jì)，以?xún)?yōu)質(zhì)的政民互動(dòng)效果驅(qū)動(dòng)政府透明度形成、評(píng)價(jià)與改進(jìn)機(jī)制的再造。透明政府的治理機(jī)制構(gòu)建要在民眾和政府兩個(gè)向度上加以展開(kāi)，這種內(nèi)在要求本質(zhì)上是信息的流動(dòng)與反饋機(jī)制要求所決定的[9]。

政民互動(dòng)驅(qū)動(dòng)的政府透明度治理需要建立民眾側(cè)的政府信息反饋機(jī)制。為形成、評(píng)價(jià)和改進(jìn)政府透明度，民眾必須是積極的參與者。民眾需要在政府透明度形成、評(píng)價(jià)與改進(jìn)中承擔(dān)一系列信息角色與信息行為。首先，民眾需要對(duì)政府管理事務(wù)產(chǎn)生知情需求與認(rèn)知?jiǎng)訖C(jī)，并將知情需求轉(zhuǎn)化為顯性的政府信息需求并向政府提出和表達(dá)。其次，民眾在政府信息公開(kāi)制度的保障下利用政府信息公開(kāi)與提供渠道，與政府進(jìn)行直接和間接的信息溝通以搜尋和獲取所需政府信息。再次，民眾對(duì)獲取的政府信息進(jìn)行信息處理，通過(guò)公眾信息認(rèn)知學(xué)習(xí)活動(dòng)轉(zhuǎn)換成民眾對(duì)政府事務(wù)的知情程度。最后，民眾回顧政府信息獲取過(guò)程與知情效果，反思政府信息提供質(zhì)量并與其預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，形成政府透明度評(píng)價(jià)與反饋。由此，政府透明度評(píng)價(jià)是一個(gè)由民眾發(fā)起、政府響應(yīng)并進(jìn)行政民互動(dòng)的政府信息搜集、篩選、加工、輸出、反饋、判斷的信息處理過(guò)程，這一過(guò)程正是民眾對(duì)政府側(cè)政府信息生產(chǎn)與公開(kāi)的反饋機(jī)制。民眾需求表達(dá)、信息獲取、信息認(rèn)知與學(xué)習(xí)、透明度評(píng)價(jià)反饋都是民眾與政府互動(dòng)的路徑，構(gòu)成政府信息的反饋機(jī)制。

政民互動(dòng)驅(qū)動(dòng)的政府透明度治理需要政府側(cè)建立有針對(duì)性和響應(yīng)性的政府信息提供機(jī)制。政府具有的透明義務(wù)要求政府必須建立統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)制度。政民互動(dòng)具有一對(duì)一的信息溝通特征，民眾知情需求和信息需求也更加具體化和個(gè)性化。政府透明度的形成、評(píng)價(jià)與改進(jìn)需要政府的具體工作部門(mén)和人員通過(guò)信息公開(kāi)制度與平臺(tái)，針對(duì)民眾具體信息需求與民眾進(jìn)行一對(duì)一的有效信息互動(dòng)，并提供有針對(duì)性的信息供給服務(wù)。政府針對(duì)民眾具體信息需求的信息提供服務(wù)質(zhì)量直接決定民眾的知情實(shí)現(xiàn)程度和民眾的政府透明度感知評(píng)價(jià)。為此，政民互動(dòng)導(dǎo)向的政府透明度治理始終應(yīng)以滿足公眾知情需求和信息需求為核心，政府信息提供服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民眾導(dǎo)向。通過(guò)政民信息互動(dòng)后形成的政府透明度評(píng)估與反饋將為政府信息生產(chǎn)、信息公開(kāi)、信息提供服務(wù)改進(jìn)提供有效的建議，有助于政府完善更具有效性和回應(yīng)性的由政府至民眾的政府信息提供機(jī)制。

