將移動(dòng)式鉆井平臺納入中國油污損害賠償基金范圍的可行性及意義

廖兵兵 林琳

【摘 要】 為更好地保護(hù)移動(dòng)式鉆井平臺油污受害者的權(quán)益，介紹移動(dòng)式鉆井平臺油污事故現(xiàn)狀及存在的問題，在借鑒國外相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，分析將移動(dòng)式鉆井平臺納入中國油污損害賠償基金范圍的可行性并提出實(shí)現(xiàn)途徑。擴(kuò)大油污損害賠償基金范圍的意義：有利于我國油污基金目的實(shí)現(xiàn)；有利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；有利于及時(shí)開展清污，減少油污損害。

【關(guān)鍵詞】 船舶；油污損害賠償基金；移動(dòng)式鉆井平臺

1 船舶油污損害賠償基金的作用

2012年7月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，交通運(yùn)輸部與財(cái)政部聯(lián)合制定的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》實(shí)施，我國船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）隨即開始征收。這標(biāo)志著我國油污基金正式建立。

2015年6月18日，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會（以下簡稱“油污基金管委會”）在北京成立，中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心也于當(dāng)日揭牌，開始受理油污受害人的索賠申請。這標(biāo)志著油污基金進(jìn)入實(shí)際運(yùn)行階段。

2016年6月，油污基金管委會經(jīng)審議，決定對天津盛灝海洋環(huán)保工程有限公司等3家單位的索賠進(jìn)行賠付，賠付總額608 831元。這也是油污基金管委會成立后理賠的首批案件。

2017年上半年，油污基金受理了3起油污索賠案件。經(jīng)審議，油污基金管委會決定對這3起案件的油污受害人（8家單位）賠付1 558萬元。

2017年10月，發(fā)生于福建省羅源縣海域的“安娜”（ANA）輪溢油事故油污受害人向油污基金管委會提出索賠申請，索賠金額達(dá)5 400余萬元。案件目前正在理賠中。

我國油污基金的建立極大地保護(hù)了船舶油污受害人的利益，對我國船舶油污損害賠償發(fā)揮了巨大作用，向“取之于民、用之于民”的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

2 油污基金覆蓋范圍

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則（試行版）》規(guī)定：我國船舶油污損害賠償基金適用于在中華人民共和國管轄水域內(nèi)或者在中華人民共和國管轄海域外發(fā)生的船舶油污事故，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域海洋環(huán)境污染的油污損害；適用的船舶指任何類型的船舶，但不包括政府用于非商業(yè)目的的船舶、軍事船舶、漁船、海上石油平臺及浮式儲油裝置等。由此可以看出，我國油污基金只適用于船舶發(fā)生的油污事故，海上移動(dòng)式鉆井平臺造成的油污事故不在賠償范圍之列，不能向油污基金提出索賠。

3 海上移動(dòng)式鉆井平臺油污事故及其損害賠償問題

3.1 油污事故

從1897年世界上第一口海上鉆井平臺勘探開發(fā)以來，海上鉆井平臺石油開采已有100多年的歷史。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全球有可移動(dòng)海洋鉆井平臺上千座，海洋油氣總產(chǎn)量約占全球油氣總產(chǎn)量的40%，其中深海油氣產(chǎn)量約占海洋油氣產(chǎn)量的30%以上。由此可見，海洋石油儲備量巨大。

從世界范圍來看，最近幾年移動(dòng)式鉆井平臺溢油事故頻發(fā)。2010年4月20日墨西哥灣“深水地平線”外海鉆井平臺發(fā)生故障并爆炸，導(dǎo)致溢油事故發(fā)生。此溢油事件至少造成2 500 km2的海域被石油覆蓋，周邊漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、海洋生態(tài)均遭受了巨大損失，且這種損害是持續(xù)性的。

2011年，美國康菲國際石油有限公司（以下簡稱“康菲公司”）與中國海洋石油集團(tuán)有限公司合作開發(fā)的蓬萊“19-3”油田發(fā)生溢油事故，污染面積達(dá)到 km2，對渤海海洋生態(tài)、漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)造成巨大損失。在此次海洋生態(tài)損失事件中，有136名漁業(yè)養(yǎng)殖戶就損害賠償向康菲公司提起了訴訟，其中29人集體索賠2億余元。2017年9月19日，唐山曹妃甸的214戶漁業(yè)養(yǎng)殖戶也向康菲公司提起了訴訟，索賠金額2 971萬元。除上述損害賠償以外，其他海洋生態(tài)、漁業(yè)損失不可估量。

