國內(nèi)關(guān)于利益集團對公共政策影響研究的問題與展望

鄒勝男

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

2017年9月習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上明確指出：“絕不允許搞團團伙伙、幫幫派派，絕不允許搞利益集團、進行利益交換。”［1］隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，多元經(jīng)濟格局下利益集團明顯增多，且呈現(xiàn)復雜化趨勢，對公共政策的影響也越來越明顯。利益集團總是希望通過影響公共政策實現(xiàn)自身利益的最大化。防止利益集團的形成，對于加強黨的領(lǐng)導，端正黨的作風，具有重要的意義。在這種背景下，國內(nèi)學界關(guān)于利益集團對公共政策影響的研究呈逐年增長的趨勢。經(jīng)過10多年的發(fā)展，已積累了相當多的研究成果。目前的研究存在哪些不足，今后的研究和發(fā)展方向如何，這些都需要進行階段性的梳理和總結(jié)。本文將通過分析2005—2017年中國知網(wǎng)（CNKI）和超星讀秀知識庫中有關(guān)利益集團對公共政策影響的研究成果，了解我國利益集團對公共政策影響的研究現(xiàn)狀，以期促使利益集團對公共政策影響研究的反思和改進。

一、研究樣本及來源

利益集團對公共政策影響的研究成果主要是從CNKI和超星讀秀知識庫獲取。文獻的搜索均以“利益集團”與“公共政策影響”作為檢索詞，未使用邏輯、詞頻和擴展功能，匹配選擇為“模糊”進行搜索。利益集團對公共政策的影響可以分為兩類：第一類基于公共政策的過程劃分，如利益集團對公共政策制定的影響，利益集團對公共政策執(zhí)行的影響，利益集團對公共政策影響的途徑等。第二類基于不同領(lǐng)域的公共政策進行劃分，如利益集團對外交政策的影響，利益集團對房地產(chǎn)政策的影響，利益集團對環(huán)境保護政策的影響等。鑒于上述情況，因為單純地以“利益集團”或“公共政策影響”作為檢索詞，無法找出完整的研究成果，所以我們將匹配選擇按“模糊”進行搜索，再通過以上分類逐一篩選，找出符合條件的研究成果。最終獲得總樣本80篇，其中，期刊論文56篇，博士學位論文5篇，碩士學位論文14篇，專著5本。

二、研究指標設(shè)計

本文對于利益集團對公共政策影響研究的成果分析基于研究的需要主要選用以下評價指標。

（一）文章發(fā)表時間與數(shù)量

該指標旨在了解不同時間段的利益集團對公共政策影響研究是否呈現(xiàn)出不同特征和發(fā)展趨勢［2］，能夠通過分析讓學者清楚地了解國內(nèi)利益集團對公共政策影響研究的基本現(xiàn)狀。

（二）文獻類型

該指標旨在了解國內(nèi)利益集團對公共政策影響研究的理論基礎(chǔ)現(xiàn)狀。本文將文獻類型分為期刊（CSSCI期刊、一般期刊）、博士論文、碩士論文、專著。

（三）作者單位

該指標旨在了解哪些單位、哪些團體重視利益集團對公共政策影響的研究，關(guān)于利益集團對公共政策影響的學術(shù)成果是否呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性均衡。本文將作者單位分為高校及科研院所、黨校（行政學院）、政府部門、企事業(yè)單位、職業(yè)院校。

（四）作者的學術(shù)地位

該指標旨在了解國內(nèi)有哪些學術(shù)層次的學者在研究利益集團對公共政策的影響。本文對作者的學術(shù)地位分為教授（研究員）、副教授（副研究員）、助教或講師（助理研究員）、博士研究生、碩士研究生、本科生及以下、未標明。

（五）研究資助

該指標旨在了解國家是否重視和支持利益集團對公共政策影響的研究。研究資助分為國家級別、省部級別及其他。

（六）研究方法

該指標旨在分析研究成果所采取的研究方法狀況，以了解已有研究成果是否具有研究方法上的科學性。本文將研究方法分為實證研究、思辨研究、實證研究與思辨研究相結(jié)合三種。