政民互動(dòng)驅(qū)動(dòng)的政府透明度形成、評(píng)價(jià)與改進(jìn)機(jī)制重塑了政民之間的交互關(guān)系，提升了政府透明度治理的有效性。透明政府意味著普遍的具體民眾對(duì)政府管理事務(wù)知情度高，這需要廣泛、持續(xù)和有效的政民信息互動(dòng)、評(píng)價(jià)與改進(jìn)。政府互動(dòng)導(dǎo)向的政府透明度治理能夠促使政府和民眾之間形成更加直接、緊密和有效的信息關(guān)系，民眾積極參與政府透明度互動(dòng)使政府信息提供服務(wù)更具回應(yīng)性和有效性。而政府透明度的提升將實(shí)質(zhì)增進(jìn)民眾對(duì)政府管理事務(wù)的知情度，實(shí)現(xiàn)基于民眾知情的政府監(jiān)督和公眾參與，這將正向反饋政府治理過(guò)程，促進(jìn)民眾對(duì)政府的信任感。

圖1 政民互動(dòng)視角下的政府透明度治理框架

三、政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估嘗試

政府透明度治理的前提是對(duì)透明度現(xiàn)實(shí)狀況和經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題的有效檢測(cè)，政府透明度評(píng)估是政府透明度治理核心工具。基于政民互動(dòng)視角的政府透明度治理框架需要政府透明度評(píng)估突破傳統(tǒng)的從政府信息公開(kāi)程度的單向度測(cè)量，注重民眾在透明度形成中的主動(dòng)性、互動(dòng)性和話語(yǔ)權(quán)，讓民眾參與政府信息認(rèn)知學(xué)習(xí)并感知政府信息提供服務(wù)質(zhì)量?！墩畔⒐_(kāi)條例》頒行十年來(lái)，政府信息公開(kāi)制度與實(shí)踐既為民眾參與政府信息公開(kāi)過(guò)程與政府開(kāi)展政府透明度互動(dòng)生產(chǎn)、評(píng)估構(gòu)建提供了制度保障，同時(shí)也需要來(lái)自民眾側(cè)的信息反饋與效果檢驗(yàn)來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化政府信息公開(kāi)與信息提供機(jī)制?；谡窕?dòng)的政府透明度形成與評(píng)估邏輯，本部分應(yīng)用民眾體驗(yàn)評(píng)估方法檢測(cè)典型案例的政府透明度狀況與問(wèn)題。

(一)政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估方法

作為政府外部的透明度觀察主體與評(píng)價(jià)主體，民眾的觀察方式關(guān)系透明度評(píng)價(jià)形成的科學(xué)性與合理性。在政民互動(dòng)視角的政府透明度治理框架下，政府透明度評(píng)價(jià)方法需要體現(xiàn)出民眾參與和政民互動(dòng)特征。相關(guān)研究也認(rèn)為政府透明度評(píng)價(jià)要重視民眾在政府信息公開(kāi)中的切實(shí)體驗(yàn)[10]；體驗(yàn)使得民眾個(gè)性化的需求得以體現(xiàn)，注重信息的吸收和利用[11]。這都強(qiáng)調(diào)了民眾的親身體驗(yàn)與認(rèn)知學(xué)習(xí)在透明度評(píng)價(jià)中的特殊治理價(jià)值。

體驗(yàn)評(píng)估是指評(píng)價(jià)主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就服務(wù)產(chǎn)品和功能通過(guò)消費(fèi)和觀察等參與方式收集信息，對(duì)服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)[12]。起源于服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的體驗(yàn)評(píng)估方法具有服務(wù)對(duì)象直接參與和消費(fèi)服務(wù)，并與服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)主體直接交互的特征。體驗(yàn)評(píng)估與政府透明度治理中的公眾參與、政民互動(dòng)邏輯契合。體驗(yàn)者在與服務(wù)互動(dòng)中獲取評(píng)價(jià)信息與知識(shí)，評(píng)估結(jié)果更具客觀性、真實(shí)性、針對(duì)性和獨(dú)立性。因此，民眾體驗(yàn)評(píng)估可以成為政府透明度的有效檢測(cè)方法。