移動(dòng)式鉆井平臺發(fā)生油污事故往往會帶來巨大的油污損害，對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞，油污受害人遭受的損失也非常大。然而，從蓬萊“19-3”油田溢油事故可以看出，遭受油污損害的受害人眾多，油污受害人并不能及時(shí)獲得賠償，賠償額也不夠充分。在沒有相關(guān)制度保障的情況下，如果油污責(zé)任人沒有賠償能力或賠償能力不足，油污受害人將會索賠無門。

3.2 油污損害賠償存在的不足

3.2.1 移動(dòng)式鉆井平臺油污損害保險(xiǎn)制度不夠完善

我國目前已經(jīng)建立了比較完善的由船舶溢油造成的海洋環(huán)境污染損害賠償保險(xiǎn)制度。《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定：在中國管轄海域內(nèi)航行的船舶，除1 000總噸以下非載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶之外，均需強(qiáng)制性投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保，并規(guī)定了較為明確的投保額度。

目前，我國海洋石油鉆井平臺保險(xiǎn)制度還較為滯后，僅在《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)?！盵1]但對于怎么投保、投保的額度是多少等內(nèi)容并未有相關(guān)規(guī)定，不利于實(shí)際操作。

3.2.2 油污責(zé)任人怠于履行相關(guān)主體責(zé)任

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都對船舶進(jìn)出港口簽訂船舶污染清除協(xié)議進(jìn)行了規(guī)定，有一套比較完整的船舶污染清除協(xié)議制度。對于移動(dòng)式鉆井平臺來說，目前尚未有類似船舶污染清除協(xié)議的相關(guān)法律法規(guī)，因此，涉事的移動(dòng)式鉆井平臺企業(yè)往往會借各種理由拖延開展清污工作。如在蓬萊“19-3”油田事故中，涉事的康菲公司以清污設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)非其指定供應(yīng)商為由，延緩清污進(jìn)程，致使清污工作未能及時(shí)開展，導(dǎo)致油污損害不斷擴(kuò)大。

3.2.3 相關(guān)油污基金制度未建立

2012年7月1日交通運(yùn)輸部與財(cái)政部共同頒布實(shí)施的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《油污基金征管辦法》）規(guī)定：自生效日起對接收海上石油運(yùn)輸?shù)氖拓浿髡魇沼臀刍稹＿@也意味著我國船舶油污損害賠償基金制度已經(jīng)建立。在移動(dòng)式鉆井平臺領(lǐng)域，我國并未有任何基金作為托底保障。但從前述案例可以看出，移動(dòng)式鉆井平臺造成的油污損害往往遠(yuǎn)大于船舶溢油造成的油污損害。美國在20世紀(jì)90年代初即建立了油污基金制度，并將鉆井平臺造成的油污損害納入賠償范圍。

4 將移動(dòng)式鉆井平臺納入油污損害基金范圍的可行性及實(shí)現(xiàn)途徑

4.1 可行性

4.1.1 從船舶定義看

目前我國油污基金征收的對象是船舶，賠償?shù)膶ο笠彩谴啊Ｏ嚓P(guān)公約對于船舶的范圍均有定義。《1973年國際防止船舶造成污染公約》第2條第4款對“船舶”的定義：“船舶系指在海洋環(huán)境中運(yùn)行的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動(dòng)船艇和固定的或浮動(dòng)的工作平臺等?！薄秶H油污防備、反應(yīng)和合作公約》第2條規(guī)定：“近海裝置系指從事天然氣或石油的勘探、開發(fā)或生產(chǎn)活動(dòng)或油的裝卸的任何固定或浮動(dòng)裝置?！盵2]可見，部分海事國際公約是將移動(dòng)式鉆井平臺納入到船舶定義中的。

我國《海商法》第3條：“本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動(dòng)式裝置，但是用于軍事的、政府公務(wù)的船舶和20總噸以下的小型船艇除外?！薄吨腥A人民共和國海上交通安全法》第50條將“船舶”定義為“各類排水或非排水船、筏、水上飛機(jī)、潛水器和移動(dòng)式平臺”[3]。這里的“其他海上移動(dòng)式裝置”“移動(dòng)式平臺”均明確包括了移動(dòng)式鉆井平臺。