（七）研究視角

通過總結(jié)現(xiàn)有研究成果的研究視角，分析國內(nèi)對利益集團影響公共政策研究的研究視角是否全面，了解國內(nèi)目前對利益集團影響公共政策的研究是否具有完善的研究框架。

三、研究結(jié)果及分析

（一）成果發(fā)表時間與數(shù)量

從表1可知，從2005年以來，國內(nèi)學者對利益集團影響公共政策的研究越來越多，整體呈增長趨勢。從2010年開始研究成果的增長幅度很大，可見國內(nèi)利益集團對公共政策影響的研究日趨引起國內(nèi)學者的高度關(guān)注。

表1 研究成果發(fā)表時間與數(shù)量

（二）文獻類型

一門成熟的學科或者研究都需要成熟的理論基礎(chǔ)作為支撐。其中，專著和書籍是相對而言比較系統(tǒng)成熟的理論基礎(chǔ)，但是期刊、碩士論文更多的是代表某一階段的研究熱點和趨勢，博士論文表現(xiàn)出這一領(lǐng)域?qū)W者的理論創(chuàng)新。從表2可以看出，專著形式的研究成果僅有5本，研究成果集中于期刊和碩士、博士論文，占比為93.75%，并且期刊中CSSCI核心期刊論文16篇（不包括擴展期刊），比例僅占20.00%。因此目前國內(nèi)對利益集團影響公共政策的研究尚缺乏堅實的理論基礎(chǔ)。

表2 研究成果文獻類型統(tǒng)計表

（三）作者單位

從表3可以看出，研究成果作者單位主要集中于高?；蚩蒲性核急葹?2.50%；其次是來自黨校（行政學院）共8篇，占比為10.00%；政府部門、企事業(yè)單位以及職業(yè)院校共4篇，占比為5.00%。高?；蚩蒲性核茄芯坷婕瘓F影響公共政策的主力軍。高校或科研院所不是公共政策的制定主體，因而來自高校或科研院所的作者相對于來自政府部門、企事業(yè)單位的作者而言缺乏實踐層面的理解。由此可見，國內(nèi)目前對利益集團影響公共政策的研究注重理論，缺乏實證性和應(yīng)用性。這和下文基于研究方法分析的結(jié)論是一致的，從中能洞悉目前利益集團對公共政策影響的研究呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性”失衡［3］。

表3 研究成果作者單位統(tǒng)計表

（四）作者的學術(shù)地位

從表4可以看出，研究成果的作者學術(shù)地位集中于碩士研究生，共39篇，占比為48.75%；其次是助教、講師（助理研究員），共13篇，占比為16.25%；博士研究生共8篇，占比為10.00%；正副教授級別的篇數(shù)為15篇，占比為18.75%。由此可見，研究利益集團對公共政策影響的學者學術(shù)地位偏低。

表4 研究成果作者學術(shù)地位統(tǒng)計表

（五）研究資助

從研究資助的數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以看出國家和社會各界對利益集團影響公共政策研究的重視度。由數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，研究成果中共有9篇獲得研究資助，占研究成果總數(shù)的11.25%。其中國家社會科學研究資助項目4個，教育部人文社會科學項目1個，教育部一般課題1個，中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目1個，省部級資助項目2個。由此可見，國內(nèi)關(guān)于利益集團對公共政策的影響研究受支持的力度小，并且國家基金資助對其重視遠不及現(xiàn)實需要，這意味著國內(nèi)關(guān)于利益集團對公共政策的影響研究尚沒有良好的研究資助條件。在本文中，研究成果在有多個資助項目時，只選擇最優(yōu)資助項目。