政府透明度體驗(yàn)評(píng)估需要民眾親身經(jīng)歷與政府的信息過(guò)程互動(dòng)。民眾需要在互動(dòng)過(guò)程中表達(dá)信息需求，通過(guò)政府信息獲取、認(rèn)知和學(xué)習(xí)實(shí)時(shí)與政府交互以體驗(yàn)政府信息提供服務(wù)，體驗(yàn)、感知和判斷政府信息提供與回應(yīng)的質(zhì)量，并對(duì)政府透明度做出評(píng)價(jià)，實(shí)施完整的信息反饋活動(dòng)。

(二)政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估設(shè)計(jì)與實(shí)施

從政民互動(dòng)視角檢驗(yàn)政府透明度的現(xiàn)狀與問(wèn)題，按照體驗(yàn)評(píng)估的方法和原理，從政府體驗(yàn)評(píng)估對(duì)象選擇、體驗(yàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、體驗(yàn)評(píng)估數(shù)據(jù)收集、體驗(yàn)評(píng)估結(jié)果分析等方面設(shè)計(jì)實(shí)施了如下政府透明度實(shí)證體驗(yàn)評(píng)估程序。

在多層次的政府結(jié)構(gòu)體系中，本文選擇縣級(jí)政府為政府透明度的體驗(yàn)評(píng)估樣本。已有政府透明度評(píng)估文獻(xiàn)主要從政府信息公開(kāi)視角關(guān)注市級(jí)以上的中高層級(jí)(包括國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、省級(jí)政府、地級(jí)市或較大市政府等)政府的透明度，但對(duì)縣級(jí)等基層政府透明度的系統(tǒng)評(píng)價(jià)較少?？h級(jí)政府承擔(dān)著基層社會(huì)管理與公共服務(wù)提供的直接責(zé)任，其行政行為及其結(jié)果與轄區(qū)民眾利益密切相關(guān)，政民互動(dòng)更為頻繁，民眾對(duì)縣級(jí)政府的知情需求、信息需求和信息互動(dòng)請(qǐng)求也更強(qiáng)烈，因此更適合對(duì)其開(kāi)展政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估。

我國(guó)縣級(jí)政府眾多，鑒于一對(duì)一深度互動(dòng)體驗(yàn)的成本較高，本研究選取代表性觀測(cè)樣本進(jìn)行政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估?；谝韵驴紤]，本文以貴州省所轄縣級(jí)政府為政府透明度體驗(yàn)評(píng)估樣本。近年來(lái)貴州省大力發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，其政府信息公開(kāi)與政府透明度建設(shè)的相關(guān)制度與實(shí)踐在省級(jí)政府中具有一定的代表性。貴州省地處我國(guó)西南部，全省共轄9個(gè)地級(jí)市(州)和88個(gè)縣級(jí)政府，按照全覆蓋原則將其所有縣級(jí)政府納入民眾體驗(yàn)評(píng)估范圍。

根據(jù)前文界定，政府透明度評(píng)價(jià)以有效滿足具體民眾的知情需求和信息需求為目的，以政府信息提供質(zhì)量為評(píng)價(jià)要點(diǎn)。民眾與政府信息互動(dòng)各環(huán)節(jié)的有效性都會(huì)影響民眾知情實(shí)現(xiàn)程度。按照政民互動(dòng)的過(guò)程質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量結(jié)合原則，本研究主要從以下四個(gè)方面的質(zhì)量要點(diǎn)設(shè)計(jì)具體政府透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)。一是政民信息互動(dòng)渠道的連通性。連通性是指民眾能通過(guò)政府提供的信息公開(kāi)平臺(tái)與信息服務(wù)渠道向政府成功表達(dá)政府信息需求。二是政府信息的可獲得性?？色@得性是指民眾可獲取所需的政府具體信息內(nèi)容?？色@得性可以反映公眾具體的知情需求和信息需求是否得到基本的回應(yīng)和滿足。三是政府提供信息的完整性。完整性是指對(duì)民眾所獲得政府信息內(nèi)容的信息要素齊備性和信息量充分的評(píng)價(jià)，只有信息要素齊備和信息量充分的政府信息才能實(shí)現(xiàn)有效信息傳播與信息溝通，才能有效滿足民眾的認(rèn)知和知情目的。四是政府提供信息的時(shí)效性。時(shí)效性是反映政府提供信息回應(yīng)效率的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求政府及時(shí)響應(yīng)民眾的信息需求，縮短政府信息生產(chǎn)和公開(kāi)、政府信息回應(yīng)與民眾信息請(qǐng)求的時(shí)間間隔。