根據(jù)以上船舶定義，可以將移動(dòng)式鉆井平臺看作船舶的一種，將其納入油污基金的賠償范圍。

4.1.2 從保護(hù)海洋環(huán)境的角度看

我國法律法規(guī)均規(guī)定了因船舶及海洋石油勘探開發(fā)的違法行為造成海洋環(huán)境破壞的應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第90條第1款規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任?！币虼耍鶕?jù)以上法律規(guī)定，不論是船舶溢油事故還是海上鉆井平臺溢油事故導(dǎo)致海洋環(huán)境損害的，受害人均可要求侵權(quán)人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條對建立我國船舶油污損害賠償基金制度進(jìn)行了規(guī)定。我國油污基金是對由船舶油污侵權(quán)造成的油污損害的一種補(bǔ)償，實(shí)際是對海洋環(huán)境損害的一種補(bǔ)償；同樣地，移動(dòng)式鉆井平臺發(fā)生油污事故后也會對海洋環(huán)境造成損害，且其也屬于“船舶”的一種，甚至在某種情況下，移動(dòng)式鉆井平臺造成的油污損害比船舶更大。

4.1.3 國外制度借鑒

1989年美國“?？松?瓦爾迪茲”號油船發(fā)生溢油事故，該事故成為20世紀(jì)美國最嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。事故發(fā)生后，美國迅速制定和通過了國內(nèi)法《1990年油污法》。

該法對海上設(shè)施對溢油事故應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作了詳細(xì)的規(guī)定。從《1990年油污法》第1 004條“海上設(shè)施溢油賠償?shù)纳舷奘侨f美元及清污產(chǎn)生的費(fèi)用”可以看出，美國溢油責(zé)任信托基金不僅適用于船舶造成的溢油事故，還適用于海上設(shè)施包括石油鉆井平臺造成的溢油事故。

4.2 實(shí)現(xiàn)途徑

4.2.1 調(diào)整征收對象

《油污基金征管辦法》征收對象目前只限于船舶，并未包括移動(dòng)式鉆井平臺。油污基金將移動(dòng)式鉆井平臺納入賠償范圍后，其征收對象也應(yīng)作相應(yīng)的修改。船舶油污損害賠償基金征收對象為海上接收持久性油類物質(zhì)貨物的所有人或代理人。但是，海上鉆井平臺面積大、危害強(qiáng)，且不參與運(yùn)輸，本身只進(jìn)行開采作業(yè)，所以油污基金的征收對象應(yīng)為海上鉆井平臺經(jīng)濟(jì)利益的直接關(guān)系群體或個(gè)人，如海上鉆井平臺所屬公司等。

4.2.2 調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)

油污基金規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)為持久油類物質(zhì)按0.3元 征收，將移動(dòng)式鉆井平臺納入到油污基金征收范圍，應(yīng)考慮其自身特點(diǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國2016年原油產(chǎn)量為1.98億t，其中由海上鉆井平臺開采的占30%左右，相當(dāng)于其每年開采的石油產(chǎn)量約萬t。海上鉆井平臺征收標(biāo)準(zhǔn)可參考油污基金船舶的征收標(biāo)準(zhǔn)，征收主體可以是國家海洋局或海事管理機(jī)構(gòu)，征收額也匯繳到油污基金在財(cái)政部的專用賬戶上。

4.2.3 調(diào)整油污基金賠償責(zé)任限額

油污基金的賠償上限為不超過萬元。雖然海上鉆井平臺溢油發(fā)生的概率比船舶的小，但其一旦發(fā)生油污事故，危害性往往比船舶大得多，萬元的賠償上限是無法進(jìn)行充分賠償?shù)?。目前，油污基金征收到的錢款已經(jīng)超過6億元，且這一數(shù)據(jù)還在不斷增加中?？紤]到移動(dòng)式鉆井平臺發(fā)生的油污事故規(guī)模較大，結(jié)合我國國情，可將移動(dòng)式鉆井平臺產(chǎn)生的油污損害賠償上限設(shè)定為5億元，以應(yīng)對特大事故的發(fā)生，充分保障油污受害人。