（六）研究方法

科學研究的本質(zhì)在于方法的科學，而方法的科學在很大程度上取決于方法論的正確［4］。從表5可知，研究成果的研究方法主要是思辨研究方法，共67篇，占比為83.75%；實證研究共6篇，占比為7.50%；實證研究與思辨研究共7篇，占比為8.70%。由此可見對利益集團影響公共政策的研究的研究方法主要是思辨研究，缺少實證研究方法，不能很好把研究與實證聯(lián)系起來今后需要提高研究的應(yīng)用性。

表5 研究成果研究方法統(tǒng)計表

（七）研究視角分析

利益集團對公共政策的影響研究可以從兩個視角著手：第一類是以利益集團對公共政策的總體影響（包括對具體過程的影響）為研究視角。第二類是以利益集團對不同領(lǐng)域公共政策的影響為研究視角。

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，以利益集團對公共政策的總體影響為研究視角的研究成果共56篇，占比為70.00%。其中，單純以對公共政策影響為研究視角的論文共20篇，占比為25.00%；以利益集團對公共政策總過程的影響為研究視角的論文共16篇，占比為20.00%；以利益集團對公共政策具體過程的影響為研究視角的論文共20篇，在這20篇中，對公共政策制定的影響為研究視角的論文共10篇，占比為12.50%，對公共政策執(zhí)行的影響為研究視角的論文共8篇，占比為10.00%，對公共政策的途徑為研究視角的論文共2篇，占比為2.50%。

另外從數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，以利益集團對不同領(lǐng)域的公共政策的影響為研究視角的論文共24篇，占比為30.00%。其中關(guān)于利益集團對外交政策影響的論文共4篇，占比為5.00%；關(guān)于利益集團對房地產(chǎn)政策影響的論文共6篇，占比為7.50%；關(guān)于利益集團對環(huán)境保護政策影響的論文共3篇，占比為3.75%；關(guān)于利益集團對行業(yè)政策影響的論文共5篇，占比為6.25%。其他包括一些零散的研究成果，如關(guān)于利益集團對出租車市場規(guī)制、醫(yī)改政策等影響的論文共6篇，占比為7.50%。

由此可見，國內(nèi)學者研究利益集團對公共政策影響的研究視角較為全面。只有對某一問題的研究有多個研究視角，并且不斷豐富和更新自己的研究視角，才能從不同角度深刻全面分析問題，認識問題。

四、研究反思與展望

（一）現(xiàn)有研究的價值

關(guān)于利益集團對公共政策影響的研究逐漸成為學術(shù)界的研究熱點。從對基本概念的研究，到對利益集團如何影響公共政策的研究，再深入到對于利益集團對公共政策影響功能、影響評價、影響治理的研究，可以看出，總的來說國內(nèi)學者對利益集團影響公共政策的研究逐步深入和細化。目前這些研究成果的主要價值表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，通過國內(nèi)學者多年的努力，關(guān)于利益集團對公共政策影響的研究理論框架已基本建立。如學者程浩（2003）、陳堯（2005）、盧斌（2006）、楊帆 （2008）、陳水生 （2010）、徐元善（2017）等人對利益集團的基礎(chǔ)理論（概念、特征、分類、產(chǎn)生與發(fā)展），利益集團影響公共政策的制度基礎(chǔ)、內(nèi)容、途徑、條件、行為動機以及利益集團影響公共政策的評價、治理等進行了深入的研究，形成了關(guān)于利益集團對公共政策影響的研究理論框架。

第二，對國外利益集團影響公共政策的研究比較多，豐富了國內(nèi)研究的理論基礎(chǔ)。從研究成果統(tǒng)計來看，國內(nèi)學者對國外利益集團影響公共政策的研究占總研究樣本的19%。如孫大雄（2004）、劉恩東 （2011）、彭萍萍 （2012）以較高水平的專著深入研究了利益集團對美國政府決策、歐盟政策制定的影響，以及對中美、中歐的利益集團影響政府決策的內(nèi)容進行了比較。