根據(jù)政府回應(yīng)民眾政府信息需求的事前和事后提供、主動(dòng)和被動(dòng)提供的區(qū)別，政府透明度的上述質(zhì)量特征又可以從政府主動(dòng)透明度和被動(dòng)透明度兩個(gè)并列維度進(jìn)行測(cè)量。其中政府主動(dòng)透明度是指民眾獲取政府事前主動(dòng)提供信息的質(zhì)量，而政府被動(dòng)透明度是民眾獲取政府事前未主動(dòng)公開(kāi)信息的信息提供質(zhì)量。以政府主動(dòng)和被動(dòng)透明度為一級(jí)維度，以四個(gè)政府透明度的體驗(yàn)評(píng)估質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為二級(jí)指標(biāo)，以政府履行管理和服務(wù)職能中的決策、執(zhí)行、結(jié)果信息為需求目的，以政府網(wǎng)站、政務(wù)微平臺(tái)、咨詢(xún)電話和郵寄信函為主要政民信息互動(dòng)渠道，共設(shè)計(jì)了58個(gè)縣級(jí)政府透明度民眾體驗(yàn)評(píng)估三級(jí)體驗(yàn)指標(biāo)。參照達(dá)·庫(kù)魯斯(da Cruz)等的研究，為每個(gè)體驗(yàn)指標(biāo)設(shè)計(jì)了等級(jí)式評(píng)分尺度和評(píng)分依據(jù)。

考慮政府透明度體驗(yàn)評(píng)估對(duì)體驗(yàn)者的評(píng)價(jià)積極性以及信息認(rèn)知學(xué)習(xí)能力的專(zhuān)業(yè)要求，本文以研究者自身為評(píng)價(jià)工具并擔(dān)任此次縣級(jí)政府透明度的體驗(yàn)評(píng)價(jià)員。研究者模擬民眾角色與身份，根據(jù)研究者設(shè)計(jì)的體驗(yàn)指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分別就每個(gè)體驗(yàn)指標(biāo)與每個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行一對(duì)一的信息互動(dòng)。此次政府透明度體驗(yàn)評(píng)估采用線上體驗(yàn)和線下體驗(yàn)相結(jié)合的方式進(jìn)行。其中線上體驗(yàn)主要利用政府網(wǎng)站、政務(wù)微平臺(tái)等信息渠道實(shí)施信息反饋和信息評(píng)價(jià)活動(dòng)；線下體驗(yàn)主要利用電話和郵件信函的方式對(duì)政府信息提供質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)證。研究者詳細(xì)觀察和記錄與各縣級(jí)政府的信息互動(dòng)情況，廣泛運(yùn)用觀察法和文獻(xiàn)法收集評(píng)價(jià)資料，保存評(píng)價(jià)依據(jù)，并進(jìn)行交叉評(píng)分驗(yàn)證評(píng)分一致性，形成了貴州省縣級(jí)政府透明度民眾體驗(yàn)評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)。

(三)政府透明度的民眾體驗(yàn)評(píng)估結(jié)果

以貴州省縣級(jí)政府為例的政府透明度民眾體驗(yàn)評(píng)估顯示，政民互動(dòng)質(zhì)量和政府透明度總體狀況一般。88個(gè)縣級(jí)政府的透明度體驗(yàn)評(píng)估指數(shù)均值為65.14(滿分100分)，僅略高于及格水平。有20%的縣低于及格水平，僅有2個(gè)縣得分在80分以上的優(yōu)良水平，其余78.4%的縣處于及格或中等水平以下，政府透明度特別是基層政府透明狀況不容樂(lè)觀。