4.2.4 油污基金使用管理機(jī)構(gòu)不變

移動(dòng)式鉆井平臺油污基金的使用和管理仍可由現(xiàn)有的油污基金管委會、基金秘書處、中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心三級管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，無需再另設(shè)使用管理機(jī)構(gòu)。

4.2.5 設(shè)立移動(dòng)式鉆井平臺油污損害賠償責(zé)任限制制度

根據(jù)《油污基金征管辦法》第15條規(guī)定：“用于賠償?shù)臈l件包括‘同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責(zé)任限額”。我國《海商法》對海船的海事賠償責(zé)任限制有較為詳細(xì)的規(guī)定，而目前我國并未設(shè)立有關(guān)移動(dòng)式鉆井平臺油污損害賠償責(zé)任限制制度。

設(shè)立海事賠償責(zé)任限制制度的原因有：（1）考慮到航運(yùn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，保障航運(yùn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；（2）為了促進(jìn)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，只有將賠償責(zé)任限制在一定范圍內(nèi)，保險(xiǎn)人才能相對準(zhǔn)確地算出投保的船舶所有人可能承擔(dān)的最大責(zé)任，有利于保險(xiǎn)人承保；（3）體現(xiàn)了公平原則，如果由船舶所有人承擔(dān)全部賠償責(zé)任顯失公平。同樣地，移動(dòng)式鉆井平臺的風(fēng)險(xiǎn)不會比船舶的風(fēng)險(xiǎn)低，也只有將其賠償限制在一定范圍內(nèi)，保險(xiǎn)人才敢承保，鉆井平臺的所有人才有開發(fā)的積極性，不至于因?yàn)橘r償損害而破產(chǎn)。因此，移動(dòng)式鉆井平臺也應(yīng)設(shè)立賠償責(zé)任限制制度。

5 設(shè)立移動(dòng)式鉆井平臺油污基金的意義

5.1 有利于我國油污基金目的的實(shí)現(xiàn)

油污基金是我國推行的一項(xiàng)全新的船舶油污損害賠償制度，屬于國家政府性基金，用于解決原有“污染者付費(fèi)”原則下因賠償不足導(dǎo)致的“誰清污、誰倒霉”“誰受害、誰倒霉”等問題。在該機(jī)制下，無辜遭受船舶包括移動(dòng)式鉆井平臺油污損害的單位或者個(gè)人，如果無法從肇事方獲得足額賠償?shù)?，都可以通過向油污基金申請賠償來維護(hù)自身權(quán)益。

5.2 有利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

雖然移動(dòng)式鉆井平臺重大污染事故的發(fā)生頻率相對較低，但一旦發(fā)生，其損害將是災(zāi)難性的。因此，將海洋移動(dòng)式鉆井平臺納入油污基金范圍有利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境及受害者的利益，也有助于石油企業(yè)分散風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

5.3 有利于及時(shí)開展清污，減少油污損害

政府性基金將發(fā)揮托底作用，為清污單位提供最后保障，促使清污單位能更加積極地開展清污工作。船舶發(fā)生油污事故時(shí)，清污單位會參與到清污工作過程中；當(dāng)移動(dòng)式鉆井平臺發(fā)生油污事故時(shí)，海事管理部門往往也會參與到污染事故的應(yīng)急處置中，指令相關(guān)清污單位到現(xiàn)場開展清污工作。海事管理機(jī)構(gòu)在指揮清污方面往往具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，不但擁有130余家船舶污染清除單位、眾多配套的清污設(shè)備和器材，而且還建有較多的國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，加之根據(jù)早已建立的船舶污染清除制度，由他們來應(yīng)對移動(dòng)式鉆井平臺溢油事故將會更加得心應(yīng)手。

6 結(jié) 語

我國油污基金已經(jīng)成功進(jìn)行了兩年多的理賠實(shí)踐，理賠效果良好。這些成功的理賠經(jīng)驗(yàn)有利于在將移動(dòng)式鉆井平臺納入油污基金范圍后開展理賠業(yè)務(wù)。雖然將移動(dòng)式鉆井平臺納入油污基金范圍的過程存在一定的困難，但對涉及海洋的保護(hù)將更加完整，賠償機(jī)制也會更加統(tǒng)一。

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