第三，利益集團影響公共政策的研究視角比較全面。國內(nèi)學者不僅關(guān)注利益集團對公共政策過程的影響，而且也關(guān)注利益集團對不同領(lǐng)域公共政策的影響。這樣的研究更具實用性，更有助于研究理論架構(gòu)的夯實。

總之，在西方學術(shù)界已有的理論研究基礎(chǔ)上，國內(nèi)關(guān)于利益集團對公共政策影響的研究形成了以下主要觀點。程浩（2003）指出，我國存在傳統(tǒng)體制和市場化改革初期不規(guī)范體制中形成的既得利益集團，以及社會利益結(jié)構(gòu)分化和重組后形成的自為性社會利益集團，發(fā)展尚不成熟的自為性社會利益集團在反映民意、整合利益、為政府決策提供信息等方面有所作為。陳堯（2005）指出，我國在尚未承認政治利益集團的背景下，缺乏明確的制度框架約束各種利益集團，也就提供利益集團平等談判、博弈的良好法治環(huán)境，因此應(yīng)關(guān)注弱勢利益集團的政治參與與利益代表。楊光斌、李月軍等（2008）認為利益集團是研究中國政治過程的一個重要切入點，其具有積極的利益表達作用，也具有因為表達結(jié)構(gòu)不均衡而導致非均衡性利益分配等消極作用，國家應(yīng)積極治理。楊帆、盧周來等（2010）提出我國利益集團迅速發(fā)展，但弱勢群體沒有形成組織化的利益集團，而且強勢利益集團之間也沒有公開的制衡機制，我國對于解決利益集團問題不能再回避。張振華（2012）、李瓊（2017）提出利益集團顯性化已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的突出現(xiàn)象，利益集團為了獲取利益，不斷翻新俘獲政府的方式，導致行政腐敗、高行政成本，因此利益集團的產(chǎn)生客觀要求以一種新的社會管理方法來協(xié)調(diào)和化解不同集團間的利益分歧、矛盾和沖突。研究的主要觀點代表著國內(nèi)學術(shù)界對相關(guān)研究的整體認知，也是指導國家治理利益集團影響公共政策實踐的重要依據(jù)。

（二）現(xiàn)有研究的不足

現(xiàn)有研究的不足主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，研究尚處于初級階段。社會科學研究的最終目的是找出社會現(xiàn)象的共性，發(fā)現(xiàn)因果規(guī)律，通過對研究成果的分析，建立有效解釋、預(yù)測社會現(xiàn)象產(chǎn)生、發(fā)展與變化的理論，并將其用于指導人類社會實踐的開展［5］。筆者發(fā)現(xiàn)，很多研究成果停留在經(jīng)驗總結(jié)階段，多屬于“教科書式的寫作”［6］。雖然通過學者們多年的努力，關(guān)于利益集團對公共政策影響的理論框架基本建立，并開始對利益集團影響公共政策的主體之間的博弈機制進行探討，但是，有關(guān)此課題更為深入的層面，如利益集團影響公共政策的評價和治理等，尚沒有系統(tǒng)深入的研究。同時，該課題的研究方法單一，缺乏跨學科理論和方法以及理論和實踐的綜合，沒有實質(zhì)性的研究突破。

第二，缺乏背景及現(xiàn)狀的研究分析。對此課題的研究，只有在清楚地了解我國利益集團產(chǎn)生和發(fā)展以及我國利益集團對公共政策影響的現(xiàn)狀的情況下，才能有效地將我國實際與國外的學術(shù)成果相結(jié)合，推動國內(nèi)研究的發(fā)展。從對研究樣本的統(tǒng)計分析來看，僅有少量博士論文如陳水生（2010）、劉麗霞（2011）對利益集團的背景及現(xiàn)狀、利益集團影響公共政策的背景及現(xiàn)狀進行了較為深入的研究。