分維度看民眾體驗(yàn)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)政府透明度的各維度質(zhì)量特征不平衡?？傮w而言，政府主動(dòng)透明度水平(M=68.32，M為簡(jiǎn)單加權(quán)平均值，下同)略?xún)?yōu)于政府被動(dòng)透明度水平(M=61.65)，表明民眾對(duì)于政府未主動(dòng)公開(kāi)信息內(nèi)容的知情需求實(shí)現(xiàn)度不理想。在政府主動(dòng)透明度方面，對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)渠道的體驗(yàn)顯示其連通性水平較高，對(duì)11項(xiàng)政府信息內(nèi)容的獲取體驗(yàn)顯示政府信息可獲得性為中等水平(M=72.38)，但上述信息的獲取完整性體驗(yàn)嚴(yán)重不足(M=39.43)，且政府主動(dòng)提供上述信息的時(shí)效性也相對(duì)較低(M=64.61)，制約了知情實(shí)現(xiàn)度。在政府被動(dòng)透明度體驗(yàn)方面，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、信函、電話向政府表達(dá)信息申請(qǐng)的渠道連通性體驗(yàn)僅為良好水平(M=79.34)，特別是一些政府的信函等線下信息申請(qǐng)需求表達(dá)渠道不暢通。樣本政府對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)信息的回應(yīng)性質(zhì)量總體不足，申請(qǐng)公開(kāi)信息的獲得性體驗(yàn)(M=65.15)、信息完整性體驗(yàn)(M=30.09)和時(shí)效性體驗(yàn)(M=53.03)都明顯低于主動(dòng)公開(kāi)的信息質(zhì)量，可見(jiàn)政府回應(yīng)民眾具體政府信息申請(qǐng)的信息提供服務(wù)質(zhì)量比較低。

橫向比較政府透明度可以發(fā)現(xiàn)不同縣級(jí)政府之間透明度的地理分布極不均衡，并且存在一定擴(kuò)散和聚集效應(yīng)。圖2是應(yīng)用地理信息系統(tǒng)軟件制作的以貴州縣級(jí)政府為例的政府透明度民眾體驗(yàn)評(píng)估結(jié)果分地域?qū)ｎ}地圖，政府透明度高低用深淺不同顏色標(biāo)注。政府透明度的地理分布不均衡，88個(gè)縣級(jí)政府透明度的極差為43.86分，標(biāo)準(zhǔn)差為8.10，其中9個(gè)地級(jí)市內(nèi)縣級(jí)政府透明度極差平均值為23.3分(參見(jiàn)圖2)，這都表明了不同縣域政府在回應(yīng)民眾信息需求方面的能力與質(zhì)量存在顯著差異，不同縣級(jí)政府之間的政民信息互動(dòng)體驗(yàn)迥異。政府之間透明度的非均衡性空間分布反映了縣級(jí)政府信息提供服務(wù)質(zhì)量的空間不均等，也表明縣級(jí)政府尚未建立起高質(zhì)量和規(guī)范化的政府信息提供機(jī)制，影響了民眾信息獲取體驗(yàn)和知情權(quán)的均衡實(shí)現(xiàn)。透明度較高的縣級(jí)政府在地理上相鄰，并且評(píng)價(jià)低的縣級(jí)政府與評(píng)價(jià)較高縣級(jí)政府地理上也相鄰，形成若干個(gè)聚集區(qū)域。未來(lái)的政府透明度研究可以揭示政府透明度擴(kuò)散效應(yīng)與聚集效應(yīng)的機(jī)理。