第三，理論和實踐之間的融通不足。目前國內(nèi)學術(shù)界對此課題的研究已達成了以下共識：利益集團對公共政策的影響有好的方面也有壞的方面。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，利益集團的存在對公共政策和政治過程的影響是無法消除的，其控制的方法總括起來就是麥迪遜所說的“遏制與平衡”［7］。但是實踐的具體內(nèi)容和手段是十分復雜的，而國內(nèi)學術(shù)界夯實理論的研究不能滿足“遏制與平衡”的實踐。另外，利益集團影響公共政策現(xiàn)象的緊密主體是政府和企事業(yè)單位，但是其對利益集團影響公共政策的研究甚少，僅占研究成果的5%。研究的主力軍為高等院校（科研院所）和黨校（行政學院），因此研究成果很難及時、全面、有效地運用到實踐當中。

第四，研究方法單一，實證研究匱乏?？茖W的研究方法是形成科學的研究結(jié)論的有力保障，也是形成知識討論必要的基礎(chǔ)性平臺［8］。已有的研究成果中83.7%是采用思辨研究方法，實證研究以及實證研究與思辨研究相結(jié)合的比較少。單純地使用思辨研究方法，將會阻礙研究水平的進一步提高。

（三）未來研究的展望

1.利益集團對公共政策的研究在21世紀將更受國內(nèi)外學者的關(guān)注。從2005年到2017年，研究成果呈整體增長趨勢。習近平總書記在多次會議講話中強調(diào)防止利益集團的形成，要保證公共政策制定、執(zhí)行的公平公正，嚴肅黨的作風建設(shè)。社會各界越來越關(guān)注利益集團對公共政策的影響。比如，由于房價持續(xù)走高，國家頒布各種房產(chǎn)政策基本上無濟于事，于是大量學者開始關(guān)注房地產(chǎn)利益集團是怎樣影響或綁架公共政策的，目的在于使民眾加強對政府行為的監(jiān)督，使政府自身更為注重行政規(guī)范，加強制度建設(shè)，防止“尋租”的出現(xiàn)，最終防止房地產(chǎn)利益集團對公共政策的滲透。

2.建立完善的利益集團對公共政策影響研究的理論框架，夯實理論基礎(chǔ)，注重理論創(chuàng)新。對任何問題的研究都必須具有完善的理論框架，目前，利益集團對公共政策的影響已在基本概念、影響途徑、影響因素等方面進行了研究，但是對背景及現(xiàn)狀，影響模型的建構(gòu)、制約機制的建立等方面研究不足。我們需要更多地研究并借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)的實際情況，建構(gòu)完整的理論框架，夯實理論基礎(chǔ)。另外，最為重要的是研究者應(yīng)加強創(chuàng)新性的研究，不能只是對前人研究的總結(jié)和經(jīng)驗性的描述。

3.加強研究的實用性，體現(xiàn)學術(shù)研究的根本作用。不管是自然科學，還是社會科學、人文學科，其研究都是旨在提高人們對某一問題或事物的認識，提供知識基礎(chǔ)，指導實踐，推進社會的不斷發(fā)展。對利益集團影響公共政策的研究不能只是從宏觀上夯實理論基礎(chǔ)，還必須加強研究的實用性，指導遏制強勢利益集團對公共利益的損害，發(fā)揚利益集團對政治民主、政策科學等方面的積極作用。

4.注重研究方法的科學性、多樣性，以及跨學科的研究視角。目前對此課題的研究大多采用思辨的研究方法，我們應(yīng)摒棄這種單一、線性的方法論視域，以多元綜合的方法研究當前利益集團對公共政策的影響問題。比如定性研究與定量研究、思辨與實證研究的結(jié)合、博弈思維、高級計量模型等方法的采用。同時，對此課題的研究不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的政治學視角，還應(yīng)廣泛地擴展經(jīng)濟學、管理學、法學研究視角，保障利益集團對公共政策影響研究的科學性和規(guī)范性，促進我國社會經(jīng)濟的長足發(fā)展。