圖2 以貴州省縣級(jí)政府為例的政府透明度體驗(yàn)評(píng)估分地域結(jié)果

四、政府透明度治理的改進(jìn)路徑

以貴州省縣級(jí)政府為例展開(kāi)政府透明度民眾體驗(yàn)評(píng)估表明，提升政府透明度水平將是地方政府治理的重要議題?；谡窕?dòng)視角的政府透明度治理邏輯決定了政府透明度改進(jìn)不能單獨(dú)依靠政府或民眾單方面的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)。高水平的政府透明度需要政府和民眾提升信息互動(dòng)和溝通交流的層次，從單向度的政府信息公開(kāi)向雙向度的政民互動(dòng)、合作轉(zhuǎn)變[13]。在政府透明度治理框架中，政府和民眾任何一方不參與互動(dòng)或低質(zhì)量的互動(dòng)都將導(dǎo)致“黑箱政府”結(jié)果(參見(jiàn)表1)。提升政府透明度需要提升政府與民眾互動(dòng)質(zhì)量，同步完善民眾側(cè)的信息反饋機(jī)制和政府側(cè)的信息提供機(jī)制的運(yùn)行質(zhì)量，并增進(jìn)政府和民眾在政府透明度治理中的合作廣度與深度，形成政府透明度的合作治理格局。

表1 政府透明度治理中政府—民眾互動(dòng)選擇及后果

(一)完善公眾參與導(dǎo)向的政府信息反饋機(jī)制

基于政民互動(dòng)的政府透明度形成機(jī)制決定了缺乏民眾參與和政民互動(dòng)的透明政府構(gòu)建、評(píng)價(jià)與改進(jìn)是低效的。優(yōu)化民眾側(cè)的政府信息反饋機(jī)制需要促成民眾為透明政府價(jià)值的創(chuàng)造者與合作者。

第一，提升政府透明度需要民眾具有參與政民互動(dòng)的積極態(tài)度。高水平的透明政府依賴(lài)于廣泛的民眾積極參與信息反饋活動(dòng)，依賴(lài)于每一個(gè)人對(duì)政府管理事務(wù)的知情累積和政府透明度感知評(píng)價(jià)。民眾參與政民互動(dòng)并形成、評(píng)價(jià)和反饋政府透明度是一種稀缺的公共資源和公共精神，可以創(chuàng)造公共價(jià)值。因此創(chuàng)造透明政府需要公眾貢獻(xiàn)時(shí)間、精力與能力并承擔(dān)責(zé)任[14]。民眾應(yīng)培養(yǎng)對(duì)政府管理事務(wù)的知情意識(shí)、權(quán)利意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，培育政府信息認(rèn)知、學(xué)習(xí)和利用的意愿，形成參與政府透明合作治理的積極態(tài)度與傾向。

第二，有效的政府信息反饋機(jī)制需要民眾提升政府信息素質(zhì)和認(rèn)知學(xué)習(xí)能力。除政府信息提供因素外，民眾自身的信息處理能力也會(huì)極大地影響其知情實(shí)現(xiàn)程度。研究也表明政府透明度與公民的信息素質(zhì)和教育水平顯著正相關(guān)[15]。為促成政民信息互動(dòng)的成功率，民眾通過(guò)提升個(gè)體的信息技術(shù)使用能力、信息獲取能力和信息認(rèn)知能力，可以提升與政府信息互動(dòng)的準(zhǔn)確性和有效性。

第三，民眾代表積極承擔(dān)政府透明度建構(gòu)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)的主體，積極開(kāi)展政府透明度評(píng)價(jià)與反饋。我國(guó)各級(jí)政府組織眾多，每一個(gè)實(shí)體政府組織的透明性都值得關(guān)注和評(píng)估。研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等應(yīng)當(dāng)履行積極民眾代表的角色，采用科學(xué)方法測(cè)評(píng)各個(gè)政府組織的透明度狀況，為地方政府透明度持續(xù)改進(jìn)提供科學(xué)反饋。普遍的公民個(gè)體、公民組織廣泛開(kāi)展政府透明度的體驗(yàn)、評(píng)價(jià)與反饋，將給政府提供全方位的政府信息提供服務(wù)的改進(jìn)建議，也將促進(jìn)政府信息公開(kāi)與信息提供質(zhì)量的全面提升。

(二)完善公眾需求導(dǎo)向的政府信息提供機(jī)制

滿足民眾知情需求是政府信息公開(kāi)與信息提供的直接目的。政府應(yīng)以民眾為中心改進(jìn)政府信息提供服務(wù)質(zhì)量，積極響應(yīng)民眾的具體信息需求，完善民眾需求導(dǎo)向的政府信息提供機(jī)制。

第一，完善民眾信息需求表達(dá)和吸納機(jī)制。為了減小政府信息提供與民眾政府信息需求的內(nèi)容偏差和質(zhì)量差距，政府應(yīng)展開(kāi)全面細(xì)致的民眾政府知情需求和信息需求調(diào)查分析，按照民眾需求和期望再造政府信息提供服務(wù)內(nèi)容、方式和流程。同時(shí)，在政府信息生產(chǎn)、信息傳播、信息評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)吸納民眾代表全程參與，促進(jìn)公眾信息需求在政府信息提供的全過(guò)程中得到有效輸入和實(shí)現(xiàn)。

第二，提升政府回應(yīng)民眾信息需求的服務(wù)能力，著重增強(qiáng)政府信息提供的技術(shù)能力與組織能力。體驗(yàn)評(píng)估顯示線上政民互動(dòng)質(zhì)量相對(duì)較高，而傳統(tǒng)線下政民互動(dòng)成功率低。政府應(yīng)緊隨信息傳播技術(shù)變化趨勢(shì)創(chuàng)設(shè)多樣、前沿和有效的政民信息互動(dòng)平臺(tái)與溝通渠道，加大政府信息提供服務(wù)中的技術(shù)革新，利用大數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放等新型方式向民眾提供更加開(kāi)放、共享、實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)信息服務(wù)，提升民眾信息獲取的便利性和時(shí)效性。同時(shí)，政民互動(dòng)視角下的政府透明度形成意味著政府需要和民眾進(jìn)行一對(duì)一的信息溝通。這需要政府增強(qiáng)信息提供服務(wù)的組織、人力、物力和財(cái)力資源保障，提升民眾信息需求的組織保障與響應(yīng)能力。

第三，提升政府信息提供服務(wù)的交互性，改善民眾信息獲取、認(rèn)知與學(xué)習(xí)體驗(yàn)。政府信息提供服務(wù)以滿足民眾具體化的信息需求為目的，構(gòu)建民眾需求導(dǎo)向的政府信息提供需要增加實(shí)時(shí)和交互式政府信息服務(wù)。通過(guò)交互式網(wǎng)上咨詢(xún)、交互式信息檢索、個(gè)性化定制政府信息服務(wù)等手段，縮短民眾信息獲取內(nèi)容偏差、時(shí)間偏差和質(zhì)量偏差，夯實(shí)政府透明度提升的微觀基礎(chǔ)。

第四，以推進(jìn)政府信息服務(wù)均等化為手段，促進(jìn)民眾知情實(shí)現(xiàn)程度的均衡化。政府透明度地理分布的不均衡性折射出地方政府信息提供服務(wù)自由裁量權(quán)和隨意性問(wèn)題。實(shí)施政府信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化管理有望從制度上約束政府信息披露的自由裁量權(quán)行為[16]。通過(guò)導(dǎo)入標(biāo)準(zhǔn)化管理和質(zhì)量管理的理念方法，可以實(shí)現(xiàn)政府信息服務(wù)職責(zé)、服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)結(jié)果與質(zhì)量評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府間政府信息公開(kāi)服務(wù)和透明度趨向高質(zhì)量的均等化。

第五，構(gòu)建民眾參與的政府透明度評(píng)價(jià)機(jī)制。政府透明度評(píng)價(jià)是政府透明度治理的核心工具，政府透明度治理改進(jìn)需要建立制度化的政府透明度體驗(yàn)、評(píng)價(jià)、診斷與反饋機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)廣泛吸納民眾參與政府信息提供服務(wù)的體驗(yàn)、消費(fèi)、評(píng)價(jià)與診斷，定期組織民眾代表和第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府透明度的體驗(yàn)評(píng)估，重視對(duì)政府透明度評(píng)估結(jié)果的使用，讓民眾透明度評(píng)價(jià)與反饋成為政府信息提供服務(wù)的改進(jìn)依據(jù)。